秦前紅

武漢大學(xué)法學(xué)院教授

策 略
Strategies

中國政治體制改革“試點”模式需解決好四大問題*

秦前紅

武漢大學(xué)法學(xué)院教授

抓好試點對改革全局意義重大。以司法體制改革和監(jiān)察體制改革為代表，近年來國內(nèi)興起一番政治體制改革浪潮，實踐上形成了一套以“統(tǒng)一部署、試點探索、總結(jié)經(jīng)驗、修法修憲、全面推廣”為主要步驟的政治體制改革模式。有人總結(jié)，黨的十八屆三中全會以來，“但凡重大改革舉措，無一不是通過試點來總結(jié)推廣而成”。1慎海雄：《發(fā)揮好改革試點的示范突破帶動作用》，載《瞭望》2015年第24期。試錯式改革由于能在相當程度上降低改革成本、規(guī)避改革風(fēng)險，因而成為中國改革探索的重要路徑之一。“試點”地區(qū)成為政治體制改革的“前哨站”和“偵察崗”，“試點”模式被稱作改革的“重要任務(wù)”和“重要方法”。2《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議》，載http://news.xinhuanet.com/2017-05/23/c_11210230 88.htm，2017年6月2日訪問。改革進入攻堅期和深水區(qū)，要運用法治思維和法治方式，確保改革沿著法治軌道有序推進。從憲法學(xué)角度思考，“試點”模式至少需解決四大問題：改革試點之正當性、試點部署之科學(xué)性、試點參與之民主性和試點推廣之謹慎性。唯其如此，“試點”模式才可能發(fā)揮好對全局性改革的示范、突破和帶動作用。

一、正當性：試點改革于法有據(jù)

黨的十八屆四中全會提出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，不允許改革試點脫離法治軌道。所謂“政治體制”，目前對其具體范疇的爭議還比較多，主要是對政治制度、政治體制、政體和政權(quán)組織形式等概念和范疇有不同認識。我們總說，“我國政治體制改革的性質(zhì)，是社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展”，這么看，我國近年多輪

*本文作者的碩士研究生石澤華同學(xué)對本文的形成與完善做出了重要貢獻，在此特別致謝。中央自上而下的政治體制改革，都是社會主義政治制度的改革。所謂“重大改革”，筆者認為，最起碼可能涉及憲法的改革都該劃入“重大”，因此，但凡政治體制改革都很難逃脫“重大”之列。所謂“于法有據(jù)”，是著眼于改革正當性，強調(diào)運用法治思維和法治方式推動改革。改革走到全面推廣這一步，一般來說，會有先行立法和實踐經(jīng)驗從形式和實質(zhì)兩方面支持之，故不妨限縮之：這些改革的試點正當性從何而來？

根據(jù)我國《憲法》規(guī)定的全國人大及其常委會的憲制定位和具體職權(quán)，并參考《立法法》第8條至第13條的規(guī)定，政治體制改革試點之正當性主要可系于全國人大及其常委會修憲、釋憲、立法、修法、釋法和重大事項決定等；國務(wù)院無權(quán)決定與政治體制有關(guān)的改革試點。就改革試點而言：其一，從法的穩(wěn)定性、改革試錯謹慎性、實施成本以及失誤和糾偏成本等考慮，釋法和重大事項決定相較其他手段，更具可行性；其二，試點地區(qū)還需“暫時調(diào)整或者暫時停止”部分法律規(guī)定。

第一，凡試點必須有法律規(guī)定或者授權(quán)；沒有法律規(guī)定和授權(quán)，不得試點。3闞珂：《凡是試點都必須有法律規(guī)定或者法律授權(quán)》，載http://lianghui.people.com.cn/2014npc/n/2014/0309/c382412-24579631.html，2017年6月2日訪問。重大事項“決定”的性質(zhì)如何、與“法律”關(guān)系如何等問題，尚有爭議。故本文采取“授權(quán)”而非“法律授權(quán)”之表述?！皩α⒏膹U條件不成熟而改革實踐又迫切需要的，要按照法定程序作出特別授權(quán)的方式進行先行先試?！?穆虹：《全面深化改革必須全面推進依法治國》，載《求是》2014年第22期。以本輪監(jiān)察體制改革為例，自2016年11月7日中央統(tǒng)一部署以來已逾半年，一個重要特色是2016年12月25日全國人大常委會以“決定”形式賦予改革以正當性，明確試點地區(qū)監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、監(jiān)督、職權(quán)、措施，暫時調(diào)整或暫時停止試點地區(qū)部分法律。這一“決定”通過于統(tǒng)一部署之后、試點地區(qū)實踐具體落實前，是落實十八屆四中全會“重大改革于法有據(jù)”這一改革法治化的具體表現(xiàn)。但是，上述改革試點的授權(quán)形式和效力尚存爭議。

第二，試點不得超越法律規(guī)定和授權(quán)之權(quán)限。（1）正向推導(dǎo)，形式和程序相對便捷的釋法和重大事項決定，可否為改革試點提供充分的法律正當性？這涉及三個問題：其一，賦予改革試點以正當性的法律規(guī)定或授權(quán)，其本身可否從現(xiàn)行憲法法律之原旨中汲取充分合理性？5參見秦前紅：《全國人大常委會授權(quán)與全國人大授權(quán)之關(guān)系探討——以國家監(jiān)察委員會為研究對象》，載《中國法律評論》2017年第2期。其二，釋法或重大事項決定的主體，是否在其自身權(quán)限內(nèi)行使職權(quán)？申言之：全國人大和全國人大常委會的授權(quán)邊界可達何處？二者關(guān)系如何？其三，重大事項決定權(quán)性質(zhì)幾何？改革試點授權(quán)有效否？6對《決定》的性質(zhì)和效力存在爭議。如韓大元教授認為，全國人大常委會《決定》并不是一種授權(quán)，只是具有法律效力的規(guī)范性文件，因為“決定”通常是指職權(quán)范圍內(nèi)具體事項的安排，“授權(quán)”是全國人大及其常委會可以決定將其專屬的立法權(quán)領(lǐng)域的部分事項授權(quán)給其他部門，監(jiān)察委不在憲法規(guī)定的國家機構(gòu)體系之內(nèi)，不屬于全國人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項，無法采用授權(quán)的方式。參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評論》2017年第3期。以本輪監(jiān)察體制改革為例：首先，全國人大基于《憲法》第62條第3項具有的國家機構(gòu)立法權(quán)，可否推演出國家機構(gòu)設(shè)置權(quán)？其次，全國人大常委會“決定”監(jiān)察體制改革試點，是否在其權(quán)限邊界內(nèi)？最后，以“決定”形式授權(quán)監(jiān)察體制改革試點，形式是否充分正當？這些問題其實可值得進一步探討。（2）反向推導(dǎo)，一方面，改革試點必須在法律規(guī)定和授權(quán)確定的目的、事項、范圍和遵循的原則內(nèi)進行；另一方面，更要以我國人民代表大會制度為根本，為改革試點框定限度和邊界，絕不可與人大制度的核心內(nèi)涵有所抵觸與違背。

第三，試點不得超越法律規(guī)定和授權(quán)之時限。參考《立法法》第10條規(guī)定：授權(quán)決定應(yīng)當明確授權(quán)的期限，并規(guī)定5年最長期限和提請繼續(xù)授權(quán)的制度。以檢察院公益訴訟試點為例，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，最高人民檢察院從2015年7月起在北京等13個省區(qū)市開展為期兩年的提起公益訴訟試點，兩年期屆滿，暫不論改革試點成熟與否、試點目標完成與否、制度設(shè)計驗證充分與否，總之，未經(jīng)授權(quán)機關(guān)繼續(xù)授權(quán)，試點地區(qū)改革一應(yīng)停止。

第四，試點地區(qū)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。遵循“立、改、廢”之原則順序，試點地區(qū)有關(guān)法律未“廢”而先“立”，故需考慮法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)和銜接問題。參考《立法法》第13條對“行政管理等領(lǐng)域的特定事項”的規(guī)定，由于政治體制改革之需要，試點地區(qū)原有政治體制有關(guān)法律規(guī)定需要暫時調(diào)整或暫時停止。

二、科學(xué)性：試點部署統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

政治體制改革試點工作的部署和落實需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、保證科學(xué)性，一方面改革頂層設(shè)計需要論證系統(tǒng)、周延自洽，保證改革的內(nèi)在邏輯和外在邏輯；另一方面，試點具體工作需要節(jié)奏合理、系統(tǒng)推動，保證改革的適時適度和聯(lián)動互補。

第一，科學(xué)分析試點“邏輯”。其一，把握全局性改革的“內(nèi)部邏輯”、區(qū)分不同試點地區(qū)對全局改革的“內(nèi)部價值”，科學(xué)選取試點地區(qū)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同地域、不同經(jīng)濟和不同文化之間的互補關(guān)系。從近年改革試點地區(qū)的選取看，有一定可取之處，如監(jiān)察體制改革三個試點省份各有特點，基本可以代表我國不均衡的發(fā)展現(xiàn)狀。其二，困難在于多輪改革、多個試點之間如何協(xié)調(diào)？如司法體制改革在前、監(jiān)察體制改革在后的秩序安排，就易導(dǎo)致前后沖突、改革無功的困擾。故而，怎樣系統(tǒng)論證多輪改革舉措之間的“外部邏輯”和諸多試點之間的“外在關(guān)聯(lián)”，保證學(xué)理和邏輯關(guān)系上周延自洽，避免多輪改革彼此脫節(jié)或互相沖突，避免頂層設(shè)計系統(tǒng)化淪為碎片化，避免改革試錯淪為全盤重來，這些就顯得尤其重要。

第二，科學(xué)把握試點“工作”。（1）合理把握不同試點地區(qū)之間的工作“節(jié)奏”，參考全局改革時間表，因地制宜制定科學(xué)試點路線圖，“地區(qū)爭寵”、爭搶第一，“固步自封”、獨行其道，“盲人摸象”、以偏概全，都不宜取。（2）協(xié)調(diào)推進“關(guān)聯(lián)性”工作、系統(tǒng)推動“互補性”工作。（3）及時糾正補救改革試點中出現(xiàn)的偏差和失誤。（4）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革試點地區(qū)實踐探索和“立、改、廢”之間的關(guān)系，科學(xué)掌控良性違憲、良性違法和重大改革于法有據(jù)之間的價值平衡，試點授權(quán)未賦予的職權(quán)和措施，試點地區(qū)不得隨意越權(quán)；試點授權(quán)未暫時調(diào)整或暫時停止的法律規(guī)定，試點地區(qū)不得隨意違反。

第三，科學(xué)對待法治“規(guī)律”。既不違背政治正確原則，又要遵循現(xiàn)代民主法治的基本規(guī)律，絕不能虛化憲法規(guī)定。我國《憲法》明文規(guī)定了分別由人民法院和人民檢察院獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的憲法原則，辦理刑事案件的分工負責、互相配合、互相制約原則，規(guī)定了公民諸多基本權(quán)利，試點地區(qū)不得以改革為由虛化憲法規(guī)定，監(jiān)察體制試點改革要在反腐效能與分工制約之間尋求價值平衡，司法體制試點改革不得以個案干預(yù)代替原則性指導(dǎo)，政治體制試點改革應(yīng)以保障公民基本權(quán)利為最終價值和目標。

三、民主性：試點過程廣泛參與

我國《憲法》第2條規(guī)定了公民參加公共事務(wù)管理的權(quán)利，第35條規(guī)定了公民表達自由，第3條第2款、第3款，第27條第2款和第41條第1款規(guī)定了公民的監(jiān)督權(quán)。政治體制改革試點需要凝聚各方共識，保證參與者和監(jiān)督者的廣泛性。

第一，方案決策民主化?！稇椃ā返?7條規(guī)定一切國家機關(guān)和國家工作人員“必須依靠人民的支持”“傾聽人民的意見和建議”。決策民主至少需要一正一反兩重機制。（1）試點地區(qū)改革方案的決策應(yīng)當充分發(fā)揮民主機制，充分聽取民眾意見、充分考慮試點地區(qū)人民利益。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議中，習(xí)近平總書記提出“從人民利益出發(fā)謀劃思路、制定舉措、推進落實”7《把抓落實作為推進改革重點，重大改革都要于法有據(jù)》，載http://news.xinhuanet.com/2014-02/28/c_119558018.htm，2017年6月2日訪問。。（2）民主意見需要暢通的表達機制。我國法律、規(guī)章或其他文件提交正式審議批準或決定前，多有公開征求意見之流程。但從本輪實施監(jiān)察體制改革的北京、浙江和山西等試點省份看，多是召開改革試點專題會議并成立試點工作小組，所謂“試點實施方案”直接由試點工作小組制定，公開信息難覓民主意見之蹤跡。司法體制改革封閉性更甚，非但普通民眾、專家學(xué)者缺少討論和批判的空間，連改革舉措承受者、司法權(quán)力行使者亦難參與其中。若干改革方案從論證起草，到出臺執(zhí)行，多處于秘而不宣的狀態(tài)，一線司法人員惴惴不安、焦急等待甚至扎堆離職，政治體制改革如果被少數(shù)人壟斷改革話語，這會在很大程度上影響改革的路線和成效。

第二，階段進程透明化?，F(xiàn)行《憲法》未明確規(guī)定公民知情權(quán)，一種說法是，憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)中可透析知情權(quán)的影子；另一種說法從法理角度指出“知情權(quán)是當代法治社會中的一項基礎(chǔ)性人權(quán)”8汪習(xí)根、陳焱光：《論知情權(quán)》，載《法制與社會發(fā)展》2003年第2期。，更甚者認為其“具有憲法基本權(quán)利的位階”9章劍生：《知情權(quán)及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，載《中國法學(xué)》2008年第4期。。有學(xué)者將狹義知情權(quán)限縮于公民知悉、獲得行政信息的權(quán)利。10黃德林、唐承敏：《公民的“知情權(quán)”及其實現(xiàn)》，載《法學(xué)評論》2001年第5期。以司法體制改革為例，每年通過“兩會”“兩高”報告獲悉這一年來司法體制改革試點工作的階段發(fā)展進程，其他獲取信息的途徑很少；監(jiān)察體制改革至今逾半年，公開資料還局限于試點省份自行發(fā)布的少量信息和中國紀檢監(jiān)察報近期的專訪工作紀實。從現(xiàn)狀來看，問題有二：其一，多為主動公開，公開形式單一、缺少互動機制，司法體制改革和監(jiān)察體制改革排除于政府改革和《政府信息公開條例》之外，缺少專門提請公開改革信息的規(guī)定和機制；其二，公開內(nèi)容主觀性大、多為試點主體一家之言，引導(dǎo)性強，多為試點主體政績之效，許多試點地方對改革是非緘口不言、對改革困境絕口不提，看似“改革一唱天下白、萬方樂奏有于闐”，實則是“千里彎路，始于足下”，容易導(dǎo)致改革成果倒置。

第三，監(jiān)督主體廣泛化。（1）改革主導(dǎo)者、被改革者、試點地區(qū)的自排自查是否充分發(fā)揮效用？（2）非被改革者和非試點地區(qū)的外部監(jiān)督能否有效傳達？（3）我國《憲法》和《立法法》規(guī)定全國人大及其常委會有監(jiān)督憲法實施和違憲審查職能，對于試點授權(quán)決定、試點改革方案和試點地區(qū)具體改革舉措等有無違反憲法法律規(guī)定，全國人大及其常委會有必要將憲法職權(quán)落到實處。（4）還需充分發(fā)揮其他主體如人民團體、媒體和公民監(jiān)督等，政協(xié)和民主黨派能否發(fā)揮好參政議政的作用？媒體能否及時獲取改革試點第一手消息并作出客觀公正的報道？公民監(jiān)督能否理性看待改革問題？此外，學(xué)者專家在意見咨詢和學(xué)術(shù)會議中能否找準政治體制改革試點中的獨特定位？能否維系良知并理性吶喊？

四、謹慎性：試點推廣適時適度

政治體制試點改革需充分試錯，經(jīng)過長時間和全方位的檢驗，根據(jù)科學(xué)客觀之評價機制，適時適度總結(jié)經(jīng)驗，在科學(xué)研究基礎(chǔ)上以法律形式固化改革成果，最終得以全面推廣。

第一，及時糾偏試點失誤。（1）構(gòu)建改革試點進程監(jiān)測機制。以監(jiān)察體制改革為例，試點改革逾半年，近期《中國紀檢監(jiān)察報》推出的“來自監(jiān)察體制改革試點一線的報道”還算比較全面系統(tǒng)，從公開資料看，改革主導(dǎo)者或者被改革者自身似乎并未建立起一套規(guī)律性的監(jiān)測機制。單憑改革試點省市的試點工作小組領(lǐng)導(dǎo)“認真聽取”成員匯報，乃至省市工作小組成員“認真聽取”下級縣市工作小組領(lǐng)導(dǎo)匯報，領(lǐng)導(dǎo)們恐怕很難獲取真實全面的情報。（2）構(gòu)建改革試點失誤糾偏機制。中國有句老話，“處世不必邀功，無過便是功”。11［明］洪應(yīng)明：《菜根譚》。被某些官員奉為官場“箴言”。試點實踐出偏差、被糾正，若是自我糾正，當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)需不需要負直接責任？若是上級糾正，上級領(lǐng)導(dǎo)需不需要負領(lǐng)導(dǎo)責任？若是中央巡視糾正，省市兩級更是“唇亡齒寒”“休戚與共”。

第二，適時總結(jié)試點經(jīng)驗。（1）對具有基礎(chǔ)性、支撐性的重大制度改革試點，一旦經(jīng)驗成熟，在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上要及時總結(jié)改革成果。（2）循序漸進，對未經(jīng)充分檢驗試錯、難以形成緊密連貫且可操作之制度機制的試點，不可貿(mào)下結(jié)論、急于推廣。

第三，客觀評價試點成果。司法體制改革試點已久，近期欲借修法固化改革設(shè)計或成果，但試點究竟取得了哪些成果和經(jīng)驗，并無有效的民主審議和科學(xué)評估機制。如何“建立科學(xué)評價機制，對改革效果進行全面評估”12《把抓落實作為推進改革重點，重大改革都要于法有據(jù)》，載http://news.xinhuanet.com/2014-02/28/c_119558018.htm，2017年6月2日訪問。，是優(yōu)化政治體制改革“試點”模式的關(guān)鍵一步。（1）既不忘原有改革方案，又結(jié)合試點實際問題，防止試點淪為“自圓其說”；（2）既不悖政治正確原則，又遵循民主政治規(guī)律，防止試點改革“自行其是”。（3）既認真傾聽被改革者聲音，又重點考量頂層設(shè)計，防止試點經(jīng)驗“自攜私貨”。

第四，修法固化改革成果。參考《立法法》第10條，被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向授權(quán)機關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況，提出是否需要制定有關(guān)法律的意見。政治體制改革頂層設(shè)計和試點實踐的有益內(nèi)核必然伴隨修憲、立法或修法以固化成果。問題在于立法修法誰來主導(dǎo)？修法若不由人大主導(dǎo)，則各部門各說各話，容易自帶私貨；若由人大主導(dǎo)，則又因不了解改革設(shè)計、運行的實際，陷入主導(dǎo)不能之困境。

結(jié)語

明年是改革開放四十周年，幾十年來我國經(jīng)濟體制改革取得了許多成就，于是有人說政治體制改革拖了后腿。筆者認為，政治體制改革現(xiàn)已進入攻堅期和深水區(qū)，現(xiàn)行政治制度的自我完善和發(fā)展想要在短期內(nèi)企圖尋求帕累托式的改進可能性較小，試錯式改革基于成本和風(fēng)險等因素成為中國改革探索的重要路徑之一。

基于此，從淵源、部署、過程和總結(jié)推廣等四個維度全面把握和科學(xué)運用政治體制改革“試點”模式，對于凝聚改革共識，運用法治思維和法治方式在法治軌道上有序推進政治體制改革，以達全面深化改革實效，具有不可替代的作用。從憲法視角窺視近年數(shù)輪政治體制改革，在改革試點的正當性、科學(xué)性、民主性和謹慎性等方面，都還有待進一步完善。