馬 嶺

2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過了在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會的決定，“監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”。1此決定是根據(jù)2016 年11 月7 日中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》形成的。這無疑是1982年憲法以來突破性的改制，是我國政治體制改革的重大步驟，涉及憲法的修改。2在1982年憲法草案討論時(shí)，就有人提出“國家除全國人大和國務(wù)院之外，同時(shí)可平行設(shè)置六個(gè)院：參政院、科學(xué)院、考試院、監(jiān)察院、檢察院和司法院”；“潘念之、張光博、蔣碧昆都主張恢復(fù)國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)。他們認(rèn)為，現(xiàn)在違反黨紀(jì)有黨的紀(jì)委管，違反政紀(jì)則無人管，而且由黨的紀(jì)委管政紀(jì)是黨政不分。潘念之還建議人民代表大會設(shè)立監(jiān)察委員會”。許崇德：《中華人民共和國憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第361、374頁。

如果在憲法中增設(shè)“監(jiān)察委員會”一節(jié)，其內(nèi)容應(yīng)包括那些？許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在“國家機(jī)構(gòu)”一章中增加設(shè)立“國家監(jiān)察委員會”一節(jié)，對監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、組成、任期、體制等問題做出規(guī)定，3《國家監(jiān)察體制改革研究的法理定位、適時(shí)修憲、新法速遞》，南京審計(jì)大學(xué)監(jiān)審研究院監(jiān)察與審計(jì)法治研究中心，2017年4月25日。筆者對此表示贊同。同時(shí)需要特別強(qiáng)調(diào)的是，此節(jié)的內(nèi)容應(yīng)具有專門性，既不要與“總綱”的有關(guān)條文重復(fù)，也不要與“國家機(jī)構(gòu)”中其他“節(jié)”的條文重復(fù)，以保持法律文本的簡潔；在結(jié)構(gòu)上，不必像“國務(wù)院”一節(jié)規(guī)定的那么具體，但也不宜像“中央軍事委員會”一節(jié)那樣太過簡單（僅有兩個(gè)條文），可以參考“國務(wù)院”和“人民法院和人民檢察院”兩節(jié)的體例，結(jié)合監(jiān)察委員會自身的特點(diǎn)，做出相應(yīng)的規(guī)定。

一、“監(jiān)察委員會”的性質(zhì)

關(guān)于監(jiān)察委員會的性質(zhì)，目前認(rèn)識并不統(tǒng)一。有學(xué)者將監(jiān)察委員會認(rèn)定為“反腐敗機(jī)構(gòu)”，其根據(jù)主要是中央紀(jì)律檢查委員會書記王岐山在試點(diǎn)工作調(diào)研時(shí)的講話：“監(jiān)察委員會實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)”，認(rèn)為這明確了國家監(jiān)察履行反腐敗專責(zé)執(zhí)法機(jī)關(guān)的性質(zhì)。4吳建雄：《國家監(jiān)察體制改革的法理思考》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年12月15日。筆者認(rèn)為，“反腐敗”是監(jiān)察委員會的功能，在王岐山指明“監(jiān)察委員會實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)”之后，緊接著還有一段話：“監(jiān)察體制改革的任務(wù)是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！?《王岐山：監(jiān)察委實(shí)質(zhì)是反腐敗機(jī)構(gòu)，要對公職人員監(jiān)察全覆蓋》，載第一財(cái)經(jīng)網(wǎng)：//www.yicai.com/news/5167924.html，2017年11月25日訪問?？梢娡踽降闹v話總體上強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)察委員會的任務(wù)和功能，“實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)”也是在強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，而“任務(wù)”顯然不能等同于“性質(zhì)”。6姜明安教授也認(rèn)為反腐敗是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的“基本職能”。但他從四個(gè)方面論述監(jiān)察機(jī)關(guān)的“性質(zhì)和地位”時(shí)，主要講的是其地位和作用，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的“性質(zhì)”語焉不詳。參見姜明安：《國家監(jiān)察法立法的幾個(gè)重要問題》，載《中國法律評論》2017年第2期。

還有學(xué)者認(rèn)為，“國家監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)定位為執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)，而非司法機(jī)關(guān)”。7馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。“執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)”一般認(rèn)為是行政權(quán)力的一部分，如行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)，為政府內(nèi)的監(jiān)察部這樣定性是可以的，而為與“一府兩院”平行的監(jiān)察委員會如此定性，則顯得不太合適。但此說將監(jiān)察委員會定性為“非司法機(jī)關(guān)”，作為一種排除式的性質(zhì)認(rèn)定，有一定的道理。

中央辦公廳印發(fā)的開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案指出：“由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸a(chǎn)生省（市）監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)?！蹦敲础皣冶O(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”是不是監(jiān)察委員會的性質(zhì)呢？筆者認(rèn)為，“專責(zé)”機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)察委員會這一機(jī)構(gòu)的專門性——只負(fù)責(zé)監(jiān)察工作，而不像行政機(jī)關(guān)那樣包羅萬象，但嚴(yán)格說來，這也不是對監(jiān)察委員會“性質(zhì)”的認(rèn)定。

“監(jiān)察”一詞，意為“監(jiān)督和考察”，8商務(wù)印書館辭書研究中心修訂：《新華詞典》，商務(wù)印書館2001年版，第474頁?！氨O(jiān)”有監(jiān)控、監(jiān)測之意，“察”為調(diào)查、察看、察核之意，指“監(jiān)督各級國家機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作人員的工作并檢舉違法失職的機(jī)關(guān)或工作人員”。9中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》（第6版），商務(wù)印書館2012年版，第629頁。筆者認(rèn)為，對監(jiān)察機(jī)關(guān)做學(xué)理性質(zhì)的定義，并非憲法的任務(wù)，有關(guān)監(jiān)察的含義可由學(xué)者們通過學(xué)理解釋進(jìn)行闡述。當(dāng)然對該定義涉及的監(jiān)督對象（包括哪些人員）、監(jiān)督手段（如何監(jiān)督）等，不僅要有學(xué)術(shù)探討，更要有法律的明確規(guī)定，但這應(yīng)由部門法（而不是憲法）去解決。如果憲法能夠簡潔地定義監(jiān)察委員會的性質(zhì)，當(dāng)然很好，例如《憲法》第57條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！钡?5條規(guī)定：“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)?！钡?23條規(guī)定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)?！钡缟纤?，關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，目前眾說紛紜，一時(shí)難以定性，因此不如就將監(jiān)察委員會規(guī)定為“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，這雖然有重復(fù)之嫌，但相形之下較為簡單明了；且這一規(guī)定也有先例可循，如《中華民國憲法》（1947年）第90條規(guī)定“監(jiān)察院為國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”。

筆者建議，在憲法“監(jiān)察委員會”一節(jié)中用專條規(guī)定：“中華人民共和國監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！?/p>

二、“監(jiān)察委員會”的地位

監(jiān)察委員會的地位即監(jiān)察委員會在國家政權(quán)組織形式中的位置。在我國的人民代表大會制度下，主要是它與同級人民代表大會的關(guān)系。

監(jiān)察機(jī)關(guān)“由同級人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，應(yīng)在憲法“總綱”關(guān)于政體的條文中做出規(guī)定，此處不必重復(fù)；10《憲法》“總綱”第3條第3款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”在該款規(guī)定的“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)”中應(yīng)增加“監(jiān)察機(jī)關(guān)”。監(jiān)察機(jī)關(guān)受全國人民代表大會常務(wù)委員會“監(jiān)督”也應(yīng)規(guī)定在“國家機(jī)構(gòu)”一章的第一節(jié)“全國人民代表大會”的第67條中，這里也不必重復(fù)。11該條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：“（六）監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”，在檢察院后面應(yīng)加上“國家監(jiān)察委員會”。因此本節(jié)關(guān)于接受人大監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)主要規(guī)定監(jiān)察委員會向同級人大及其常委會“報(bào)告工作”，這是對前面兩個(gè)條款的細(xì)化和落實(shí)，前兩個(gè)條款是規(guī)定人大應(yīng)當(dāng)監(jiān)督，本條款是規(guī)定人大怎么監(jiān)督，“報(bào)告工作”是其監(jiān)督的具體形式。

全國人大常委會關(guān)于在三地設(shè)立監(jiān)察委員會的決定中，只規(guī)定“監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”，并沒有提“報(bào)告工作”，但學(xué)界普遍認(rèn)為，被監(jiān)督機(jī)關(guān)向人大及其常委會報(bào)告工作是人大最基本的監(jiān)督形式，如果只是籠統(tǒng)地規(guī)定對人大“負(fù)責(zé)”、受人大“監(jiān)督”，不向人大“報(bào)告工作”，則人大的監(jiān)督權(quán)很容易成為一句空話。12如憲法規(guī)定中央軍委與其他國家機(jī)關(guān)一樣“都由人大產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，但由于沒有規(guī)定中央軍委向人大“報(bào)告工作”，因此人大對中央軍委的監(jiān)督基本上是空頭支票，《憲法》第63條規(guī)定的罷免權(quán)（其罷免對象中包括“中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員”）也因而失去了可行性。當(dāng)然，鑒于軍事權(quán)是行政權(quán)中較為特殊的一種，可能涉及國家軍事機(jī)密，因此中央軍委向人大“報(bào)告工作”時(shí)，在報(bào)告的頻率、內(nèi)容等方面可以區(qū)別對待，如一些具體的軍事行動可以不報(bào)告或只做簡略報(bào)告，事先不報(bào)告而是事后報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容可以不公開或有限度地公開，等等。監(jiān)察委員會如果像中央軍事委員會一樣完全不向人大報(bào)告工作，也不接受人大質(zhì)詢，將有違人民代表大會制度所確認(rèn)的“議會至上”體制，也不符合“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”的權(quán)力監(jiān)督理論。13劉松山教授也主張監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)向人大“報(bào)告工作”。參見劉松山：《對推進(jìn)監(jiān)察體制改革的一些建議》，載《中國法律評論》2017年第2期。

依照現(xiàn)行憲法，國務(wù)院向人大“報(bào)告工作”沒有規(guī)定在“全國人民代表大會”一節(jié)，而是放在其后的“國務(wù)院”一節(jié)中；因此，監(jiān)察委員會向人大“報(bào)告工作”也宜規(guī)定在“監(jiān)察委員會”一節(jié)有關(guān)的條文里，而不必規(guī)定在“全國人民代表大會”一節(jié)中。但與“國務(wù)院”一節(jié)將該條放在該節(jié)的最后應(yīng)有所不同，14“國務(wù)院”一節(jié)共8個(gè)條文（第85條至第92條），向人大及其常委會“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”規(guī)定在最后一條（第92條）。建議將該條放在“監(jiān)察委員會”一節(jié)的前面，即在該節(jié)第一條（性質(zhì)）之后，作為第二條規(guī)定監(jiān)察委員會的“地位”。

至于人大代表對監(jiān)察委員會是否應(yīng)有質(zhì)詢權(quán)？答案應(yīng)當(dāng)是肯定的，質(zhì)詢與報(bào)告工作一樣都是人大監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)工作的重要手段，報(bào)告工作是全面的、定期的監(jiān)督，但也容易成為泛泛的監(jiān)督；質(zhì)詢一般是專門的、臨時(shí)發(fā)起的監(jiān)督，往往是針對具體問題進(jìn)行的深入調(diào)查。如果不向人大報(bào)告工作，人大對被監(jiān)督對象的整體工作就難以有基本的了解；如果沒有質(zhì)詢，人大對被監(jiān)督對象的某些具體工作就難以深入追究；如果既沒有報(bào)告工作也沒有質(zhì)詢，人大的監(jiān)督權(quán)就形同虛設(shè)。

但質(zhì)詢權(quán)應(yīng)規(guī)定在第一節(jié)“全國人民代表大會”中（而不是“監(jiān)察委員會”一節(jié)里），《憲法》第73條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！睉?yīng)在“國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會”后增加“最高人民監(jiān)察委員會”。這里的問題是，人大代表的質(zhì)詢對象是否還應(yīng)包括監(jiān)察委員會下屬的各部門？即在這一點(diǎn)上是否應(yīng)有別于國務(wù)院？一種方案是監(jiān)察委員會與國務(wù)院有所區(qū)別，即只有監(jiān)察委員會（而不包括監(jiān)察委員會的各部門）應(yīng)受人大代表的質(zhì)詢，因?yàn)閲鴦?wù)院作為中央人民政府在地位上雖與其他國家機(jī)關(guān)平行，但其行政權(quán)的特點(diǎn)使其職權(quán)范圍最寬，工作量最大，因而應(yīng)當(dāng)受到人大最多、最嚴(yán)格的監(jiān)督，為此不僅“國務(wù)院”應(yīng)接受人大代表的質(zhì)詢，而且“國務(wù)院各部、各委員會”也應(yīng)接受其質(zhì)詢；但監(jiān)察委員會作為一個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)，職能相對國務(wù)院較為單一，因此即使需要對監(jiān)察委員會內(nèi)部的有關(guān)部門進(jìn)行質(zhì)詢，也可以通過對監(jiān)察委員會提出質(zhì)詢來實(shí)現(xiàn)。另一種方案是，質(zhì)詢權(quán)既可以針對監(jiān)察委員會，也可以針對監(jiān)察委員會內(nèi)部的各部門，使人大對監(jiān)察機(jī)關(guān)的質(zhì)詢能夠更深入，以彌補(bǔ)監(jiān)察權(quán)受監(jiān)督不足的缺憾；這樣規(guī)定的另一個(gè)理由是，對于不熟悉、不習(xí)慣質(zhì)詢制度的國人，質(zhì)詢先從較低級別的部門開始會相對比較容易。15那么，監(jiān)察委員會內(nèi)部有哪些部門？從山西省監(jiān)察委員會來看，有三大塊：一為內(nèi)設(shè)職能部門；二為直屬單位；三為派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置與紀(jì)檢監(jiān)察局的機(jī)構(gòu)設(shè)置差別并不大，以此類推，中央的紀(jì)委監(jiān)察部的機(jī)構(gòu)設(shè)置與監(jiān)察委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置可能差別也不大，現(xiàn)在中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)27個(gè)職能部門，具體為：辦公廳、組織部、宣傳部、研究室、法規(guī)室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室（國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室）、信訪室、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、案件監(jiān)督管理室、第一紀(jì)檢監(jiān)察室至第十二紀(jì)檢監(jiān)察室、案件審理室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室、國際合作局（國家預(yù)防腐敗局辦公室）、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、機(jī)關(guān)黨委、離退休干部局。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否合理，合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該是怎樣的？這些問題都還需要進(jìn)一步仔細(xì)研究。

此外《監(jiān)督法》規(guī)定的人大常委會的執(zhí)法檢查、特定問題的調(diào)查等監(jiān)督形式也應(yīng)適用于對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。

筆者建議，在憲法“監(jiān)察委員會”一節(jié)中用專條明確規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會對同級人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在同級人民代表大會閉會期間，對同級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！?/p>

三、“監(jiān)察委員會”的組織體系

關(guān)于監(jiān)察委員會的組織體系，有以下三個(gè)問題值得探討。

（一）監(jiān)察委員會內(nèi)部的縱向關(guān)系是“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系還是“監(jiān)督”關(guān)系

監(jiān)察委員會具有獨(dú)立性，但總體上看，它更像檢察系統(tǒng)那樣是對外獨(dú)立的，16《憲法》第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！倍皇窍穹ㄔ合到y(tǒng)那樣在內(nèi)部每個(gè)法院甚至每個(gè)法官也有獨(dú)立性，即下級法院獨(dú)立于上級法院。17雖然《憲法》第126條規(guī)定的“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉”與第131條規(guī)定的檢察獨(dú)立沒有區(qū)別，但《憲法》第127條還規(guī)定最高人民法院“監(jiān)督”地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院“監(jiān)督”下級人民法院的審判工作，而不是檢察院上下級之間的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，這說明法院的獨(dú)立性強(qiáng)于檢察院。監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)類似于公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，它不是像法院那樣“審理”案件，而只是“調(diào)查”案件；其處置權(quán)的形式基本上是行政處分性質(zhì)的；監(jiān)察委員會脫胎于黨政部門（政府的監(jiān)察部和黨內(nèi)的紀(jì)委），其工作運(yùn)行狀態(tài)基本上是行政性的。因此在組織體系方面，監(jiān)察委員會應(yīng)該像檢察系統(tǒng)那樣保留內(nèi)部上下級之間的服從性，即上級監(jiān)察委員會“領(lǐng)導(dǎo)”（而不是“監(jiān)督”）下級監(jiān)察委員會。

（二）是否需要設(shè)置軍事監(jiān)察委員會等專門監(jiān)察委員會

依據(jù)我國《憲法》第124條、第130條，在法院、檢察院系統(tǒng)內(nèi)設(shè)有專門法院和專門檢察院，那么是否有必要也設(shè)立專門監(jiān)察委員會？

專門人民法院、專門人民檢察院是在特定領(lǐng)域設(shè)置的審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，它們不受理一般的民刑、經(jīng)濟(jì)案件，而是只受理與所設(shè)立的法院、檢察院有關(guān)的專門案件。18如鐵路運(yùn)輸檢察院是國家設(shè)置在鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的檢察機(jī)構(gòu)，是我國檢察機(jī)關(guān)的組成部分。鐵路運(yùn)輸檢察院由鐵路運(yùn)輸檢察分院、基層鐵路運(yùn)輸檢察院組成，由所在的省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)。其基本任務(wù)是按照法律規(guī)定行使檢察權(quán)，打擊和防范在鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)所轄區(qū)域中（包括鐵路沿線、列車、車站、鐵路企業(yè)事業(yè)單位等）發(fā)生的各種違法犯罪活動和鐵路工作人員危害交通運(yùn)輸?shù)倪`法犯罪活動，維護(hù)國家的法律、法令在鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)統(tǒng)一實(shí)施，維護(hù)鐵路運(yùn)輸秩序、生產(chǎn)秩序和工作秩序，保護(hù)鐵路財(cái)產(chǎn)和鐵路運(yùn)輸物資不受非法侵害，保護(hù)旅客和鐵路職工的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)益不受侵害。1979年制定的《法院組織法》列舉的專門法院包括“軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院、森林法院、其他專門法院”（第2條第4款）；同時(shí)《檢察院組織法》列舉的專門檢察院包括“軍事檢察院、鐵路運(yùn)輸檢察院、水上運(yùn)輸檢察院、其他專門檢察院”（第2條第4款）。關(guān)于專門法院和專門檢察院的組織和職權(quán)，兩院組織法規(guī)定由全國人大常委會另行規(guī)定，但這個(gè)另行規(guī)定一直沒有出臺。

其一，關(guān)于軍事監(jiān)察委員會的設(shè)置。由于軍隊(duì)系統(tǒng)的獨(dú)立性，中央軍委以下的軍事機(jī)關(guān)與地方機(jī)關(guān)沒有關(guān)系，如省軍區(qū)不是由省人大產(chǎn)生，也不需向省人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作；同理，省軍區(qū)的有關(guān)軍職人員也不可能接受省監(jiān)察委員會的監(jiān)察，因此在監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)立軍事監(jiān)察委員會是必要的。據(jù)監(jiān)察部副部長肖培介紹，監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍包括六大類人員，19這六類監(jiān)察對象包括:“第一，包括國家公務(wù)員法所規(guī)定的國家公職人員，國家公務(wù)員法規(guī)定哪些是公職人員呢?包括中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照公務(wù)員管理的人員，這是一類。第二，由法律授權(quán)，或者由政府委托來行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員。第三，國有企業(yè)的管理人員。第四，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員。第五，群眾、自治組織中的管理人員。第六，其他依法行使公共職務(wù)的人員?！薄侗O(jiān)察部副部長肖培：國家監(jiān)察委員會將監(jiān)察六大對象》，載《新京報(bào)》2017年1月9日。其中沒有軍事機(jī)關(guān)的工作人員。而在中紀(jì)委的打虎行動中，十八大以來落馬的“軍中大老虎”（副軍級及以上）的人數(shù)，截至2016年12月至少已有53人，“涉及中央軍委、原總部單位、原七大軍區(qū)、軍校與研究機(jī)構(gòu)、各個(gè)軍兵種以及武警部隊(duì)”。20《十八大后逾53軍老虎落馬：2016年軍隊(duì)打虎最新名單》，載《北京青年報(bào)》2016年12月30日?？梢娷娭惺怯小按罄匣ⅰ钡?。問題是誰來打？筆者認(rèn)為，可以借鑒中央監(jiān)察委員會和地方監(jiān)察委員會的分工模式，省軍級以上的軍隊(duì)干部廉潔問題由最高人民監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，省軍級以下的干部廉潔問題由軍事監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。21中紀(jì)委的八個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室（2014年增至十二個(gè)），從第一室到第四室主要是負(fù)責(zé)中央各部委副部級以上黨員干部案件的查處，由監(jiān)察部4位副部長分管；自第五室至第八室，主要工作是負(fù)責(zé)查處地方副省級以上黨員干部。雖然八大室主要職責(zé)范疇是副省部級以上，但中紀(jì)委調(diào)查的案件涉及的官員級別并不限于此，一些影響較大的正廳級官員也會納入中紀(jì)委的辦案范疇。參見http://news.takungpao.com/special/zhongjiwei/，2017年5月9日訪問。

但這些涉及監(jiān)察委員會內(nèi)部的分工問題，可以規(guī)定在監(jiān)察委員會組織法中，憲法只需規(guī)定監(jiān)察委員會體制中有軍事監(jiān)察委員會的設(shè)置即可。

其二，關(guān)于軍事監(jiān)察委員會之外其他專門監(jiān)察委員會的設(shè)置。軍事監(jiān)察委員會之外的其他專門監(jiān)察委員會是否需要設(shè)置？1983年修改兩院組織法時(shí)，僅僅保留了軍事法院和軍事檢察院，其他專門法院和檢察院則身份不明。在實(shí)踐中，鐵路法院和檢察院系統(tǒng)與農(nóng)墾、林業(yè)、海事等專門法院和檢察院的機(jī)構(gòu)仍然保留了下來，并且一直“不明身份”地運(yùn)轉(zhuǎn)了二三十年。22黃秀麗:《鐵路檢察院換婆婆 終結(jié)28年不明身份》，載《南方周末》2011年3月31日?？傮w上看，這些專門法院和檢察院的設(shè)置利少弊多，雖然一方面在短期內(nèi)能夠集中力量打擊犯罪，但另一方面由于歸屬行政部門管理，行政干預(yù)在所難免，嚴(yán)重妨礙了司法的獨(dú)立性。不僅如此，這些專門法院和檢察院基本上處于監(jiān)督的真空狀態(tài)，游離于人大之外——既不由當(dāng)?shù)厝舜蠹捌涑Ｎ瘯a(chǎn)生，也不對其負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，這不符合現(xiàn)代法治要求的分工制約機(jī)制。2001年，中央出臺文件要求理順設(shè)在鐵路、林區(qū)、農(nóng)墾等系統(tǒng)的法院、檢察院的管理體制，將其法官和檢察官納入國家司法體系的統(tǒng)一管理中，但由于部門保護(hù)主義的干擾，直到2005年，這種強(qiáng)力依附模式才被撕開了一條縫，如在鐵路運(yùn)輸檢察院進(jìn)行的鐵路體制改革中，一些鐵路分局被撤銷，基層院的人事、財(cái)物和檢察業(yè)務(wù)工作交由上級分院管理。23但鐵路法院和檢察院以及東北的林業(yè)、新疆的農(nóng)墾法院、檢察院，其內(nèi)部運(yùn)作自成體系，地方上“水潑不進(jìn)”，成為保留獨(dú)立司法系統(tǒng)最后的“堡壘”，2009年7月8日中央編辦下發(fā)《關(guān)于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機(jī)關(guān)編制的通知》（15號文），要求當(dāng)年年底兩院完成移交工作，實(shí)行屬地管理，但實(shí)際操作拖了一年多。黃秀麗:《鐵路檢察院換婆婆 終結(jié)28年不明身份》，載《南方周末》2011年3月31日。此外，目前還有知識產(chǎn)權(quán)法院和海事法院等專門法院。24知識產(chǎn)權(quán)法院是新設(shè)立的專門法院，2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定。海事法院設(shè)立于1984年，是根據(jù)1984年11月14日第六屆全國人大常委會第八次會議通過的《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》設(shè)置，它是主管與海相通的可航水域發(fā)生的海事、海商案件的專門法院，目前有上海海市法院、北海海事法院、大連海事法院、廣州海事法院等十個(gè)海事法院。

鑒于目前專門法院和檢察院的改制方向是大部分都并入普通法院和檢察院系統(tǒng)，因此監(jiān)察委員會內(nèi)部也以只設(shè)軍事監(jiān)察委員會、不設(shè)其他專門監(jiān)察委員會為好，以避免多頭管理，防止部門保護(hù)主義形成制度后帶來的困擾，破壞監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。

（三）地方監(jiān)察委員會需要設(shè)幾級

根據(jù)全國人大常委會的試點(diǎn)決定，地方監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)分三級，即北京、浙江、山西三省市及“所轄縣、市、市轄區(qū)”均設(shè)置監(jiān)察委員會，與同級“一府兩院”并列，形成國家權(quán)力體系的又一支縱向之脈?，F(xiàn)在大家都認(rèn)為這是一個(gè)已經(jīng)基本定型的方案——由各級政府的監(jiān)察部、各級檢察院的相關(guān)職能部門以及各級紀(jì)委做基礎(chǔ)，對這三方面的力量加以整合，形成一個(gè)自上而下的完整的監(jiān)察系統(tǒng)，確實(shí)有利于強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的力量。但筆者認(rèn)為，一支新的、龐大而強(qiáng)有力的國家權(quán)力隊(duì)伍的崛起，如果缺乏有效的制約機(jī)制，也可能導(dǎo)致整個(gè)國家權(quán)力格局（政體）的失衡。因此，設(shè)省、市、縣三級監(jiān)察委員會的試點(diǎn)模式在全國推開后會產(chǎn)生什么影響，對政治體制改革將起到什么作用，還需要實(shí)踐加以檢驗(yàn)。

筆者設(shè)想，是否可能只在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立監(jiān)察委員會，省以下不再設(shè)置呢？或者只在省、自治區(qū)、直轄市和大城市設(shè)立監(jiān)察委員會，區(qū)縣級都不再設(shè)置？25這里的大城市指省會市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市和計(jì)劃單列市，這一級的監(jiān)察委員會與中級法院和檢察院對應(yīng)。甚至只在中央設(shè)置而地方均不設(shè)置？這需要對監(jiān)察委員會的工作量做出評估：在沒有區(qū)縣一級監(jiān)察委員會的情況下，省、市級監(jiān)察委員會是否可能完成其對所轄區(qū)域公權(quán)力人員的監(jiān)察？這等于把基層監(jiān)察權(quán)上收到省、市級統(tǒng)一行使，無形中削弱了基層的權(quán)力；在沒有大城市和區(qū)縣兩級監(jiān)察委員會的情況下，省級監(jiān)察委員會是否可能獨(dú)自完成其對全省公權(quán)力人員的監(jiān)察？這等于把各市縣的監(jiān)察權(quán)上收到省級統(tǒng)一行使，加強(qiáng)了省的權(quán)力；在沒有地方各級監(jiān)察委員會的情況下，中央監(jiān)察委員會是否可能完成其對全國公權(quán)力人員的監(jiān)察? 避免地方保護(hù)主義干擾？這等于重新調(diào)整中央與地方的部分關(guān)系，把各地方的監(jiān)察權(quán)上收到中央統(tǒng)一行使。26按照全覆蓋的要求，全國被監(jiān)察的對象并不限于“公務(wù)員”，而是接近“財(cái)政供養(yǎng)人員”，中國財(cái)政供養(yǎng)人員包括行政機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體及財(cái)政撥款的事業(yè)單位工作人員。有學(xué)者估算財(cái)政供養(yǎng)人員為8000多萬人，“按照刑事犯罪學(xué)的原理，查一個(gè)人至少影響三個(gè)人，那么監(jiān)察覆蓋8000多萬財(cái)政供養(yǎng)的人，理論上至少影響到兩三億人口”。秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革的邏輯與限度》，載https://item.btime.com/07dcsifk2ndn3h3l066t7819pbs，2017年11月17日訪問。有關(guān)監(jiān)察權(quán)上收后，對基層或下級公權(quán)力人員的監(jiān)察可否借鑒目前紀(jì)委系統(tǒng)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的做法，由上級監(jiān)察委員會在下級行政區(qū)域設(shè)置派出機(jī)構(gòu)？或借鑒最高法院在各地設(shè)立巡回法庭的模式，在一些地方設(shè)立巡回監(jiān)察委員會？這似乎更符合中國傳統(tǒng)政治體制“上”對“下”的監(jiān)督，與我國的歷史文化更為契合，在效果上往往比同級監(jiān)督更有效。但這些方案的可操作性都需要做進(jìn)一步的深入研究。

如果只設(shè)中央監(jiān)察委員會和省級監(jiān)察委員會，憲法在規(guī)定“中華人民共和國設(shè)立最高人民監(jiān)察委員會和省、自治區(qū)、直轄市的人民監(jiān)察委員會”之后，規(guī)定“最高人民監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方人民監(jiān)察委員會的監(jiān)察工作”就可以了，不必再寫“上級人民監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級人民監(jiān)察委員會的監(jiān)察工作”；如果設(shè)中央監(jiān)察委員會、省級監(jiān)察委員會和大城市一級的監(jiān)察委員會，憲法除了規(guī)定“中央人民監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方人民監(jiān)察委員會的監(jiān)察工作”外，還應(yīng)規(guī)定“上級人民監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級人民監(jiān)察委員會的監(jiān)察工作”（省級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)市級監(jiān)察委員會）；如果只設(shè)中央監(jiān)察委員會，則不存在中央和地方監(jiān)察委員會的關(guān)系問題，規(guī)定“中華人民共和國設(shè)立人民監(jiān)察委員會”即可，后面的條款都可以免去。筆者目前傾向于在中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級設(shè)立監(jiān)察委員會。

筆者建議“監(jiān)察委員會”一節(jié)用專條分三款規(guī)定監(jiān)察委員會的組織體系，第一款：“中華人民共和國設(shè)立最高人民監(jiān)察委員會和省、自治區(qū)、直轄市人民監(jiān)察委員會以及軍事監(jiān)察委員會?！钡诙睿骸白罡呷嗣癖O(jiān)察委員會是國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。最高人民監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)省、自治區(qū)、直轄市人民監(jiān)察委員會和軍事監(jiān)察委員會的監(jiān)察工作。”第三款：“監(jiān)察委員會的組織由法律規(guī)定。”

四、“監(jiān)察委員會”的內(nèi)部體制

監(jiān)察委員會內(nèi)部應(yīng)該實(shí)行合議制還是首長制?

合議制的特點(diǎn)是集體決定、集體負(fù)責(zé)，一般適用于議會；首長制的特點(diǎn)是個(gè)人決定、個(gè)人負(fù)責(zé)，一般適用于行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)。國務(wù)院的監(jiān)察部作為政府部門，實(shí)行的即是首長負(fù)責(zé)制，但監(jiān)察部上升為國家的監(jiān)察委員會（與黨的紀(jì)委合署并將檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防腐敗等部門劃歸其屬下）之后，是否還需要沿用原來的首長制？其權(quán)力性質(zhì)是否仍然是行政權(quán)？當(dāng)監(jiān)察委員會與國務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院處于平行地位時(shí)，它至少不必拘泥于行政機(jī)關(guān)的首長制，因?yàn)樗呀?jīng)從行政機(jī)關(guān)中脫離；當(dāng)然它也仍然可能繼續(xù)沿用首長制，因?yàn)楹蛧鴦?wù)院平行的中央軍委也是實(shí)行的首長制，因此關(guān)鍵還是要考察監(jiān)察權(quán)的特性。

議會實(shí)行的是集體負(fù)責(zé)制，在充分討論的基礎(chǔ)上作出決定，一人一票，少數(shù)服從多數(shù)；決定如果錯誤，將由集體承擔(dān)責(zé)任。由于議員們由民主選舉產(chǎn)生，因此在議會行使立法權(quán)、重大問題決定權(quán)等權(quán)力時(shí)，合議制有利于集思廣益、平衡各方利益。從監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)來看，它主要是對國家機(jī)關(guān)工作人員行使公權(quán)力的行為進(jìn)行事后監(jiān)督，這一點(diǎn)與議會“事先”制定規(guī)則對有關(guān)行為加以約束（立法）明顯不同，其權(quán)力特點(diǎn)不是集思廣益、平衡各方利益。公職人員是否違法違紀(jì)，法律、黨紀(jì)已經(jīng)做出了明確規(guī)定，監(jiān)察部門執(zhí)行這些法律、黨紀(jì)即可，這里沒有太多討論的余地，過于強(qiáng)調(diào)集思廣益還可能因此而影響效率，拖拉延誤，導(dǎo)致違法亂紀(jì)的現(xiàn)象不能得到即使糾正。但人大除了立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)外，還有監(jiān)督權(quán)，這與監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能有相似之處，都是對公權(quán)力加以監(jiān)督，都主要表現(xiàn)為事后監(jiān)督。盡管如此，二者還是有明顯的不同：人大的監(jiān)督往往較為宏觀，主要針對公權(quán)力機(jī)關(guān)（如一府兩院）及高位階的公權(quán)力個(gè)人（如國家主席、人大委員長、國務(wù)院總理、省長等），既可以監(jiān)督其權(quán)力的合法性，也可以監(jiān)督其權(quán)力的合理性；而監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督一般針對的是普通公務(wù)員而非高位階的公權(quán)力人，主要針對個(gè)人而非公權(quán)力機(jī)關(guān)，針對的往往是權(quán)力的合法性而一般不涉及權(quán)力的合理性，等等。因此總體上看，監(jiān)察權(quán)在性質(zhì)上與人大的民主議事功能有較為明顯的差異，人大的合議制并不完全適合監(jiān)察機(jī)關(guān)。

除了議會實(shí)行合議制外，法院審理案件實(shí)行的也是合議制。合議庭是“世界各國法院最主要的審判組織形式，也是適用最廣的審判組織形式”，“各國法院的合議庭一般都實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，即以多數(shù)人的意見決定判決”。27郭成偉、宋英輝主編：《當(dāng)代司法體制研究》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第119、123頁。我國《人民法院組織法》也明確規(guī)定法院審理案件實(shí)行合議制，28其第9條規(guī)定：“人民法院審判案件，實(shí)行合議制。人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進(jìn)行；簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定的案件，可以由審判員一人獨(dú)任審判。人民法院審判上訴和抗訴的案件，由審判員組成合議庭進(jìn)行……”但法官們不是民主選舉產(chǎn)生，因此合議制在法院并非體現(xiàn)民主性，合議制與司法獨(dú)立原則相結(jié)合是為了慎重起見，以體現(xiàn)司法的理性、正義、公平。監(jiān)察權(quán)具有司法權(quán)的一些特點(diǎn)，如它不是自己親自處理有關(guān)行政管理事務(wù)，而是對他人行使公權(quán)力時(shí)是否違法違紀(jì)作出決定，它有時(shí)采用不告不理的原則，是作為舉報(bào)人和被舉報(bào)人之外的第三方來調(diào)查處理案件，有一套嚴(yán)格的監(jiān)察程序，要嚴(yán)格依法辦事、依程序辦事；但它同時(shí)也有許多行政權(quán)的特征，如它并非像法院那樣只能不告不理，而是也可以主動進(jìn)行檢查、調(diào)查，這種主動性與行政機(jī)關(guān)類似。因此總體上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)與法院主要是“審理”案件以及由此而實(shí)行的合議制也有明顯的不同。

各國行政機(jī)關(guān)基本上都實(shí)行首長制，我國亦是。在首長制下，首長有組閣權(quán)、決定權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但三者的分量有所不同，其中最核心的應(yīng)該是決定權(quán)，即最后決定是由首長個(gè)人拍板還是由集體多數(shù)決。如果是前者，基本就可以定性為首長制；如果是后者，基本就可以定性為合議制。而組閣權(quán)則相對次要，組閣權(quán)主要表現(xiàn)為首長對班子成員的提名權(quán)，首長制下的首長都有提名權(quán)，但有提名權(quán)的不一定都實(shí)行首長制，如美國總統(tǒng)對法官也有提名權(quán)，但他與法官之間并沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，法官審理的案件總統(tǒng)不能插手，更沒有最后決定權(quán)。因此，監(jiān)察委員會的成員由其主任提名，并不意味著監(jiān)察委員會就一定實(shí)行的是首長制，監(jiān)察委員會不宜完全像行政機(jī)關(guān)那樣高度集權(quán)以追求效率，它的主要職能畢竟是辦案，辦案追求的是公平公正，特別強(qiáng)調(diào)的是法定程序、辯護(hù)權(quán)，以及辦案人員的“合議”。

我國檢察院實(shí)行的是合議制還是首長制，從憲法上看并不明確，《憲法》第132條規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作?！薄度嗣駲z察院組織法》第3條規(guī)定：“各級人民檢察院設(shè)檢察長一人，副檢察長和檢察員若干人。檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。各級人民檢察院設(shè)立檢察委員會。檢察委員會實(shí)行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請本級人民代表大會常務(wù)委員會決定?！痹诖耍瑧椃ê头蓻]有明確規(guī)定檢察院辦案“實(shí)行合議制”，但法律規(guī)定檢察委員會內(nèi)部實(shí)行民主集中制，即少數(shù)服從多數(shù)的原則，這是合議制的特征。檢察委員會在討論決定非重大案件（一般案件）和其他非重大問題（一般問題）時(shí)，如果檢察長不同意多數(shù)人的決定，應(yīng)該實(shí)行民主集中制，少數(shù)服從多數(shù)；如果檢察長在重大案件和重大問題上不同意多數(shù)人的決定，不能否決，而是“報(bào)請本級人民代表大會常務(wù)委員會決定”（不是“報(bào)請上級人民檢察院決定”），人大常委會無疑是一個(gè)民主議事機(jī)關(guān)，實(shí)行合議制?？梢姡瑱z察委員會的內(nèi)部體制雖有首長制的因素（檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定時(shí)有延緩決定的權(quán)力），但仍然以合議制為主。至于檢察長統(tǒng)一“領(lǐng)導(dǎo)”檢察院的工作，這似乎更像首長制而非合議制，但此處的“領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)理解為對檢察院“行政管理”工作的領(lǐng)導(dǎo)，而不是對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，不是對辦理的案件有決定權(quán)，否則“檢察委員會”的存在就沒有必要了。

筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會不應(yīng)采納政府的首長制模式，也不宜采用法院的合議制模式（更不宜采用人大的合議制模式），而是應(yīng)借鑒檢察院的準(zhǔn)合議制模式，監(jiān)察委員會在討論案件時(shí)應(yīng)當(dāng)像檢察院那樣，決定一切案件都要經(jīng)過集體討論，不能由主任個(gè)人說了算。在決定一般案件和一般問題時(shí)，應(yīng)該少數(shù)服從多數(shù)；在決定重大案件和其他重大問題時(shí)，更需要經(jīng)過集體討論，當(dāng)主任與大家意見不一致時(shí)，不能像首長制那樣由個(gè)人拍板，而應(yīng)當(dāng)像檢察院那樣報(bào)本級人大常委會決定。29在三地試點(diǎn)中，關(guān)于留置措施的使用，山西省監(jiān)委的程序是提交省監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)審查“專題會議”研究決定，但在北京和浙江，則是由當(dāng)?shù)攸h委書記審批。參見《京晉浙試點(diǎn)監(jiān)察官制度》，載《新京報(bào)》2017年6月15日；《北京開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作紀(jì)實(shí)（上）》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年6月1日。從中可以看出，山西監(jiān)察委員會是一個(gè)合議制模式，京、浙兩地則很難說，如果由紀(jì)委書記兼任的監(jiān)察委員會主任審批，應(yīng)視為首長制，但黨委書記不是紀(jì)委書記，不是監(jiān)察委員會成員，卻可以決定監(jiān)察委員會最重要的權(quán)力（留置權(quán)），這顯然不符合監(jiān)察委員會的獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)之原則（黨對監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)可以通過黨的紀(jì)委書記兼任監(jiān)察委員會主任來實(shí)現(xiàn)，而不宜由監(jiān)察委員會之外的某個(gè)書記插手監(jiān)察委員會的工作）。監(jiān)察委員會主任的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)限制在領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會的“行政管理”工作方面。30從目前的情況來看，監(jiān)察委員會內(nèi)部體制可能與紀(jì)委最相似，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)很可能是紀(jì)委的翻版。那么紀(jì)委是什么體制呢？《黨章》第八章“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”共3條（第43—45條），對是否實(shí)行合議制沒有明確規(guī)定。不過，中紀(jì)委的人數(shù)高達(dá)100多人（包括書記、副書記、常委、委員），以此判斷它應(yīng)該是一個(gè)合議制機(jī)構(gòu)，而不應(yīng)是首長制體制。但1993年后中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，合署前中央紀(jì)委是合議制，監(jiān)察部是首長制，那么合署后是合議制還是首長制？合署后中紀(jì)委委員也應(yīng)該是監(jiān)察部的組成人員，中紀(jì)委130人的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國務(wù)院的組成人員，的確早就不宜再放在國務(wù)院內(nèi)（監(jiān)察部）了。

由于我國憲法中并沒有對法院、檢察院實(shí)行合議制還是首長制作出明確規(guī)定（法院審理案件實(shí)行合議制只是規(guī)定在《人民法院組織法》中），因此，對監(jiān)察委員會內(nèi)部實(shí)行首長制還是合議制或者準(zhǔn)合議制，憲法“監(jiān)察委員會”一節(jié)也可不做明確規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容可由憲法其他章節(jié)或法律去調(diào)整。這主要涉及三個(gè)方面：首先，在憲法層面上應(yīng)該規(guī)定的是提名權(quán)，可借鑒首長制的做法，在人大決定產(chǎn)生監(jiān)察委員會其他組成人員時(shí)，監(jiān)察委員會主任可以擁有提名權(quán)，即監(jiān)察委員會的副主任、委員由其主任提名，人大決定。31但這一內(nèi)容應(yīng)規(guī)定在“人民代表大會”一節(jié)，如在第62條中增加一項(xiàng)，規(guī)定全國人民代表大會有權(quán)“選舉最高人民監(jiān)察委員會主任；根據(jù)最高人民監(jiān)察委員會主任的提名，決定最高人民監(jiān)察委員會其他組成人員的人選”；在《憲法》第101條規(guī)定地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級政府的首長、法院院長和檢察院檢察長的條款中，增加其有權(quán)選舉和罷免本級監(jiān)察委員會主任的規(guī)定，而在“監(jiān)察委員會”一節(jié)中不必重復(fù)這些內(nèi)容。其次，在法律層面上應(yīng)當(dāng)規(guī)定重大案件和其他重大問題的決定權(quán)，建議由監(jiān)察委員會組織法用專條規(guī)定：“監(jiān)察委員會實(shí)行民主集中制，在監(jiān)察委員會主任的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果監(jiān)察委員會主任在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請本級人民代表大會常務(wù)委員會決定?！弊詈?，在法律層面上規(guī)定監(jiān)察委員會主任的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，建議由監(jiān)察委員會組織法規(guī)定：“監(jiān)察委員會主任領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會的行政工作，副主任、委員協(xié)助主任的行政工作?！?/p>

五、“監(jiān)察委員會”的組成

“監(jiān)察委員會”的組成人員應(yīng)包括哪些成員？是否需要參照憲法中有關(guān)人大和國務(wù)院組成人員的條款加以設(shè)計(jì)？如《憲法》第65條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會由下列人員組成：委員長，副委員長若干人，秘書長，委員若干人。”《憲法》第86條規(guī)定：“國務(wù)院由下列人員組成：總理，副總理若干人，國務(wù)委員若干人，各部部長，各委員會主任，審計(jì)長，秘書長。”《憲法》第93條規(guī)定：“中央軍事委員會由下列人員組成：主席，副主席若干人，委員若干人?！惫P者認(rèn)為，“監(jiān)察委員會”一節(jié)可以仿照這些條文用專條規(guī)定監(jiān)察委員會的組成人員，但其中有兩個(gè)問題值得特別關(guān)注。

（一）關(guān)于“若干”

副主任和委員的“若干”人是否需要明確具體數(shù)字？“若干”是疑問代詞，用于約記或問數(shù)，32商務(wù)印書館辭書研究中心修訂：《新華詞典》，商務(wù)印書館2001年版，第837頁。指不定量，一般指3個(gè)或者以上。由于“若干”在詞義上為不定量，且上不封頂（3個(gè)或者以上），因此與憲法控制權(quán)力膨脹的目的不甚相符，建議憲法和法律應(yīng)當(dāng)盡量少用“若干”，而規(guī)定較為明確的人數(shù)范圍，或者在憲法規(guī)定了“若干”之后，在法律中將“若干”具體化。目前我國憲法對國務(wù)院副總理和國務(wù)委員規(guī)定的是“若干”人，但《國務(wù)院組織法》對憲法規(guī)定的“若干”人沒有具體化、細(xì)化，不過它明確了副部長的人數(shù)，其第9條規(guī)定：“各部設(shè)部長一人，副部長二至四人。各委員會設(shè)主任一人，副主任二至四人，委員五至十人。”鑒于在事實(shí)上國務(wù)院副總理的人數(shù)一般是4人，33國務(wù)院副總理從第九屆（1998年3月—2003年3月）至今，均為4人?？梢哉J(rèn)為副總理的人數(shù)為4人已基本形成慣例。國務(wù)委員的人數(shù)一般為5人，34二者合計(jì)為9人。監(jiān)察委員會的規(guī)模、人數(shù)、權(quán)力范圍都不能和國務(wù)院相比，因此其副主任的人數(shù)應(yīng)在4—5人，其所屬各部門的副職人數(shù)應(yīng)在1—2人。35在實(shí)踐中，國務(wù)院各部的副部長人數(shù)只有10個(gè)部符合《國務(wù)院組織法》的規(guī)定（為4人），如司法部、文化部等，另有13個(gè)部都突破了這一法定人數(shù)（占國務(wù)院組成部門的57%），如國家衛(wèi)生和計(jì)劃委員會的副職領(lǐng)導(dǎo)為8人，人力和社會保障部、公安部的副職領(lǐng)導(dǎo)均為7人，國土資源部、外交部、財(cái)政部的副職領(lǐng)導(dǎo)均為6人，最多的副職領(lǐng)導(dǎo)達(dá)到10人，如國家發(fā)改委。詳見方威：《國家發(fā)改委的機(jī)構(gòu)設(shè)置簡析》，中國青年政治學(xué)院2014級法律碩士學(xué)位論文。一些學(xué)者幾年前也指出過類似問題，參見《熊文釗：國務(wù)院六成部委副職超編》，載大公網(wǎng)：http://news.takungpao.com/mainland/outlook/q/2013/0412/1544575.html，2017年11月1日訪問。

監(jiān)察委員會的委員應(yīng)該是多少人？從山西的試點(diǎn)情況看，省監(jiān)察委員會成立后，其組成人員共10人，即1名主任、3名副主任、6名委員，36劉柳：《監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)全名單公布，架構(gòu)定了!》，載搜狐網(wǎng)：http://news.sohu.com/20170119/n479124859.shtml，2017年11月1日訪問。山西省紀(jì)委（監(jiān)察廳）的組成人員為1名書記、3名副書記、10名常委（另有委員40多人）。37《山西省紀(jì)委書記、副書記名單+簡歷》，載中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：http://district.ce.cn/zt/rwk/sf/sx/ex/201410/11/t20141011_3680938.shtml，2017年11月9日訪問；《中國共產(chǎn)黨山西省第十屆紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議決議》，載山西省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站：http://www.jzjjjc.gov.cn/default/artshow/id/4751.html ，2017年11月1日訪問。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，新成立的監(jiān)察委員會其組成人員基本上是原紀(jì)委（監(jiān)察廳）的書記、副書記、常委（不包括委員）。38如其紀(jì)委書記和監(jiān)察委主任均為任建華，紀(jì)委副書記和監(jiān)察委副主任均為陳學(xué)東、郝權(quán)、孟蕭，紀(jì)委常委和監(jiān)察委委員都是6人，其中4人（何青、王帥紅、王成禹、孫京民）既是紀(jì)委常委，又是監(jiān)察委委員，但有兩位不同，李吉山、高金喜只是紀(jì)委常委（不是監(jiān)察委委員），王海林、榮奮剛是監(jiān)察委委員但不是紀(jì)委常委。參見山西省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)，2017年5月27日訪問。北京的情況也基本相同，市監(jiān)察委員會的組成人員包括1名主任、2名副主任、5名委員，共8人，市紀(jì)委（監(jiān)察廳）的組成人員為1名書記、3名副書記、5名常委，共9人。39參見北京紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)，2017年5月27日訪問。監(jiān)察委員會雖然在紀(jì)委和監(jiān)察部門的基礎(chǔ)上又增加了檢察院的反貪反瀆預(yù)防腐敗等部門，但其“組成人員”的人數(shù)并沒有增加，相反還有所減少，如山西省紀(jì)委的10名常委轉(zhuǎn)換成監(jiān)察委員會的6名委員，減少了4人（約30%）。北京市監(jiān)察委員會的委員與紀(jì)委（監(jiān)察廳）的常委人數(shù)相同，但副主任比紀(jì)委的副書記減少了1人。以這些試點(diǎn)地區(qū)的情況來推算，即將成立的中央監(jiān)察委員會的組成人員可能大致等同于中紀(jì)委書記、副書記、常委的人數(shù)之和，目前中紀(jì)委有書記1人，副書記8人，常委10人，共19人，40指第18屆中紀(jì)委（2012—2017年）。第15屆中紀(jì)委（1997—2002年）有書記1人，副書記6人，常委委員8人，共15人，委員115人?！吨醒爰o(jì)律檢查委員會由多少人組成？》，載人民網(wǎng)：http://politics.people.com.cn/GB/8198/84013/84044/84 231/5780220.html，2017年11月10日訪問。因此中央監(jiān)察委員會的總?cè)藬?shù)可能在14—19人，即主任1人，副主任5—8人，委員8—10人。41還有一個(gè)可以參考的例子是，1948年“中華民國”選出的第一屆“監(jiān)察委員”180名，憲法明確規(guī)定了具體名額分配（1947年《中華民國憲法》第91條：“監(jiān)察院設(shè)監(jiān)察委員，由各省、市議會，蒙古、西藏地方議會及華僑團(tuán)體選舉之。其名額分配依左列之規(guī)定：一、每省五人；二、每直轄市二人；三、蒙古各盟旗共八人；四、西藏八人；五、僑居國外之國民八人?！保?988年“監(jiān)察委員”降至67人，1993年“總統(tǒng)”任命的第二屆“監(jiān)察委員”為29人，1999年第三屆“監(jiān)察委員”為28人。筆者認(rèn)為，第一屆“監(jiān)察委員”為180名時(shí)，其實(shí)行的應(yīng)該是接近議會的合議制，1988年尤其是1993年改制后，應(yīng)該實(shí)行的是司法性質(zhì)的準(zhǔn)合議制。以大陸和臺灣地區(qū)的面積、人口來看，臺灣地區(qū)的“監(jiān)察委員”為28人，大陸的20人似乎偏少，應(yīng)該在30人左右。

（二）關(guān)于秘書長

監(jiān)察委員會的組成人員中，是否應(yīng)包括秘書長？從憲法對全國人大常委會和國務(wù)院組成人員的規(guī)定來看，是包括秘書長的；42《憲法》第65條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會由下列人員組成：委員長，副委員長若干人，秘書長，委員若干人。”《憲法》第86條規(guī)定：“國務(wù)院由下列人員組成：總理，副總理若干人，國務(wù)委員若干人，各部部長，各委員會主任，審計(jì)長，秘書長?！钡珜χ醒胲娢M成人員的規(guī)定中，卻沒有秘書長。43《憲法》第93條規(guī)定：“中央軍事委員會由下列人員組成：主席，副主席若干人，委員若干人。”1982年憲法后，黨的中央軍委和國家的中央軍委是“兩塊牌子，一套人馬”，在國家的中央軍委中一直沒有秘書長。在黨的中央軍委中，1992年前是有秘書長的（還有副秘書長），44如1987年11月2日，中共十三屆一中全會決定的中共中央軍委組成人員中，包括主席、副主席、秘書長（楊尚昆） 、副秘書長（洪學(xué)智、劉華清），委員洪學(xué)智、劉華清、秦基偉、遲浩田、楊白冰、趙南起，其中秘書長（楊尚昆）是副主席兼任的，兩位副秘書長是排名前兩位的委員兼任的。但黨與國家的中央軍委仍然是同一套人馬，因?yàn)辄h的中央軍委中的副主席兼秘書長（如楊尚昆）在國家軍委中只有副主席的身份，沒有秘書長的身份，委員兼副秘書長（如洪學(xué)智、劉華清）在國家軍委中只有軍委委員的身份，沒有副秘書長的身份。不過這種情況在1992年后發(fā)生了變化，黨的中央軍委組成人員中不再設(shè)秘書長，45如1992年10月19日中共十四屆一中全會決定的中共中央軍委組成人員中，包括主席江澤民，副主席劉華清、張震、張萬年（1995年9月增補(bǔ)）、遲浩田，委員遲浩田（國防部部長）、張萬年（總參謀長）、于永波（總政治部主任）、傅全有（總后勤部部長）、王克（總后勤部部長，1995年9月增補(bǔ)）、王瑞林（總政治部副主任），不再設(shè)秘書長。《盤點(diǎn)歷屆中華人民共和國中央軍事委員會名單》，載中國網(wǎng)：http://www.china.com.cn/guoqing/2013-03/11/content_28202738.htm，2017年11月7日訪問。1992年十四大以后直至2017年的十九大產(chǎn)生的中共中央軍委組成人員中，均再無秘書長這一職位，與憲法規(guī)定的國家軍委組成人員不僅在人數(shù)上，而且在身份上保持了完全一致。

那么，監(jiān)察委員會的組成人員中是否應(yīng)該包括秘書長呢？筆者認(rèn)為，在首長制的體制下，應(yīng)當(dāng)設(shè)立秘書長，以協(xié)助首長的工作。例如，國務(wù)院秘書長就是在總理領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)處理國務(wù)院的日常工作，同時(shí)擔(dān)任國務(wù)院辦公廳的領(lǐng)導(dǎo)，總攬國務(wù)院的行政管理事務(wù)；同理，中央軍委也應(yīng)該設(shè)立秘書長一職。但在委員會的體制下，強(qiáng)調(diào)的是集體決策，在其組成人員中（不是在其辦事機(jī)構(gòu)中）設(shè)立秘書長可能不利于發(fā)揚(yáng)民主，而是容易導(dǎo)致一把手決策、秘書長執(zhí)行（或一把手和秘書長商議決策并執(zhí)行），其他副職、委員因此而被邊緣化，進(jìn)而架空了集體合議的委員會。如《憲法》第68條第2款規(guī)定：“委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議，處理全國人民代表大會常務(wù)委員會的重要日常工作”，這等于在人大中把秘書長置于常委會委員之上了（委員長會議有秘書長沒有委員），雖然委員長會議只是處理“重要日常工作”，但“日常工作”和決策工作之間往往沒有明確界限（或法律規(guī)定了界限但有法不依），在具體的操作中秘書長的權(quán)力可能不僅大于一般委員，甚至大于副委員長，成為人大的“二把手”，這是不符合人大常委會的民主議事原則的。在中國這樣一個(gè)有深厚專制歷史傳統(tǒng)的國度里，柔性的文化很容易扭曲剛性的制度。各種機(jī)構(gòu)中的秘書長基本上多是該機(jī)構(gòu)中的“要職”，常被戲稱為“大內(nèi)總管”，使表面上的民主制轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦?shí)上的集權(quán)制。這是我們在設(shè)計(jì)制度時(shí)要特別警惕的。像人大這樣的立法機(jī)關(guān)，為保障其合議制下的集體決策，真正落實(shí)民主議事的功能，不宜在其“組成人員”中設(shè)置秘書長，秘書長不進(jìn)入決策層，只是領(lǐng)導(dǎo)辦公廳處理“日常工作”，這有利于防止權(quán)力的隱形轉(zhuǎn)移。

因此，從憲法法學(xué)原理上講，實(shí)行首長制的行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)，其組成人員中是可以設(shè)立秘書長的；實(shí)行合議制的人大其組成人員中則不應(yīng)設(shè)立秘書長一職（不進(jìn)入決策層而只能兼任辦公廳主任之類）。同理，如果監(jiān)察委員會實(shí)行首長制，那么其組成人員中可以設(shè)立秘書長；如果實(shí)行合議制，則組成人員中不宜設(shè)立秘書長。鑒于監(jiān)察委員會是首長制和合議制的結(jié)合，但以合議制為主，因此其組成人員中以不設(shè)秘書長為好。

筆者建議，“監(jiān)察委員會”一節(jié)用專條規(guī)定：“監(jiān)察委員會由下列人員組成：主任，副主任若干人，委員若干人。”46其中“若干”的具體數(shù)字由監(jiān)察委員會組織法規(guī)定。在憲法中規(guī)定政府副職人數(shù)的在世界上只有少數(shù)國家，如《德國基本法》第69條規(guī)定：“聯(lián)邦總理任命一位聯(lián)邦部長為副總理?！眳⒁妼O謙、韓大元主編：《歐洲十國憲法》，中國檢察出版社2013年版，第147頁。

六、“監(jiān)察委員會”的任期

1982憲法基本廢除了1949年中華人民共和國成立以來存在的國家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，如全國人大常委會的委員長和副委員長、國家主席和副主席、國務(wù)院總理和副總理以及國務(wù)委員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長均連續(xù)任職不得超過兩屆，47參見《憲法》第66條、第79條、第87條、第124條、第130條的規(guī)定。這是20世紀(jì)80年代國家政治體制改革的重要內(nèi)容，具有深遠(yuǎn)的歷史意義。但鑒于種種原因，當(dāng)時(shí)對軍委主席的任期未作嚴(yán)格限制，不能不說是一個(gè)極大的缺憾。48《憲法》第93條只規(guī)定“中央軍事委員會每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同”，沒有規(guī)定軍委主席“連選連任不得超過兩屆”。隨著中國社會民主法治化進(jìn)程的發(fā)展，憲法的這一漏洞應(yīng)當(dāng)盡快堵住，以免“文革”中個(gè)人高度集權(quán)且任職終身的體制卷土重來。為此，對于新建立的監(jiān)察委員會，其主任當(dāng)然應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格的限任制，即“連續(xù)任職不得超過兩屆”，而不能為事實(shí)上可能的終身制撕開更大的缺口。

筆者建議，“監(jiān)察委員會”一節(jié)用專條規(guī)定：“監(jiān)察委員會每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同，主任連續(xù)任職不得超過兩屆。”

七、“監(jiān)察委員會”的會議

監(jiān)察委員會的會議應(yīng)包括常務(wù)會議和全體會議，常務(wù)會議的組成人員由主任、副主任組成，全體會議由主任、副主任和委員組成。

監(jiān)察委員會主任的職責(zé)應(yīng)當(dāng)只是“召集和主持”監(jiān)察委員會的常務(wù)會議和全體會議，而會議上的任何決定都應(yīng)按少數(shù)服從多數(shù)的原則形成，而不是像行政機(jī)關(guān)那樣由首長個(gè)人拍板決定。同時(shí)，如果秘書長不是監(jiān)察委員會的成員，那么他當(dāng)然不應(yīng)參加監(jiān)察委員會的常務(wù)會議，也不應(yīng)參加監(jiān)察委員會的全體會議，而只作為辦會人員的負(fù)責(zé)人“組織”會議（不是參會），在會議上沒有發(fā)言權(quán)和表決權(quán)，其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)有關(guān)會議的準(zhǔn)備，貫徹實(shí)施有關(guān)會議的決定等。

筆者建議，“監(jiān)察委員會”一節(jié)用專條規(guī)定：“主任、副主任組成監(jiān)察委員會常務(wù)會議，主任召集和主持監(jiān)察委員會常務(wù)會議和監(jiān)察委員會全體會議。”

八、“監(jiān)察委員會”獨(dú)立行使職權(quán)的原則

現(xiàn)行憲法規(guī)定法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受“行政”機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉，49《憲法》第126條和第131條分別規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，“不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。由此引來許多理論上的爭議和實(shí)踐中的混亂，因此，筆者建議修改《憲法》第126條和第131條，將其中的“行政機(jī)關(guān)”改為“其他機(jī)關(guān)”。同時(shí)在新增設(shè)的監(jiān)察委員會的有關(guān)條款中，明確規(guī)定監(jiān)察委員會獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受“其他”機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉，即不僅不受行政機(jī)關(guān)干涉，而且不受審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)甚至黨的機(jī)關(guān)的干涉。

需要指出的是，“干涉”是貶義詞而非中性詞，更不是褒義詞，有“過問或制止”之意，“多指不該管硬要管”；50參見中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》（第6版），商務(wù)印書館2012年版，第420頁。在國際法上“干涉”是指一種“專橫介入”，“屬于國際不法行為”。51［英］戴維·M．沃克：《牛津法律大辭典》，北京社會與科技發(fā)展研究所組織翻譯，光明日報(bào)出版社1988年版，第464頁。而權(quán)力機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會的依法監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會的依法制約，黨對監(jiān)察委員會的依法領(lǐng)導(dǎo)，顯然都不屬于“干涉”，不是“不該管而硬要管”的“專橫介入”。

筆者建議，“監(jiān)察委員會”一節(jié)用專條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受任何機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！?/p>

九、“監(jiān)察委員會”的職權(quán)

筆者認(rèn)為，憲法不必像《憲法》第89條規(guī)定的國務(wù)院職權(quán)那樣一一列舉，可以仿照憲法對法院、檢察院的規(guī)范模式，由法律做出具體規(guī)定。如監(jiān)察委員會的職權(quán)是否應(yīng)為監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三部分，為履行其相應(yīng)職權(quán)，監(jiān)察委員會是否需要采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施，這些措施怎么行使，其程序是什么，等等，可由監(jiān)察法做出具體規(guī)定。

十、“監(jiān)察委員會”一節(jié)中各條文的順序

關(guān)于“監(jiān)察委員會”一節(jié)中各條文怎么排列其順序，筆者認(rèn)為可以參考“國家機(jī)構(gòu)”一章中其他節(jié)的條文順序，如第一節(jié)“全國人民代表大會”共22條（第57—78條），其中涉及全國人大的有6條，其順序是：性質(zhì)和地位（第57條）、組成（第59條）、任期（第60條）、會議（第61條）、職權(quán)（第62條、第63條、第64條）；涉及常委會的有4條，除性質(zhì)和地位已規(guī)定在前述的第57條中外，余下的順序是組成（第65條）、任期（第66條）、職權(quán)（第67條）、會議（第68條）、與人大的關(guān)系——負(fù)責(zé)并報(bào)告工作（第69條）。

“國務(wù)院”一節(jié)共有8個(gè)條文，其順序是：性質(zhì)和地位（第85條）、組成和首長制（第86條）、任期（第87條）、總理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和會議（第88條）、職權(quán)（第89條） 、各部、各委員會的規(guī)定（第90條）、審計(jì)機(jī)關(guān)（第91條），對人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作（第92條）。

“中央軍事委員會”一節(jié)僅有2個(gè)條文，其順序是：性質(zhì)和地位（第93條第1款）、組成（第93條第2款）、主席負(fù)責(zé)制（第93條第3款）、任期（第93條第4款），對人大負(fù)責(zé)（第94條）。

“人民法院和人民檢察院”一節(jié)共13個(gè)條文，法院和檢察院各6個(gè)條文，其順序的結(jié)構(gòu)是基本相同的，依次為性質(zhì)（第123條、第129條）、組成和任期（第124條、第130條）、原則（第125條和第126條、第131條）、上下級的關(guān)系（第127條、第132條）、對人大負(fù)責(zé)（第128條、第133條）。

“監(jiān)察委員會”一節(jié)各條文的順序，如果遵循以上各節(jié)的順序排列，應(yīng)該是：性質(zhì)、地位、組成、任期、會議、職權(quán)、與人大的關(guān)系。筆者認(rèn)為，其中與人大的關(guān)系（負(fù)責(zé)并報(bào)告工作）不應(yīng)放在最后，而應(yīng)該提前至性質(zhì)之后、組成之前。因此，憲法中“監(jiān)察委員會”一節(jié)的條文順序應(yīng)該是：

第一條（性質(zhì)）：“中華人民共和國監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！?/p>

第二條（地位，即與人大的關(guān)系）：“各級監(jiān)察委員會對同級人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在同級人民代表大會閉會期間，對同級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”

第三條（體制）：第一款：“中華人民共和國設(shè)立最高人民監(jiān)察委員會和省、自治區(qū)、直轄市人民監(jiān)察委員會以及軍事監(jiān)察委員會?！钡诙睿骸白罡呷嗣癖O(jiān)察委員會是國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。最高人民監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)省、自治區(qū)、直轄市人民監(jiān)察委員會和軍事監(jiān)察委員會的監(jiān)察工作。”第三款：“監(jiān)察委員會的組織由法律規(guī)定?！?/p>

第四條（組成）：“監(jiān)察委員會由下列人員組成：主任，副主任若干人，委員若干人。”

第五條（任期）：“監(jiān)察委員會每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同，主任連續(xù)任職不得超過兩屆?！?/p>

第六條（會議）：“監(jiān)察委員會的主任、副主任組成監(jiān)察委員會常務(wù)會議，主任召集和主持監(jiān)察委員會常務(wù)會議和監(jiān)察委員會全體會議?！?/p>

第七條（活動原則）：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受其他機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！?/p>