樊崇義

北京師范大學“京師首席專家”

北京師范大學刑事法律科學研究院特聘教授中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長、教授

一、篳路藍縷：中國法律援助制度的歷史沿革

（一）從古到今：中華歷史上法律援助制度的萌芽

悠久燦爛的中華文明孕育了充滿智慧的法制文化，也出現(xiàn)了具有法律援助特征的法律服務。據(jù)學者考證，春秋時期鄭國訟師鄧析“與民之有訟者約，大獄一衣，小獄襦褲”，因其低廉的收費標準以及專為下層百姓服務的做法，被認為是我國歷史上有關(guān)法律援助的最早實踐。1參見郭爍、符爾加：《法律援助的故事——正義不容缺位》，中國法制出版社2016年版，第5—10頁。但這僅僅是古代知識分子基于道義而自發(fā)提供的一種原始的民間慈善行為，不具備任何制度化的特征。

中國現(xiàn)代意義上的法律援助發(fā)端于北洋政府時代，嘗試于民國政府時期。1914年北洋政府司法部發(fā)布了《核準指定辯護人辦法令》，第一次較為完整地規(guī)定了指定辯護的實施目的與具體辦法，邁開了在中國探索法律援助的第一步。在此基礎(chǔ)上，南京國民政府以《公設(shè)辯護人條例》和《律師公會平民法律扶助實施辦法》為依據(jù)，草創(chuàng)了一套由國家主導的公設(shè)辯護人制度和律師公會主導的平民法律扶助制度相結(jié)合的法律援助體系，成為構(gòu)建全面法律援助體系的有益嘗試，但卻囿于時代背景而沒能在實踐中發(fā)揮應有的作用，而且也沒有在制度層面形成全國性統(tǒng)一的法律援助制度，故仍屬于我國法律援助制度的萌芽階段。2參見周正云：《論民國時期的法律援助制度》，載《湖南省政法管理干部學院學報》2002年第10期。

中華人民共和國成立后，法律援助制度并沒有隨著社會主義法制體系的乍始建設(shè)而同步出現(xiàn)。1954年《憲法》規(guī)定被告人有權(quán)獲得辯護，同年頒布的《人民法院組織法》明確人民法院認為有必要的時候，也可以指定辯護人為被告人辯護。1956年國務院正式批準了司法部《關(guān)于建立律師工作的請示報告》并開始實行律師制度，同年司法部發(fā)布《律師收費暫行辦法》等文件規(guī)定了律師免費或減費給予法律幫助的具體案件范圍。上述立法實踐表明新中國試圖通過指定律師辯護和律師減免費用的形式踐行法律援助服務，但由于“反右”斗爭擴大化等政治運動而在萌芽時期即宣告夭折。

1979年7月我國頒布實施的第一部《刑事訴訟法》重新確立了辯護制度，并在第27條中再次明確可以指定辯護和應當指定辯護的范圍。1980年8月26日《律師暫行條例》的通過則標志著我國律師制度正式恢復重建。至此，新中國業(yè)已中斷的律師制度和法律援助制度再次走上探索與建構(gòu)的道路。隨后，司法部從全國抽調(diào)最頂級的法律專家擔任“四人幫”集團被告人的辯護律師。1980年11月20日，最高人民法院特別法庭開庭審判林彪、江青反革命集團案主犯，這場世紀之審舉世矚目，其中各位指定辯護律師實事求是、有理有據(jù)的辯護，標志著中國律師再次登上歷史舞臺，大大提高了我國律師制度恢復重建的速度，也為法律援助制度的探索開辟了希望之路。

（二）從無到有：新中國法律援助制度的構(gòu)建

法律援助從民間自發(fā)性的慈善與道義行為演變?yōu)閲覍駪M的責任與義務，由國家通過設(shè)立專門的組織機構(gòu)為特定群體提供法律上的幫助，是法律援助制度化的主要標志，也是評價一個國家是否擁有現(xiàn)代意義上的法律援助制度的核心標準。十年磨一劍，我國的法律援助制度走過了從無到有的光輝歷程。

法律援助制度作為法治體系的重要組成部分，與法治的發(fā)展和律師制度的建設(shè)緊密相連。1993年國務院批準《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，逐步建立起多形式、多層次結(jié)構(gòu)的專業(yè)化律師工作隊伍，為法律援助的探索與實踐提供了人力資源上的可能性。隨后，新中國法律援助的制度化探索在地方法律援助的實踐中發(fā)軔。

1993年，廣州市司法局率先在正式文件中使用“法律援助”，并明確提出“建立法律援助制度”和“設(shè)立法律援助基金”，并于1995年2月率先成立全國第一個由政府批準設(shè)立的法律援助中心，走在了全國探索法律援助實踐的前列。1994年司法部開始推行法律援助的試點工作，從東部的北京、上海到中部的鄭州、武漢再到西部的西寧、銀川，全國多個城市紛紛開始了法律援助試點工作。隨后，法律援助的探索擴展到省級范圍，四川省于1996年5月組建成立了全國首家省級法律援助機構(gòu)——四川省法律援助中心。

在中央層面，1996年3月，司法部成立國家法律援助中心籌備組，旨在進一步推動法律援助制度的建立。1996年12月28日，中央編制辦公室批復同意成立全額撥款的司法部法律援助中心，至此，中國歷史上第一個專門負責法律援助工作的國家級機構(gòu)正式誕生。1997年5月26日，中國法律援助基金會成立暨司法部法律援助中心揭牌大會在人民大會堂舉行，為中國特色的法律援助制度的建立和發(fā)展奠定了良好的組織基礎(chǔ)與經(jīng)濟基礎(chǔ)。

1996年3月7日第八屆全國人民代表大會第四次會議審議通過的《刑事訴訟法》第34條規(guī)定：“公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其辯護?！边@是我國最早在立法中出現(xiàn)“法律援助”的名稱，正式拉開了中國法律援助制度法治化的序幕。同年5月15日審議通過的《律師法》在第六章以專章形式對律師法律援助的內(nèi)容作出了詳細規(guī)定，明確規(guī)定律師要為經(jīng)濟困難、無力支付法律服務費用的當事人提供法律幫助，初步勾勒出我國法律援助制度的基本輪廓。

法律援助之于司法體系可謂牽一發(fā)而動全身，其順利實施既離不開司法系統(tǒng)各部門的配合，也離不開國家層面的支持。從1997年年底到2001年4月，司法部先后與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》《關(guān)于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》《關(guān)于在檢察機關(guān)的刑事訴訟活動中開展法律援助的聯(lián)合通知》《關(guān)于在公安機關(guān)刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》，相繼解決了法律援助機構(gòu)在辦理法律援助案件過程中與法院、檢察院和公安局的工作銜接問題，為法律援助律師更好地提供法律援助服務創(chuàng)造了便利條件。2001年3月，全國人民代表大會通過《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，第一次將法律援助制度寫入國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃中，明確提出要“建立法律援助體系”的目標。以此為標志，我國的法律援助開始跳脫司法部單一范疇而驟然躍升至國家高度，開啟了我國法律援助制度發(fā)展的新階段。

2003年7月21日，國務院總理簽署第385號國務院令，公布了《中華人民共和國法律援助條例》，以行政立法的形式將法律援助制度確定為一項國家制度，這是我國法律援助發(fā)展史上具有里程碑意義的大事！《法律援助條例》作為我國第一部全國性的法律援助專門法規(guī)，在總結(jié)我國法律援助成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒了國際法律援助實踐的有益做法，明確了法律援助“公民權(quán)利、政府責任”的全新定位，宣告我國法律援助正式脫離了個人自發(fā)和行業(yè)慈善的階段而與整個國家的法治文明建設(shè)緊密聯(lián)系到一起，成功搭建起中國特色社會主義法律援助制度的主要原則和基本框架，標志著我國法律援助制度在全國范圍內(nèi)的正式建成，完成了我國法律援助制度“從無到有”的重大轉(zhuǎn)變并開啟了“從有到優(yōu)”的時代征程。

（三）從有到優(yōu)：新中國法律援助制度的發(fā)展

經(jīng)過十余年的發(fā)展，我國法律援助制度不斷完善，法律援助事業(yè)不斷發(fā)展，已經(jīng)成為中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，在服務經(jīng)濟社會發(fā)展、推進法治國家建設(shè)、維護人民合法權(quán)益中發(fā)揮了重要作用。但隨著國家法治的進步與人權(quán)保障理念的傳播，社會對法律援助制度的發(fā)展與完善寄予了更高的期望。2012年新《刑事訴訟法》第34條進一步擴大了法定法律援助的范圍，提前了提供法律援助的訴訟階段，改變了法律援助的方式，正式建立了通過申請獲得法律援助的制度，成為我國法律援助制度進一步突破發(fā)展的契機。3參見顧永忠、陳效：《中國刑事法律援助制度發(fā)展研究報告（下）》，載《中國司法》2013年第2期。

黨的十八大以來，習近平總書記多次對法律援助工作作出重要指示。2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會將法律援助制度提升到國家人權(quán)司法保障制度和國家司法救助制度的高度，明確強調(diào)要完善法律援助制度，發(fā)揮律師在依法維護公民和法人合法權(quán)益方面的重要作用。2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會再次將法律援助制度作為國家整體法律服務體系的重要組成部分加以強調(diào)，明確指出要建設(shè)完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設(shè)，完善法律援助制度，健全司法救助體系。

2015年4月1日中共中央辦公廳印發(fā)《黨的十八屆四中全會重要舉措實施規(guī)劃（2015—2020年）》，明確將“制定推進律師積極開展法律援助工作的意見”作為一項改革任務。2015年6月29日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，在進一步推進我國法律援助制度實踐基礎(chǔ)上，對法律援助制度進行了理論升華，以民生與公正理念為引領(lǐng)，提出了法律援助工作持續(xù)發(fā)展的指導思想、基本原則、政策措施和核心要求，成為黨和國家建立和完善中國特色社會主義法律援助制度的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，是當前和今后一個時期指導我國法律援助事業(yè)發(fā)展和完善的綱領(lǐng)性文件。

以中央制定出臺《關(guān)于完善法律援助制度的意見》為標志，我國的法律援助工作進入了新的歷史發(fā)展階段。站在全面推進依法治國的新起點上，從具體問題入手，法律援助制度又一次在中華大地上揚帆遠行。2017年2月27日，司法部、財政部聯(lián)合出臺了《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》，強調(diào)要發(fā)揮律師在法律援助工作中的主體作用，切實維護困難群眾的合法權(quán)益。2017年3月1日，國務院印發(fā)《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，將法律援助工作作為基本社會服務的重要組成部分，作出了明確規(guī)定。

二、舉世矚目：現(xiàn)行法律援助制度在實踐中取得的成就4本部分數(shù)據(jù)未經(jīng)特殊標注，均來源于“中國法律援助網(wǎng)”。

如果我們以2003年《法律援助條例》的實施作為全國性統(tǒng)一法律援助制度建成的元年，那么我國法律援助制度正式踐行已逾十年。在十多年時間里，我國法律援助制度在實踐中攻堅克難，迅速發(fā)展，走出了一條有中國特色的法律援助之路，取得了舉世矚目的成就。

（一）覆蓋全國的法律援助組織機構(gòu)體系基本建成

由國家設(shè)立的專門法律援助組織機構(gòu)提供專業(yè)的法律援助服務是法律援助制度化的重要標志。經(jīng)過十余年的發(fā)展，我國已基本建成以法律援助管理機構(gòu)為領(lǐng)導，以法律援助機構(gòu)為主干，以法律援助工作站為觸角的全方位、多層次的法律援助組織機構(gòu)體系，為國家提供及時便利的法律援助服務提供了有力的組織機構(gòu)保障。截至2014年年底，全國法律援助管理機構(gòu)數(shù)為474個，法律援助機構(gòu)數(shù)為3263個，法律援助工作站68225個。以我國（不含港澳臺）294個地級以上城市計，平均每個城市擁有1.6個法律援助管理機構(gòu)、11個法律援助機構(gòu)和232個法律援助工作站，基本實現(xiàn)了法律援助組織機構(gòu)在全國范圍內(nèi)的深度搭建和廣泛覆蓋。

（二）擁有相當數(shù)量和質(zhì)量的法律援助專業(yè)人才隊伍嶄露頭角

數(shù)量充足且質(zhì)量過硬的法律援助服務提供者是法律援助制度落到實處的人力保障。我國目前已經(jīng)建立起一支具有相當數(shù)量和質(zhì)量的法律援助工作人員隊伍，可以有效領(lǐng)導與配合社會律師提供專業(yè)的法律援助服務。截至2014年年底，全國法律援助工作人員共有14533人，平均每個法律援助機構(gòu)擁有3.9個專職工作人員，考慮到全國超過80%的法律援助案件都由社會律師、基層法律服務工作者等群體完成，以上數(shù)量的法律援助工作人員可以基本適應法律援助組織管理工作的需要。5根據(jù)司法部法律援助工作司的數(shù)據(jù)，2014年，法律援助機構(gòu)工作人員辦案量為188407件；社會律師、基層法律服務工作者辦理案件量為399545 件、361137 件；社會組織人員、注冊法律援助志愿者辦案量分別為33947件、18011件。法律援助機構(gòu)工作人員辦案數(shù)量約占總數(shù)的18.8%。詳細數(shù)據(jù)請參見《中國司法》2015年第9期。全國法律援助管理機構(gòu)和法律援助機構(gòu)工作人員中法律專業(yè)工作人員共有11517人，占總?cè)藬?shù)的79.2%；具有本科和研究生以上學歷工作人員分別為12919人和830人，分別占總?cè)藬?shù)的88.9%和5.7%；具有法律職業(yè)資格或律師資格的工作人員共6450人，占總?cè)藬?shù)的44.4%，顯示出法律援助工作人員較高的綜合素質(zhì)與專業(yè)素質(zhì)。

（三）以政府財政撥款為主的法律援助經(jīng)費保障體系日漸穩(wěn)定

經(jīng)費是做好法律援助工作的重要保障，法律援助經(jīng)費的保障水平是衡量一個政府是否扎實踐行法律援助政府責任的重要指標。近年來，我國各級政府和有關(guān)部門認真落實法律援助政府責任，加大對法律援助工作的支持力度，中央和地方共同分擔的規(guī)模大、來源廣的法律援助經(jīng)費保障機制不斷完善，法律援助經(jīng)費保障水平明顯提高。2011—2015年，全國法律援助經(jīng)費總額達到了70.4億元，其中財政撥款為68億元，財政撥款的年均增長率達15.2%；中央財政加大轉(zhuǎn)移支付力度，2013年將中央補助地方法律援助辦案?？钤鲋?億元，并自2011年起從中央專項彩票公益金中安排法律援助項目資金1億元。同時，地方各級政府財政撥款不斷增加，全國已有91.4%的地方將法律援助業(yè)務經(jīng)費納入財政預算，2014年各級地方財政共投入法律援助經(jīng)費12.9億余元，是《法律援助條例》頒布前的9倍。中國法律援助基金會也多渠道募集社會資金，加大了對貧困地區(qū)經(jīng)費扶持力度，為法律援助事業(yè)發(fā)展提供了有力支持。6數(shù)據(jù)詳見《司法部：五年全國法律援助經(jīng)費總額達到70.4億元》，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2015-09/17/content_2933859.htm，2017年8月2日訪問。

（四）法律援助覆蓋的事項范圍和對象范圍不斷擴大

法律援助的范圍和標準是決定受援人獲得法律援助難易程度的重要因素。就民事、行政法律援助來看，司法部積極推動《法律援助條例》規(guī)定的基本事項范圍的基礎(chǔ)上，逐步將涉及勞動保障、婚姻家庭等與民生緊密相關(guān)的事項納入法律援助的補充事項范圍，幫助困難群眾運用法律手段解決基本生產(chǎn)生活方面的基本問題。同時綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、法律援助資源狀況等因素，適度放寬法律援助經(jīng)濟困難標準，努力使法律援助覆蓋人群拓展至低收入人群體，進一步擴大法律援助的對象范圍。

就刑事法律援助來看，2012年新修訂的《刑事訴訟法》第34條對我國法律援助制度的改革突出表現(xiàn)為法律援助范圍的擴大。其一，從援助對象方面擴大了法定法律援助的范圍，即在原來“未成年人”“盲、聾、啞人”以及“可能判處死刑的人”的基礎(chǔ)上增加了“尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人”和“可能被判處無期徒刑的人”；其二，從援助階段方面擴大了法律援助的范圍，從以前審判階段才提供變更為在偵查階段和審查起訴階段也提供法律援助；其三，通過法律援助方式的改變擴大了法律援助的范圍，即從原來由法院直接指定辯護律師變更為由公安機關(guān)、檢察機關(guān)、人民法院通知法律援助機構(gòu)為以上五種人指派律師辯護；其四，以建立通過申請獲得法律援助制度擴大法律援助的范圍，即法定法律援助之外的犯罪嫌疑人、被告人本人及其近親屬可以向法律援助機構(gòu)提出申請。

（五）以民事代理為主的法律援助案件數(shù)量大幅增加

法律援助的案件數(shù)量是體現(xiàn)一個國家法律援助事業(yè)發(fā)展程度的最直觀標準。我國2014年共批準辦理法律援助案件1243075件，以2014年年底全國136782萬人口計，平均每1100人即有一個案件獲得法律援助，堪稱碩果非凡。以案件類型劃分，民事法律援助獲批準案件數(shù)為997058件，占案件總數(shù)的80.2%，其中數(shù)量最大的民事案件類型仍然是請求支付勞動報酬案件，為200370件；其次是請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費和扶養(yǎng)費的案件，為85240件；再次是交通事故案件，為111962件；《法律援助條例》規(guī)定的范圍以外的案件數(shù)為468430件，占批準案件數(shù)的47%。以案件來源劃分，通知辯護仍占據(jù)絕大多數(shù)，其中受援人為未成年的有114020件，盲聾啞人的有9577件，尚未完全喪失辨認或控制自己行為能力的精神病人的有4435件；其余依申請案件中，轉(zhuǎn)交申請和直接申請案件數(shù)分別為27663件、32338件。

（六）標準化的法律援助質(zhì)量監(jiān)管體系有所發(fā)展

法律援助的質(zhì)量是考察一個國家法律援助實效性的核心標準。經(jīng)過十余年的發(fā)展，我國法律援助的辦案質(zhì)量取得了令人欣慰的進步，2014年我國共辦結(jié)刑事案件183512件，其中承辦人意見全部采納和部分采納的案件數(shù)占90.7%。辦結(jié)民事案件812247件，其中民事訴訟案件判決結(jié)案數(shù)為240091件，勝訴率為91.1%；訴訟調(diào)解結(jié)案數(shù)為115478件，增長7.7%；非訴訟案件為434050件，增長0.6%。此外，辦結(jié)行政案件5288 件，其中訴訟案件數(shù)為3055件，非訴訟案件數(shù)為2233件，勝訴率為82.4%。

同時，為探索建立科學有效的案件質(zhì)量評估體系，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于完善法律援助制度的意見》明確對推進法律援助標準化建設(shè)、加強法律援助質(zhì)量管理、完善法律援助便民服務機制、規(guī)范法律援助監(jiān)督管理作出規(guī)定，著力提高法律援助的辦案質(zhì)量。此外，2017年司法部法律援助中心在杭州市法律援助中心建設(shè)2017年度全國法律援助案件質(zhì)量評估示范中心，推動構(gòu)建案件質(zhì)量評價體系和案件質(zhì)量控制系統(tǒng)，完善同行評估標準，推動實現(xiàn)“一案一評”逐步將全部案件納入評估范圍，努力讓每一個法律援助案件都經(jīng)得起檢驗。7參見《全國唯一：法律援助案件質(zhì)量評估示范中心落戶杭州》，載http://zj.zjol.com.cn/news/607885.html，2017年8月2日訪問。

三、荊棘載途：現(xiàn)行法律援助制度在實踐中存在的突出問題

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，我國目前的法律援助制度在具體運行模式上可以概括為“公民權(quán)利、政府責任、律師義務、社會參與”，這種政府主導的法律援助模式實質(zhì)是在資源不足的情況下，政府通過強大的行政職權(quán)賦予律師等法律工作者強制性義務，具有明顯的行政化色彩。這一模式解決了我國法律援助制度從無到有的問題，但隨著實踐的發(fā)展，其帶來的問題也不斷凸顯。8參見胡銘、王廷庭：《法律援助的中國模式及其改革》，載《浙江大學學報》（人文社會科學版）第47卷第2期。

（一）法律援助服務的供給能力仍顯不足

1. 法律援助機構(gòu)的組織管理體制尚不統(tǒng)一

在政府主導的法律援助運作體制下，我國法律援助組織機構(gòu)的運行效率直接影響法律援助服務的提供效率和提供能力，而目前法律援助機構(gòu)的組織管理體制仍然比較混亂，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是我國法律援助機構(gòu)的性質(zhì)不統(tǒng)一，存在行政性質(zhì)法律援助機構(gòu)、參照公務員管理法律援助機構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位三類，這種局面不僅在全國范圍內(nèi)廣泛存在，甚至某些設(shè)區(qū)的市內(nèi)部所屬各區(qū)縣法律援助機構(gòu)的性質(zhì)也不盡相同，而不同的機構(gòu)性質(zhì)導致人員的入口、管理、待遇等方面的不同，影響法律援助機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)和工作人員的工作積極性，進而影響法律援助服務的供給能力；二是我國法律援助機構(gòu)的職能不統(tǒng)一，一些市級法律援助機構(gòu)既是管理機構(gòu)又是實施機構(gòu)，職責混雜、政出多門，不僅影響了機構(gòu)設(shè)置的科學性與高效性，而且影響法律援助經(jīng)費的管理使用和法律援助審判權(quán)的分配執(zhí)行。9參見朱昆、郭婕：《我國法律援助機構(gòu)設(shè)置中存在的主要問題及對策建議》，載《政府與法治》2013年第5期。

2. 法律援助工作人員的數(shù)量分布不平衡、質(zhì)量參差不齊

我國的法律援助案件承辦人主要包括三類，即法律援助機構(gòu)工作人員，社會律師和基層法律工作者，社會組織和法律援助志愿者。其中，法律援助機構(gòu)工作人員辦理案件的比例逐漸下降，從2005年的34.3%降至2014年的18.8%，顯示出法律援助機構(gòu)工作者數(shù)量上的不足。而且由于我國地域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，各地法律援助隊伍人員數(shù)量及業(yè)務素質(zhì)發(fā)展不平衡，在西部地區(qū)，相當多的法律援助機構(gòu)不具備基本的辦案隊伍，而東部部分發(fā)達地區(qū)卻擁有一支專業(yè)律師組成的骨干隊伍。法律援助工作人員的數(shù)量與質(zhì)量的參差不齊直接制約法律援助服務的供給能力。

3. 法律援助經(jīng)費保障能力嚴重不足

首先從總量看，我國法律援助經(jīng)費占全部財政支出的比例太低，根據(jù)學者考證，西方發(fā)達國家和地區(qū)，法律援助經(jīng)費在財政支出中所占的比例一般在0.1%—1%，而我國法律援助經(jīng)費占全部財政收入的比例僅在0.0011%—0.0122%。其次從人均看，與發(fā)達國家國民人均法律援助經(jīng)費折合人民幣普遍達到幾十元甚至幾百元的情況相比，我國大陸國民人均法律援助經(jīng)費僅有0.02—0.95元。10參見陳永生：《刑事法律援助的中國問題與域外經(jīng)驗》，載《比較法研究》2014年第1期。再次從增速來看，我國法律援助經(jīng)費在2005年到2011年間年平均增長率高達28.7%，但2011年到2014年間迅速回落至10.1%，后續(xù)增長乏力。最后從來源看，我國法律援助經(jīng)費收入較多依賴政府財政撥款，以2014年為例，全國法律援助經(jīng)費收入總額為170661.79萬元，其中各級政府財政撥款總額共計168581.8萬元，占收入總額的98.8%。同時，在法律援助經(jīng)費十分有限的情況下，我國法律援助經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)也不盡合理，2011年，用于辦案的法律援助經(jīng)費支出為37116萬元，僅占全年法律援助經(jīng)費總額的29%，法律援助的辦案支出比例偏低，嚴重影響了法律援助服務提供者尤其是社會律師的法律援助積極性。11參見顧永忠、陳效：《中國刑事法律援助制度發(fā)展研究報告（上）》，載《中國司法》2013年第1期。

（二）法律援助尤其是刑事法律援助的覆蓋范圍仍顯狹窄

修改后的《刑事訴訟法》從四個方面擴大了法律援助的范圍，但實施效果如何，是否真正大幅度增加了法律援助的案件數(shù)量？通過諸多學者的實證研究，我們似乎得出了否定的結(jié)論，實踐中刑事法律援助的案件數(shù)量和受援人數(shù)并沒有實現(xiàn)預期的大幅增長。12參見左衛(wèi)民：《中國應當構(gòu)建什么樣的刑事法律援助制度》，載《中國法學》2013年第1期；劉方權(quán)：《刑事法律援助實證研究》，載《國家檢察官學院學報》2016年第1期。

其主要原因是新《刑事訴訟法》增加的援助對象增長潛力有限，刑事法律援助的覆蓋范圍仍然過于狹窄與保守。因為“精神病人”尤其是應當負刑事責任的精神病人的絕對數(shù)量有限，對于增加受援人數(shù)的意義相當有限。另外，通過我國刑罰體系的考察，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)“可能判處無期徒刑”的罪名都與“可能判處死刑”的罪名重疊，而之前可能判處死刑案件的實際辯護率已經(jīng)相當之高，因此通過將“可能判處無期徒刑”的人納入通知援助的范圍來提高刑事法律援助的普遍性，其意義仍然有限。對此，應繼續(xù)不遺余力地擴大刑事法律援助的覆蓋范圍。

（三）民事刑事法律援助案件比例嚴重失調(diào)

刑事法律援助是法律援助制度中的核心與關(guān)鍵，但我國法律援助制度發(fā)展中存在的突出問題就是在民事法律援助蓬勃發(fā)展的同時刑事法律援助不斷萎縮，逐漸背離了國家建立法律援助制度的本旨和初衷。13參見顧永忠、楊建煒：《我國刑事法律援助的實施現(xiàn)狀與對策建議——基于2013年〈刑事訴訟法〉施行以來的考察與思考》，載《法學雜志》2015年第4期。

2003年，全國共辦理法律援助案件166433件，其中民事案件95053件，約占辦案總數(shù)的57%；刑事案件67807件，約占總辦案數(shù)的41%。2014年，全國共辦理法律援助案件1243075件，其中民事案件997058件，約占辦案總數(shù)的80%；刑事案件240480件，約占總辦案數(shù)的19%。經(jīng)過十余年的發(fā)展，刑事法律援助案件比例從41%逐步降至19%，其結(jié)果令人擔憂。更糟糕的是，民刑事法律援助案件比例的失調(diào)情況有愈加嚴重的趨勢。2014年，全國共辦理法律援助案件1243075件，同比增長7.3%，其中民事案件為法律援助案件總量增長的主要因素，占總增長量的78.4%，而刑事法律援助的案件總數(shù)增長僅占8.2%。

刑事法律援助的持續(xù)性萎縮，其主要原因是國家層面對法律援助制度的價值定位存在誤區(qū)。在政府主導的法律援助制度建設(shè)中，過于強調(diào)法律援助制度在保障民生方面的作用，對刑事法律援助彰顯和維護司法公正方面的作用重視不足，更沒有充分認識到刑事法律援助在整個法律援助制度中的核心地位，如中央《關(guān)于完善法律援助制度的意見》將法律援助制度定義為“國家建立的保障經(jīng)濟困難公民和特殊案件當事人獲得必要的法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務，維護當事人合法權(quán)益、維護法律正確實施、維護社會公平正義的一項重要法律制度”。該定義雖然全面地概括了中國特色社會主義法律援助制度的基本內(nèi)容，但其立足點仍然是國家的一項福利制度和民生工程，并沒有強調(diào)刑事法律援助在法律援助制度中的核心地位。

（四）法律援助辦案質(zhì)量得不到保障

從根本上說，法律援助是為了從實質(zhì)上保障受援人的合法的權(quán)益，而不僅僅是在形式上有律師參與，因此，提高法律援助的覆蓋范圍固然重要，但尤為重要的是提高法律援助的辦案質(zhì)量和服務水平，努力使每個受援人在每個案件中都能感受到公平正義。但到目前為止，我國法律援助整體辦案質(zhì)量仍無有效的保障機制。

首先，法律援助介入的有效性保障不足。有的學者從會見、閱卷、調(diào)查取證、辯護意見、裁判結(jié)果等方面展開實證研究，發(fā)現(xiàn)刑事法律援助的辦案質(zhì)量不高，效果不好。14參見劉方權(quán)：《刑事法律援助實證研究》，載《國家檢察官學院學報》2016年第1期；左衛(wèi)民、馬靜華：《刑事法律援助改革試點之實證研究——基于D縣試點的思考》，載《法治與社會發(fā)展》2013年第1期；左衛(wèi)民：《都會區(qū)刑事法律援助：關(guān)于試點的實證研究與改革建言》，載《法學評論》2014年第6期。而其主要原因可能如有關(guān)學者分析的那樣：辦案人員責任心不強、辦案補貼偏低、監(jiān)督管理不到位、辦案人員業(yè)務素質(zhì)不高、與受援人溝通困難等。15參見黃東東：《法律援助案件質(zhì)量：問題、制約及其應對——以C市的調(diào)研為基礎(chǔ)》，載《法商研究》2015年第4期。但筆者認為其最重要的原因是“政府責任、律師義務”的具體運行模式違背了市場經(jīng)濟條件下法律服務市場的逐利性規(guī)律，片面強調(diào)律師的法律援助義務而忽視了律師在提供法律援助服務中應當獲得的正當利益，使律師參與法律援助的積極性受到挫傷。

其次，法律援助介入的及時性保障不足。由于刑事訴訟法規(guī)定的模糊性與公檢法各部門利益的羈絆，法律援助機構(gòu)與公安、檢察機關(guān)在受理刑事案件過程中難以有效及時地實現(xiàn)工作對接，導致法律援助服務不能及時介入偵查、審查起訴、審判各個階段。有學者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，在偵查階段介入援助的比例僅為所有刑事法律援助案件總數(shù)的7%，在申請起訴階段介入的比例僅占11%。16參見劉方權(quán)：《刑事法律援助實證研究》，載《國家檢察官學院學報》2016年第1期。這顯示出法律援助介入審前程序的比例非常之低，法律援助介入的及時性不能保證，更遑論法律援助在審前程序中的質(zhì)量和效果了。

四、精益求精：新時期法律援助制度的重構(gòu)與升華

我國的法律援助制度發(fā)展至今，取得了舉世矚目的成就，也存在不容忽視的問題，要在新的歷史時期實現(xiàn)我國法律援助制度的突破性發(fā)展，需要從兩個維度考量：一是實現(xiàn)宏觀層面上的跨越式發(fā)展，即改變過去“摸著石頭過河”的探索式發(fā)展方式，從制度和體系的高度重構(gòu)我國新時期的法律援助制度，破除長期阻礙我國法律援助制度發(fā)展的系統(tǒng)性桎梏；二是實現(xiàn)微觀層面上的精細化發(fā)展，即改變過去粗放型的發(fā)展方式，將發(fā)展目標從注重數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量優(yōu)先、質(zhì)量與數(shù)量并重，從細微處著手解決阻礙法律援助制度發(fā)展的固癥頑疾。

（一）定位要高：要從提高國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度定位法律援助制度

黨的十八屆三中全會明確指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是新時期我國包括法律援助領(lǐng)域在內(nèi)的各領(lǐng)域全面深化改革的總目標與大標準。因此，在改革與完善新時期法律援助制度的過程中，我們應當時刻對標全面深化改革的總目標，以法律援助制度的完善為抓手推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時也以是否有助于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為標準審視我國法律援助制度的立法與實踐。

1.明確法律援助是中國特色社會主義制度必不可少的重要組成部分，而不是可有可無的裝飾花瓶

黨的十八屆三中全會從尊重和保障人權(quán)的角度提出了人權(quán)司法保障制度的概念，并著重強調(diào)完善法律援助制度和律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機制在其中的作用，其目的就是將憲法和刑事訴訟法中尊重和保障人權(quán)的基本原則落到實處，以全新的司法觀念深化司法體制改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。因此，法律援助制度與國家司法救助制度、人權(quán)司法保障制度緊密相連，都是社會主義司法制度的重要組成部分，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。

2.明確法律援助是國家責任，而不僅僅是政府責任

《法律援助條例》將法律援助明確為政府責任，為我國十多年法律援助事業(yè)的健康發(fā)展提供了堅實的制度保障，但從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一大的角度，僅僅將法律援助定性為政府責任是遠遠不夠的。國家責任的責任主體包括所有國家機構(gòu)在內(nèi)的整個國家體系，而政府責任的責任主體則僅僅是國家體系中的執(zhí)行機關(guān)，17參見吳宏耀、郭勇：《完善我國刑事法律援助制度的思考》，載《人民司法》2016年第2期。如果不強調(diào)法律援助的國家責任屬性，就無法充分發(fā)揮法院、檢察院在法律援助工作中所應當發(fā)揮的作用，無法從國家整體上發(fā)揮法律援助在推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化中的作用。例如，將法律援助定性為政府責任正是法院、檢察院轉(zhuǎn)交申請的法律援助案件畸少，刑事法律援助功能發(fā)揮不充分的重要原因之一。18參見向新林、廖紅軍：《對法律援助立法若干問題的思考》，載《人民司法》2017年第4期。

3.明確法律援助是實現(xiàn)司法公正的重要基石，是全面推進依法治國的基本要件，而不僅僅是民生工程或法治宣傳的一部分

2012年12月20日，聯(lián)合國通過《關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機會的原則和準則》，強調(diào)“法律援助是以法治為依據(jù)的公平、人道和高效的刑事司法系統(tǒng)的一個基本要件。法律援助是享有《世界人權(quán)宣言》第11條第1款所界定的其他權(quán)利包括公平審判權(quán)的基石，是行使這類權(quán)利的一個先決條件，并且是確保刑事司法程序基本公平并且得到公眾信任的一個重要保障”。19參見顧永忠主編：《中國刑事法律援助面臨的機遇、挑戰(zhàn)與對策》，中國政法大學出版社2015年版，第366頁。其中，連續(xù)運用了“基本要件”“基石”“先決條件”“重要保障”等彰顯法律援助重要性的字眼，強調(diào)了法律援助制度在刑事司法系統(tǒng)中的基礎(chǔ)性地位。反觀國內(nèi)，黨的十八屆四中全會作為對我國未來法治建設(shè)作出全方位安排的重要會議，其中“法律援助”并沒有被列入“保證公正司法，提高司法公信力”部分，而是在“增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)”部分一帶而過，這說明在新一輪司法改革中，法律援助制度的改革與完善并未被納入司法改革的大局，其對于實現(xiàn)司法公正的意義仍未得到足夠的重視。20參見吳宏耀：《法律援助制度應當納入司法改革的大局》，載《貴州民族大學學報》（哲學社會科學版）2015年第1期。為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我們有必要明確法律援助在國家司法體系尤其是刑事司法體系中的基礎(chǔ)性地位，將法律援助制度納入司法改革的大局。

（二）目光要遠：要積極推動《法律援助法》的立法工作并重構(gòu)我國法律援助的體系

我國雖然初步建立了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以《法律援助條例》為核心的法律援助制度體系，但隨著法律援助實踐的發(fā)展，提升立法層級，提高法律援助的法治化水平，研究制定法律援助法勢在必行。2016年4月13日《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)國務院2016年立法工作計劃的通知》（國辦發(fā)〔2016〕16號），將《法律援助法》的起草列入“有關(guān)保障和改善民生，加強和創(chuàng)新社會治理的立法項目”，正式開啟了《法律援助法》的立法進程。

我國法律援助實務部門與理論專家一致認為，推進法律援助立法，需要首先厘清法律援助立法的定位、法律援助的對象與事項范圍和受援標準、法律援助的責任主體、提供模式、經(jīng)費保障、管理機制以及組織實施程序等重要問題。21參見司法部法律援助中心：《中歐法律援助立法研討會綜述》，載《中國司法》2016年第10期。上述內(nèi)容無疑是法律援助法制定過程中必須要認真考量的重要問題，但筆者認為，制定法律援助法還需要保證新立法足夠的前瞻性，其內(nèi)容不一定要細，但其目光一定要遠，要通過法律援助法的制定搭建起支撐中國法律援助制度跨越式發(fā)展的框架與體系，而其中最為重要的就是要明確區(qū)分刑事法律援助制度和民事、行政法律援助制度，因為刑事與民事、行政法律援助制度的不合理安排會導致實踐運行偏離法律援助制度的本旨。

1. 以公正為導向，構(gòu)建刑事法律援助體系

刑事法律援助與民事、行政法律援助的一個最典型區(qū)別就是在刑事訴訟領(lǐng)域的法律援助是和辯護權(quán)、公正審判緊密聯(lián)系的，其結(jié)果直接影響著公民的自由甚至生命。從現(xiàn)代國家壟斷刑事追訴權(quán)開始，基于對最基本人權(quán)的保障，確保每一位受到刑事追訴的公民都能通過正當程序公平地獲得公正的判決就成為國家必須要履行的義務與責任，而對無力聘請辯護律師的刑事被追訴人提供合格的法律援助即成為國家責任的題中之義。

以公正為導向構(gòu)建刑事法律援助體系需要著眼需求，擴大刑事法律援助的覆蓋范圍；需要立足供給，增強刑事法律援助的提供能力；需要追求實效，提高刑事法律援助的辦案質(zhì)量。

2. 以民生為導向，構(gòu)建民事、行政法律援助體系

民事與行政法律援助是國家基本社會服務的重要組成部分，是推進民生領(lǐng)域建設(shè)的重要任務，是國家主動履行社會責任的具體表現(xiàn)，但終究不是國家法律援助制度的核心責任和優(yōu)先方向，只能是一種與經(jīng)濟社會發(fā)展程度相適應的民生保障措施。不過，作為法律援助制度不可偏廢的重要組成部分，秉持以人為本的基本原則，民事、行政法律援助制度也應當在力所能及的前提下進一步擴大覆蓋范圍，做到能援盡援；進一步簡化法律援助的審批程序，做到能援速援。

一是要擴大法律援助的事項范圍。適應困難群眾的民生需求，推動在《法律援助條例》規(guī)定的基本事項范圍的基礎(chǔ)上，逐步將涉及勞動保障、婚姻家庭、食品藥品、教育醫(yī)療、環(huán)境安全、征地拆遷、企業(yè)重組改制破產(chǎn)等于民生緊密相關(guān)的事項納入法律援助補充事項范圍，幫助困難群眾運用法律手段解決基本生產(chǎn)生活方面的基本問題。

二是要擴大法律援助的對象范圍。綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、法律援助資源狀況等因素，適度放寬法律援助經(jīng)濟困難標準，努力使法律援助覆蓋人群拓展至低收入人群體。將農(nóng)民工、下崗失業(yè)人員、婦女、未成年人、老年人、殘疾人、軍人軍屬、服刑在教人員家屬、刑滿釋放人員等群體列為重點服務對象，針對其不同特定點和需求提供有針對性的法律援助服務，將涉及困難群眾的矛盾糾紛納入法治化軌道解決，切實維護其合法權(quán)益。

三是要簡化法律援助的審批程序，全面實現(xiàn)法律援助能援速援。暢通無阻的法律援助申請渠道有利于提高援助對象對法律援助服務的獲得感和滿意度。要針對不同的案件類型，不同的援助對象提供多樣化的申請方式，簡化、暢通審查程序，努力提供“只跑一趟”的“一站式”法律援助申請審批服務。

3. 以創(chuàng)新為導向，構(gòu)建中國特色的法律援助輔助體系

一是提高法律援助服務的便民性和易得性。建立健全法律援助便民服務窗口，努力實現(xiàn)所有法律援助工作站都能在沿街一樓辦公，以充分發(fā)揮法律援助工作站貼近群眾的優(yōu)勢，實現(xiàn)與群眾的“零距離”接觸，讓群眾看得到、摸得著、靠得住。同時改變法律援助機構(gòu)僅僅作為司法行政機關(guān)下屬部門坐堂辦公、等待案件的狀態(tài)，讓法律援助者走出廳堂，走到最需要法律服務的地點和人群中，讓更多的人及時得到法律援助。

二是加強法律援助服務的信息化建設(shè)。包括但不限于完善“12348”法律服務電話熱線建設(shè)，依托“中國法律援助網(wǎng)”開辟針對普通民眾的法律服務咨詢平臺，充分利用“中國普法”微信公眾號等移動傳播工具推行線上法律咨詢服務，與電視、廣播、報刊等傳統(tǒng)媒體合作創(chuàng)辦日常普法和法律援助的節(jié)目或欄目等，全方位擴大法律援助咨詢服務覆蓋范圍。

三是拓展法律援助的服務功能。在咨詢接待工作中加強對當事人的心理疏導和人文關(guān)懷，在充分發(fā)揮法律援助提供咨詢服務、宣傳法律知識、指導群眾依法辦事作用的同時，將法律援助的社會價值最大化。

（三）發(fā)力要準：要從實處著力解決好刑事法律援助實踐中存在的突出問題

1. 著眼需求，擴大刑事法律援助的覆蓋范圍

一是在適用普通程序?qū)徖淼男淌掳讣袑崿F(xiàn)刑事法律援助的全覆蓋。針對刑事法律援助范圍的擴大，左衛(wèi)民教授曾提出兩個可供考慮的方案，即“對刑罰可能是十年以上有期徒刑的嚴重犯罪在一審中實行普遍的法律援助；或者針對普通程序?qū)徖淼陌讣谝粚徶性O(shè)立普遍的法律援助”。22參見左衛(wèi)民：《中國應當構(gòu)建什么樣的刑事法律援助制度》，載《中國法學》2013年第1期。筆者認為，在當前以審判為中心的訴訟制度改革時代背景下，加強律師參與不僅僅是題中之義，更是決定改革能否成功的前提與基礎(chǔ)，而刑事案件速裁程序改革的試點與推廣進一步推動了刑事案件繁簡分流，也為適用普通程序?qū)徖淼陌讣袑崿F(xiàn)刑事法律援助的全覆蓋提供了現(xiàn)實可能性。

二是在死刑復核程序中實現(xiàn)刑事法律援助的全覆蓋?！爸袊门形臅W(wǎng)”上公開的死刑復核刑事裁定書顯示，目前我國死刑復核程序的不核準率僅有1.96%，在死刑復核程序中有辯護律師參與的案件僅占8.63%，而僅靠最高法院死刑復核法官書面審核，又會產(chǎn)生犯罪事實認定與證據(jù)運用以及死刑刑事政策把控方面的一系列問題，導致通過死刑復核程序來控制死刑適用的效果大打折扣?；谒佬痰臍埧嵝?、死刑復核程序的特殊地位以及死刑復核程序的司法屬性，并考慮死刑復核程序中當事人強烈的求生意志與薄弱的求生能力之間的反差，在死刑復核程序中有必要實現(xiàn)法律援助的全覆蓋，為所有死刑復核程序中無法自行聘請辯護律師的當事人提供高質(zhì)量的刑事法律援助服務。23參見吳宏耀、張亮：《死刑復核程序中被告人的律師幫助權(quán)——基于255份死刑復核刑事裁定書的實證研究》，載《法律適用》2017年第7期。

三是在中央深化司法體制和社會體制改革部署中實現(xiàn)法律援助的配套性跟進。無論是建立法律援助值班律師制度，推動法律援助參與認罪認罰從寬制度改革，還是開展法律援助參與申訴案件代理工作和刑事和解案件代理工作，都需要法律援助服務的及時配套性跟進，將每一項應當加強辯護律師參與的司法體制和社會體制改革都作為法律援助制度完善和發(fā)展的契機，努力將社會矛盾引導到法治軌道上予以解決，切實為維護社會的安全穩(wěn)定做出貢獻。

2. 立足供給，增強刑事法律援助的提供能力

增強法律援助的能力需要完善法律援助的組織機構(gòu)，壯大法律援助的人才隊伍。法律援助工作的順利開展離不開一個穩(wěn)定高效的組織機構(gòu)體系，更離不開一支數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良、專業(yè)過硬的人才隊伍。

一是要建立全國統(tǒng)一的法律援助組織機構(gòu)體系。根據(jù)目前的實際情況，可以考慮設(shè)立全國統(tǒng)一的單一法律援助機構(gòu)，取消法律援助管理機構(gòu)和法律援助機構(gòu)的區(qū)分；也可以考慮在省市兩級行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)立行政性質(zhì)的法律援助管理機構(gòu)，負責本行政區(qū)內(nèi)法律援助工作的管理、審批、考核工作；在區(qū)縣兩級行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)立參照公務員管理的事業(yè)單位性質(zhì)的法律援助機構(gòu)，負責法律援助案件的代理工作。但不論哪種機構(gòu)設(shè)置模式，都有必要將法律援助機構(gòu)中所有的正式工作人員納入編制，并提高法律援助工作人員的薪酬待遇和辦案補貼，以提高法律援助工作人員的工作積極性。

二是要強化多元可持續(xù)的法律援助收入保障機制。兵馬未動，糧草先行，刑事法律援助事業(yè)的健康發(fā)展離不開充足的經(jīng)費保障。中央和地方各級政府應當將法律援助工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將法律援助經(jīng)費列入各級政府財政預算，并隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步增加對法律援助事業(yè)的財政投入。另外，要拓寬法律援助經(jīng)費來源，完善中國法律援助基金會的運作模式以吸納更多的社會捐助，還可以通過發(fā)行法律援助公益彩票，嘗試將法律保險納入社會保障體系等方式擴展法律援助的收入保障體系。另外可以考慮設(shè)立刑事法律援助專用經(jīng)費，確保在經(jīng)費投入上對刑事法律援助優(yōu)先考慮，優(yōu)先保障。在正常的薪酬待遇基礎(chǔ)上，提高法律援助機構(gòu)工作人員辦理刑事法律援助案件的辦案補貼。

三是要推動政府購買法律援助服務工作機制。法律援助是國家責任，最起碼也是政府責任，但《律師法》第42條又將法律援助的義務強加給社會律師，而象征性的辦案補貼甚至讓承辦律師入不敷出，這在很大程度上限制了社會律師參與法律援助服務的積極性，也是造成社會律師參與法律援助服務質(zhì)量不高的重要原因。律師是法律援助事業(yè)的主體力量，我們當然鼓勵律師協(xié)會和律師事務所利用自身資源資源開展免費的法律援助服務，但我們同時需要再次明確，法律援助是國家責任，對社會律師來講，法律援助并不等于免費援助，只是法律援助案件的收費來源于國家，而非當事人本人而已。長遠來看，充分發(fā)揮競爭性法律服務市場的重要作用，通過國家采購方式以最合理的價格使無法負擔司法服務的人能夠公平獲得公正司法的優(yōu)質(zhì)法律服務是中國法律援助制度健康發(fā)展的重要路徑。

3. 追求實效，提高刑事法律援助的辦案質(zhì)量

法律援助的質(zhì)量是法律援助工作的生命線。低質(zhì)量的法律援助服務違背了法律援助制度建構(gòu)的初衷，不僅可能會損害當事人的司法權(quán)利，還有可能會浪費司法資源并影響人們對司法體系的信任。而且，在結(jié)果為導向的思維模式下，法律援助效果的好壞直接決定了潛在援助對象對法律援助的內(nèi)心需求，進而影響法律援助制度與實踐的發(fā)展前景。因此，如何提高與確保法律援助尤其是刑事法律援助的質(zhì)量實屬法律援助制度發(fā)展中亟待解決的難題。要構(gòu)建一個科學合理的法律援助質(zhì)量保障體系，或許可以嘗試從以下三個方面著手。

一是加強服務標準建設(shè)，完善法律援助律師的資格準入并加強法律援助律師的業(yè)務培訓與智力支持。各地發(fā)展的不均衡和實際情況的千差萬別，不能強求統(tǒng)一的標準，但有幾點需要明確：所有的法律援助案件承辦人都需要滿足一定的資格資質(zhì)，完成一定的業(yè)務流程，接受一定程度的業(yè)務培訓，都有權(quán)利得到一定程度的專業(yè)智力支持，都有義務承擔一定程度的責任后果，以確保律師能夠保持工作能力并持續(xù)提供高質(zhì)量的服務。對于有條件的地區(qū)或者針對死刑案件等特殊案件，應當設(shè)立有效的準入門檻來確保只有那些有能力和有經(jīng)驗的律師才能進入，同時設(shè)立快速有效的機制來驅(qū)逐不合格的律師。

二是加強辦案質(zhì)量監(jiān)管，建立法律援助案件質(zhì)量同行評估機制。有學者從客觀和主觀兩個方面提出了衡量辯護效果的指標，24參見左衛(wèi)民、馬靜華：《刑事法律援助改革試點之實證研究——基于D縣試點的思考》，載《法制與社會發(fā)展》2013年第1期。具有相當?shù)膮⒖純r值，但僅涉及具體的評價指標而未形成體系化評估機制。本著科學性、可行性和合目的性的原則，我國可以借鑒英國的法律援助獨立同行評估制度，由法律援助管理機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)法律援助機構(gòu)在一定時期內(nèi)所辦理的法律援助案件進行抽樣，委托專門的獨立同行評估機構(gòu)進行評估，而評估機構(gòu)則聘請相應的資深律師，按照同行評估的既定標準和流程對案卷進行審查評估。同行評估機制的有效運作有賴于科學細致的設(shè)計，不會一蹴而就，但仍不失為提高法律援助案件質(zhì)量的一種有效方式，事實上杭州市法律援助中心的同行評估試點工作已經(jīng)取得了不錯的成績，值得總結(jié)推廣。

三是探索建立程序性違法制裁機制和有效辯護制度，以從整體上解決包括刑事法律援助辦案質(zhì)量在內(nèi)的刑事辯護質(zhì)量問題。要認真落實刑事訴訟法擴大法律援助適用階段的相關(guān)規(guī)定，暢通申請渠道，加強與公檢法機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，切實做好偵查、審查起訴、審判階段的法律援助服務，確保法律援助對犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權(quán)利保護貫穿刑事訴訟各個階段，對于公檢法機關(guān)故意不通知法律援助機構(gòu)提供法律援助的，要探索建立程序性違法制裁機制。同時，在加強律師執(zhí)業(yè)權(quán)益保障的同時要探索建立適合中國刑事司法實際的有效辯護制度，既切實提高我國刑事法律援助的辦案質(zhì)量，又通過加強外部監(jiān)督和制約糾正并遏制公權(quán)力的濫用。而所謂的有效辯護的實現(xiàn)必須滿足以下條件：合格的刑事辯護律師，充分的庭前準備，與被告人充分的協(xié)商溝通，對控訴方案件材料的有效審查，提出合理的辯護主張。25參見樊崇義、趙培顯：《有效辯護與刑事法律援助制度的完善》，載顧永忠主編：《刑事法律援助的中國實踐與國家視野——刑事法律援助國際研討會論文集》，北京大學出版社2013年版，第134頁。

（四）板凳要穩(wěn)：要以足夠的耐性持續(xù)培育壯大我國法律援助的理論研究水平

現(xiàn)代化最主要的表現(xiàn)就是知識的進步和能力的提升，法律援助制度的現(xiàn)代化離不開對法律援助理論研究水平的提升。前瞻性的理論研究是立法創(chuàng)制和司法實踐的先導，沒有成熟的法律援助理論研究就沒有前瞻性的法律援助立法和高質(zhì)量的法律援助司法。我國目前在法律援助方面尚無專門的學術(shù)科研機構(gòu)，也鮮有專門研究法律援助的專家學者，這從一定程度上說明我國有關(guān)法律援助的理論研究仍處于散兵游勇的原始階段，既缺乏對中國法律援助制度的理論支撐能力、體系建構(gòu)能力，又缺乏對中國法律援助制度的總結(jié)能力、論述能力，更難以對中國法律援助制度發(fā)展過程中亟待解決的難題提出高屋建瓴或切中肯綮的觀點和建議。

1. 高度重視對中國特色社會主義法律援助制度基礎(chǔ)理論的研究

中國法律援助制度的跨越式發(fā)展離不開中國特色社會主義法律援助制度基礎(chǔ)理論的研究，要高度重視和著力加強對中國特色社會主義法律援助制度的科學性、正當性，尤其對其存在的哲理基礎(chǔ)以及本質(zhì)特征、主要功能、價值理念、制度體系等進行全面深入的研究，準確把握法律援助事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。關(guān)于法律援助理論體系的建構(gòu)，應當作為重大科研項目立項，進行專題研究。重點專題諸如：法律援助與人本主義理論；法律援助與人權(quán)保障理論；法律援助在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用；法律援助與依法治國的關(guān)系；法律援助對實現(xiàn)社會公平正義的意義，等等。法律援助理論研究的指導思想要突出習近平總書記治國理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，深刻領(lǐng)悟以人民為中心的理念，建構(gòu)具有中國特色的社會主義法律援助理論體系和法律援助制度。

2. 培植一個或數(shù)個高水平的獨立從事法律援助研究的專門學術(shù)機構(gòu)

在我國當前法律援助理論研究水平不高、人才不足的情況下，此類學術(shù)研究機構(gòu)可以先由中央司法行政部門與高等院校合作培植，待時機成熟，再鼓勵地方司法行政部門或高等院校各自培植。但不管采用什么樣的培植或管理形式，要實現(xiàn)提升我國法律援助理論研究水平的戰(zhàn)略目標，必須要保障此類學術(shù)研究機構(gòu)的“專門性”和“獨立性”。一個專門的高水平法律援助學術(shù)研究機構(gòu)，既可以作為司法行政部門的智庫，為法律援助的立法建構(gòu)與司法實踐出謀劃策；也可以如倫敦大學高等法律研究所一樣作為獨立的評估機構(gòu)對法律援助的辦案質(zhì)量進行獨立同行評估評價；還可以代表中國司法行政部門從事法律援助方面的對外交流與國際合作，代表中國在國際法律援助舞臺上發(fā)出中國聲音，講好中國故事，樹立中國品牌。

3. 培養(yǎng)一批有志于從事國家法律援助制度研究的專家學者

人才是事業(yè)發(fā)展的根本，我國法律援助理論的發(fā)展水平從根本上取決于我國法律援助專家學者的質(zhì)量和數(shù)量。一方面，我們應積極利用專門的法律援助學術(shù)研究平臺，發(fā)掘并培養(yǎng)一大批有志于從事法律援助研究的專家學者，并在學術(shù)研究、項目分配、扶植發(fā)展、綜合評價等各個方面提供最大的支持；另一方面，通過課題研究和業(yè)務研討等形式，從法律援助一線尋找兼具理論水平與實務經(jīng)驗的學術(shù)型人才，通過多途徑鼓勵并支持他們在實務之外加強法律援助理論研究。