王毓江

（合肥市政府政策研究室，安徽 合肥 230071）

合肥國家級開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)研究

王毓江

（合肥市政府政策研究室，安徽 合肥 230071）

國家級開發(fā)區(qū)在經歷產業(yè)培育、產業(yè)升級兩個階段之后，正呈現(xiàn)以經濟功能為主的產業(yè)區(qū)向以綜合功能為主的新城區(qū)轉型發(fā)展趨勢。本文深入研究國家級開發(fā)區(qū)與城市功能區(qū)的相互關系，結合合肥三大國家級開發(fā)區(qū)發(fā)展實踐，系統(tǒng)分析新時期合肥國家級開發(fā)區(qū)當前發(fā)展存在的問題和未來發(fā)展面臨的形勢，對比先發(fā)地區(qū)國家級開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展的成功經驗，提出合肥國家級開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)的總體思路、發(fā)展路徑和對策措施，為優(yōu)化城市功能布局、促進產城融合發(fā)展、打造內陸開放新高地提供決策參考。

合肥 國家級開發(fā)區(qū) 城市功能區(qū) 轉型

開發(fā)區(qū)是改革開放的偉大創(chuàng)舉，是經濟全球化背景下我國城市經濟與空間發(fā)展的重要形態(tài)。經過30多年的發(fā)展，國家級開發(fā)區(qū)在推動經濟社會發(fā)展、促進城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了重要作用。在經歷產業(yè)培育、產業(yè)升級兩個階段之后，國家級開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)出以經濟功能為主的產業(yè)區(qū)向以綜合功能為主的新城區(qū)轉型的新趨勢?！秶鴦赵宏P于依托黃金水道推動長江經濟帶發(fā)展的指導意見》（國發(fā)〔2014〕39號）確定“選擇具備條件的開發(fā)區(qū)進行城市功能區(qū)轉型試點，引導產業(yè)和城市同步融合發(fā)展”，已成為重要的政策導向。為此，認真分析新形勢、新要求，切實把握開發(fā)區(qū)發(fā)展方向，深入研究合肥國家級開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)的思路、路徑和措施，對于我市進一步優(yōu)化城市功能布局、促進產城融合發(fā)展、提升核心競爭力、打造內陸開放新高地、建設長三角世界級城市群副中心具有重要意義。

一、國家級開發(fā)區(qū)與城市功能區(qū)的基本概念及相互關系

（一）開發(fā)區(qū)的概念及國家級開發(fā)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

1.開發(fā)區(qū)的概念。開發(fā)區(qū)是指一個國家或地區(qū)為吸引外部生產要素、促進經濟發(fā)展而劃出一定范圍并在其中實施特殊政策管理手段的特殊區(qū)域。開發(fā)區(qū)的概念源自我國，國外沒有與我國開發(fā)區(qū)內涵完全相同的區(qū)域概念，只有功能類似的出口加工區(qū)和科技園區(qū)。

2.開發(fā)區(qū)設立的政策思路及發(fā)展現(xiàn)狀。1984年5月，國家決定創(chuàng)辦國家級開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)的設立遵循不同的政策思路，經濟技術開發(fā)區(qū)是基于國際分工理論設立的致力于外資推動和出口導向的產業(yè)區(qū)；高新技術開發(fā)區(qū)是基于創(chuàng)新理論設立的致力于發(fā)展本土高新技術推動增長的產業(yè)區(qū)；這兩類開發(fā)區(qū)是我國開發(fā)區(qū)數(shù)量最多、空間及經濟規(guī)模最大、影響力最強的兩種。

（1）國家級經濟技術開發(fā)區(qū)。國家級經濟技術開發(fā)區(qū)是我國為實行改革開放政策而設立的工業(yè)園區(qū)，是國際上出口加工區(qū)模式的借鑒和創(chuàng)新；兼具工業(yè)生產與出口貿易兩種功能，成為所在城市及區(qū)域發(fā)展工業(yè)和對外經濟貿易的重點區(qū)域；歸國家商務部主管。1984年，國務院首次設立了14個國家級經濟技術開發(fā)區(qū)，目前，國家級經濟技術開發(fā)區(qū)總數(shù)219個。

（2）國家級高新技術開發(fā)區(qū)。國家級高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)是發(fā)展高新技術的產業(yè)園區(qū)，是國際上科技園區(qū)模式的借鑒和創(chuàng)新；以城市科技和智力資源為依托，吸收和借鑒國外先進科技資源、資金和管理手段，實施高新技術產業(yè)的優(yōu)惠政策和各項改革措施，促進科技成果轉化而建立起來的集中區(qū)域，歸國家科技部主管。1988年，國務院首次批準建立北京新技術產業(yè)開發(fā)試驗區(qū)，目前，國家級高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)總數(shù)129個。

3.課題研究范圍。兩類開發(fā)區(qū)作為產業(yè)發(fā)展空間的本質屬性相同，在發(fā)展的過程中，政策、產業(yè)及發(fā)展路徑等明顯趨同。本課題不區(qū)分這兩類開發(fā)區(qū)，而作一體研究，重點研究合肥高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)（以下稱高新區(qū)）、合肥經濟技術開發(fā)區(qū)（以下稱經開區(qū)）、合肥新站綜合開發(fā)試驗區(qū)（以下稱新站區(qū)）。

（二）城市功能區(qū)的概念、類型及作用

1.概念。城市功能區(qū)是能實現(xiàn)資源空間聚集、有效發(fā)揮某種特定功能的地域空間，是城市有機體的一部分。城市功能包括經濟、社會、環(huán)境、文化等各方面；城市功能區(qū)承擔的主要功能是其主導功能，它決定了不同區(qū)域的空間屬性和發(fā)展方向，具有各類要素高度聚集、輻射帶動效應明顯、經濟社會效益顯著、城市名片效應彰顯等特點。

2.類型。城市功能區(qū)根據(jù)不同的標準可以分為不同類型。按照基本的土地利用方式，可以分為商業(yè)區(qū)、居住區(qū)和工業(yè)區(qū)。按照城市空間功能，可以分為生產空間、生活空間和生態(tài)空間。按照資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ梢苑譃閮?yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。按照與經濟的相關程度，可以分為經濟功能區(qū)和非經濟功能區(qū)。經濟功能區(qū)是由同類經濟活動在空間上的高度聚集、連片分布形成的空間區(qū)域，一般是以某種經濟功能為主兼有其他功能，主要包括工業(yè)區(qū)、商務區(qū)、商業(yè)區(qū)、科技園區(qū)、開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)等。非經濟功能區(qū)是指產業(yè)活動無直接關系的聚集區(qū)域，主要包括行政區(qū)、居住區(qū)、文教區(qū)等。

3.作用。按照城市各空間單元的資源環(huán)境承載力和開發(fā)適宜度區(qū)分城市功能區(qū)，可以引導經濟布局、人口分布與資源環(huán)境相適應，形成分工合理、開發(fā)有序的空間開發(fā)結構和功能合理布局，實現(xiàn)城市經濟與社會、人與自然以及各區(qū)域間的協(xié)調發(fā)展。

（三）國家級開發(fā)區(qū)與城市綜合功能區(qū)之間的關系。開發(fā)區(qū)是以產業(yè)發(fā)展為主的城市功能區(qū)。開發(fā)區(qū)在不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出與城市綜合功能區(qū)不同程度的關系。一是承接與輻射。早期的開發(fā)區(qū)是單一產業(yè)園區(qū)，設在城市邊緣或者遠郊區(qū)，資金、技術、人員、基礎設施、生活服務乃至居住需求依靠城市綜合功能區(qū)特別是主城區(qū)支撐，承接主城的輻射。二是紓解與壯大。隨著實力增強和功能完善，開發(fā)區(qū)逐漸成為分擔主城功能、紓解人口增長壓力、壯大城市實力、推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要區(qū)域。開發(fā)區(qū)在產業(yè)功能之外，更多地統(tǒng)籌發(fā)展三產服務、社會治理、公共服務、文化建設、生態(tài)環(huán)境等，開始承擔更多的城市綜合功能。三是轉型與融合。開發(fā)區(qū)是城市的拓展與延伸，隨著城市功能的不斷開發(fā)，必將發(fā)展成為新城區(qū)。這一過程正在進行之中，突出表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)由單一產業(yè)功能逐漸向涵蓋經濟、政治、社會、文化、環(huán)境綜合功能的城市功能區(qū)轉變。

二、合肥國家級開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程及重要貢獻

合肥先后于1991年、1993年、1996年獲批成立高新區(qū)、經開區(qū)、新站區(qū)，三大開發(fā)區(qū)經過二十年左右的艱苦創(chuàng)業(yè)、探索開拓，從無到有、從小到大，成為改革創(chuàng)新的試驗區(qū)、經濟發(fā)展的增長極、對外開放的排頭兵，是合肥改革開放和創(chuàng)新發(fā)展的重要窗口。

（一）發(fā)展歷程和主要特征

1.功能定位逐步明確。市委第十次黨代會確定開發(fā)區(qū)的總體定位是“工業(yè)發(fā)展主引擎、創(chuàng)新發(fā)展新高地”。三大開發(fā)區(qū)根據(jù)各自區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)特點、發(fā)展程度等錯位發(fā)展，逐漸形成了不同的功能定位。高新區(qū)以發(fā)展高新技術為主，2008年定位為 “合肥國家科技創(chuàng)新型試點市示范區(qū)和皖江城市帶承接轉移示范區(qū)的核心區(qū)”；2010年調整為“具有國際知識優(yōu)勢的產業(yè)技術極，輻射皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)與合蕪蚌自主創(chuàng)新試驗區(qū)的區(qū)域創(chuàng)新極”；2013年定位為“中國中部地區(qū)高新技術產業(yè)引領區(qū)，合肥市經濟創(chuàng)新增長新引擎，集工作、生活、娛樂于一體的現(xiàn)代生態(tài)示范新城”。經開區(qū)初期定位為以工業(yè)和物流為主；2013年增加了城市現(xiàn)代綜合服務中心功能。新站區(qū)初期定位為 “建設大市場、搞活大流通、發(fā)展大商貿”；2004年提出“經濟結構由房地產業(yè)為主向以現(xiàn)代商貿業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)和加工制造業(yè)為主轉變”；2010年提出打造“具有國際影響力和競爭力的平板顯示產業(yè)基地”；2013年明確建設“生態(tài)新城、產業(yè)新城、智慧新城”。

2.經濟總量大幅增長。高新區(qū)和經開區(qū)是在原來郊區(qū)農業(yè)生產區(qū)域基礎上發(fā)展起來的，產業(yè)結構由農業(yè)向工業(yè)轉變。新站區(qū)原來以商貿物流為主，現(xiàn)正加快向工業(yè)轉型。高新區(qū)生產總值由2000年的10.02億元提高到2014年的444.70億元，增長了43.6倍；三次產業(yè)結構由0:99:1調整為0：79:21。經開區(qū)生產總值由2000年的15.00億元提高到2014年的739.97億元，增長了49.3倍；三次產業(yè)結構由1:85:14調整為0：86:14。新站區(qū)生產總值由2000年的3.80億元提高到2014年的210.10億元，增長了55.3倍；三次產業(yè)結構由0:13:87調整為1：81:18。

3.區(qū)域空間不斷擴展。隨著功能外溢，三大開發(fā)區(qū)由最初的有限空間，通過委托管理、合作共建，區(qū)域大幅擴展；面積由1995年的38.35平方公里擴展到2014年的590.86平方公里。高新區(qū)1988年建園時2.2平方公里，歷經1992年擴展、1995年蜀山鎮(zhèn)劃入、2005年與肥西縣合作開發(fā)柏堰科技園、2006年托管蜀山區(qū)南崗鎮(zhèn)、2009年擴大合作開發(fā)柏堰科技園，目前面積為128.32平方公里，增長了58倍。經開區(qū)1992年規(guī)劃起步區(qū)5平方公里，1995年省政府批復面積9.85平方公里，歷經1997年整合郊區(qū)和肥西縣部分行政村、2013年托管肥西縣高劉鎮(zhèn)，目前面積達到257.81平方公里，擴展了51倍。新站區(qū)1996年規(guī)劃面積10平方公里，經2003年、2006年及2010年三次行政區(qū)劃調整，目前面積為204.73平方公里，擴展了20倍。

4.人口規(guī)模不斷增大。高新區(qū)和經開區(qū)前期人口主要由拆遷安置原住民構成，后隨園區(qū)擴大和職工增加，常住人口陸續(xù)增長。高新區(qū)2005年戶籍人口3.51萬人，2014年戶籍人口8.71萬人。經開區(qū)2000年戶籍人口2.59萬人、常住人口3.50萬人，2014年戶籍人口19.11萬人、常住人口47.57萬人。新站區(qū)最初處于廬陽區(qū)和瑤海區(qū)兩區(qū)交接城市中心地帶，戶籍人口相對較多，從2005年到2014年，戶籍人口由7.56萬人增加到16.07萬人，常住人口21.46萬人。

5.管理體制改革調整。三大開發(fā)區(qū)先后實施了多輪改革，積極探索“小政府、大社會，小機構、大服務”行政管理體制，著力塑造與市場經濟相適應的體制機制。高新區(qū)1990年成立時管委會內設一辦兩部；1991年內設一辦四處；1992年調整為一辦七處，派駐財政、稅務、工商、土地等部門，成立創(chuàng)業(yè)服務、社會服務、工程監(jiān)督、人力資源4個機構；1999年設立副廳級行政建制開發(fā)區(qū)工委會和管委會，內設2辦6局，增設綜合執(zhí)法、招商、采購、財務、征地拆遷、社區(qū)管理和計劃生育等機構；2009年內設機構8個、直屬部門7個、特設機構3個、直屬企業(yè)1個，新設3個社區(qū)服務中心；2014年，整合工商、質監(jiān)、食品藥品監(jiān)管機構和職能，設立市場監(jiān)督管理局，撤并發(fā)展研究中心，增加3個直屬企業(yè)，增設1個社區(qū)服務中心。經開區(qū)1993年成立時設立 “一辦三處三公司”；1997年設立“兩辦八局”，設立招商事務中心等8個法定機構；2002年保留“兩辦六局”；2008年設立8個職能部門、3個黨群機構、7個法定機構、5個社區(qū)管委會和1個新港工業(yè)園辦事處；2010年撤減合并了5個法定機構、6個內設機構，成立城市管理局，建立居民委員會與社區(qū)工作站。新站區(qū)經過多輪改革，2014年管委會機關定員數(shù)由改革前407個核減為396個。

6.社會建設逐步完善。隨著產業(yè)發(fā)展、人口集聚以及生產生活和公共服務需求的日益增加，社會事務、社會管理不斷加強。高新區(qū)1999年成立社會事業(yè)局，負責教育、衛(wèi)生、民政、體育、計生工作。2014年共有公辦中小學校11所。先后成立衛(wèi)生防疫站、婦幼保健所、社區(qū)衛(wèi)生服務中心，引進安醫(yī)大一附院高新分院，醫(yī)療衛(wèi)生服務逐漸完善。經開區(qū)建區(qū)初期的社會事務主要是拆遷安置、就業(yè)輔導和社會保障服務。實行“大社區(qū)”管理模式，成立5個大社區(qū)和22個社居委，設立29個社區(qū)工作站。共有公辦中小學18所、民辦學校3所、省市級一類幼兒園9所；各類本科院校17所、技工院校4所，在校學生15萬人。引入安醫(yī)大二附院等3家醫(yī)院，建立了較為完善的城市社區(qū)衛(wèi)生服務網(wǎng)絡。建立6個社區(qū)文化活動中心、23個文化體育廣場、254個運動場（館）。新站區(qū)2014年共有公辦學校18所、民辦中學3所、幼兒園28所；各級各類醫(yī)療機構67個，基本形成醫(yī)療衛(wèi)生服務格局。共有綜合文化站、農家書屋及各類室內外文化場地65處，總面積8108平方米，構建了社區(qū)及村居基層公共文化設施網(wǎng)絡。

（二）重要貢獻。三大開發(fā)區(qū)通過對外開放，在體制創(chuàng)新、產業(yè)引進、科技創(chuàng)新、城市建設、集約用地等方面積累了重要經驗，為全市經濟社會發(fā)展和改革創(chuàng)新做出了重要貢獻。

1.經濟發(fā)展的增長極。開發(fā)區(qū)在稅收、外貿出口、科技扶持及基礎設施建設等方面為入駐企業(yè)提供優(yōu)惠政策，營造平臺和環(huán)境，極大地促進了經濟發(fā)展。2014年，高新區(qū)、經開區(qū)、新站區(qū)GDP分別為444.71億元、739.68億元、210.11億元，分別占全市總量的8.58%、14.28%、4.06%，其中，工業(yè)增加值分別為323.16億元、592.28億元、142.46億元，分別占全市的14.14%、25.92%、6.23%，三大開發(fā)區(qū)以占全市5.2%的土地、6.15%的人口創(chuàng)造了26.91%的GDP、46.3%的工業(yè)增加值，是全市經濟增長的火車頭、領跑發(fā)展的增長極。

2.改革創(chuàng)新的試驗田。三大開發(fā)區(qū)構建了“準政府”的管理模式，改變了原有的政府管理、土地開發(fā)、投融融資、社會保障等制度。開發(fā)區(qū)管委會作為市級政府的派出機構，實現(xiàn)“一個窗口”對外、“一站式”辦公、“一條龍”服務等運行機制，大幅降低了行政成本和營商成本，營造了科學高效、親商優(yōu)商的政務環(huán)境，吸引了眾多國內外資本到開發(fā)區(qū)投資興業(yè)。體制機制創(chuàng)新碩果累累，使其真正成為改革創(chuàng)新的試驗田，對于促進地方經濟發(fā)展、推動政府體制改革發(fā)揮了重要示范引領作用。

3.對外開放的排頭兵。三大開發(fā)區(qū)是我市對外開放的前沿，初步形成了參與國際分工的開放型經濟體系。截至2014年，高新區(qū)累計引進現(xiàn)存外資企業(yè)168戶、外商投資項目投資總額40.48億美元、外商直接投資23.11億美元，2014年實現(xiàn)進出口總額18.25億美元；經開區(qū)累計引進現(xiàn)存外資企業(yè)169戶、外商投資項目投資總額72.03億美元、外商直接投資32.41億美元，2014年實現(xiàn)進出口總額65.26億美元；新站區(qū)累計引進現(xiàn)存外資企業(yè)50戶、外商投資項目投資總額7.20億美元、外商直接投資6.74億美元，2014年實現(xiàn)進出口總額24.01億美元。三大開發(fā)區(qū)引進外資企業(yè)數(shù)占全市的59.81%，外商直接投資占全市的52.89%，進出口總額占全市的53.53%，是名副其實的對外開放排頭兵。

三、合肥國家級開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)面臨的形勢及存在的問題

三大開發(fā)區(qū)作為重要的經濟功能區(qū)，為合肥經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化作出了重大貢獻。在經濟發(fā)展新常態(tài)背景下，合肥作為“一帶一路”節(jié)點城市和“長江經濟帶”戰(zhàn)略確定的長三角城市群副中心城市，開發(fā)區(qū)發(fā)展迎來了重大機遇，也存在一些問題。

（一）面臨的形勢。國家級開發(fā)區(qū)總體上呈現(xiàn)出向城市綜合功能區(qū)轉變的趨勢，抓住這一重要機遇，推動三大開發(fā)區(qū)再造區(qū)域競爭新優(yōu)勢，增強城市綜合功能，勢在必行。

一是全面深化改革的要求。黨的十八屆三中全會就全面深化改革做出了總體部署，各領域改革深入推進。堅持將國家級開發(fā)區(qū)發(fā)展納入所在城市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，使開發(fā)區(qū)成為所在城市新的經濟功能區(qū)，促進城市功能的完善和城市整體空間布局的合理，必然要求開發(fā)區(qū)從單一的經濟功能向綜合功能轉變，從由單純的園區(qū)管理向統(tǒng)籌經濟、社會、文化共同發(fā)展的城區(qū)管理轉變，從重空間拓展、重投資硬環(huán)境的建設向綜合管理服務轉變。

二是產業(yè)發(fā)展的迫切需要。隨著經濟發(fā)展方式和發(fā)展環(huán)境的變化，三大開發(fā)區(qū)產業(yè)必須向提高利用外資質量、發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)、優(yōu)化出口結構、發(fā)展高新技術產業(yè)和高技術服務業(yè)轉型升級。部分要素利用率低下的粗放型企業(yè)外遷成為必要，完善生活居住等配套功能、提升人文環(huán)境品質，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉變，成為必然要求。

三是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。新型城鎮(zhèn)化建設需要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、宜居宜業(yè)為目標，推動城市現(xiàn)代化、產業(yè)集群化、環(huán)境生態(tài)化發(fā)展。三大開發(fā)區(qū)吸納了大量的農村轉移人口，但是在居住生活、文化教育、休閑娛樂以及環(huán)境友好、社會和諧等方面，已經無法滿足新型城鎮(zhèn)化以及勞動者物質文化和精神生活的需求。按照城市綜合功能區(qū)的標準加快開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展，持續(xù)提升公共服務水平和社會管理能力，是必然趨勢。

四是優(yōu)化城市功能布局的必然選擇?！笆晃濉币詠?，合肥承接產業(yè)轉移和推動城市大建設，城市承載力獲得空前提升，外域及本地農村轉移人口大量涌入，建成區(qū)面積持續(xù)擴大，城市已從傳統(tǒng)的單中心結構向多中心結構轉變，使開發(fā)區(qū)早期的核心區(qū)或者被新拓展的城市建成區(qū)延伸覆蓋，或者與主城區(qū)融合成為事實上的新城區(qū)；開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)應成為新一輪城市空間發(fā)展必然選擇。

（二）存在的問題。與城市綜合功能區(qū)的要求相比，三大開發(fā)區(qū)還存在一些問題。

一是發(fā)展定位不適應要求。開發(fā)區(qū)事實上正在成為集經濟發(fā)展、人口集聚、社會服務、生態(tài)環(huán)保等諸多功能于一體的城市新區(qū)，與此相適應的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、體育、交通等公共配套設施布局總體不足，社會領域投入規(guī)模不大。高新區(qū)人口總量急劇增加，社會事務日益增多，正從單純的經濟區(qū)向城市功能區(qū)轉變。經開區(qū)產城融合趨勢明顯，功能轉型持續(xù)進行，公共配套設施、公共服務產品還不能匹配。新站區(qū)產業(yè)轉型升級，城市綜合功能布局和公共設施配套不足。

二是產業(yè)結構不夠優(yōu)化。三大開發(fā)區(qū)經過區(qū)域調整和產業(yè)升級，實現(xiàn)了經濟快速增長，但產業(yè)結構不夠合理。2000年-2014年，三大開發(fā)區(qū)三次產業(yè)結構由0.7:81.1:18.2調整為0.3:83.4:16.3；第二產業(yè)獨大局面沒有改變，服務業(yè)發(fā)展嚴重不足；生產性服務業(yè)對二產的支撐力和生活性服務業(yè)對居民需求的滿足度不夠。

三是空間布局不夠合理。開發(fā)區(qū)以發(fā)展工業(yè)為主，生活及生態(tài)空間布局尚需優(yōu)化。高新區(qū)在總體規(guī)劃的建設用地中，工業(yè)占34.74%，居住占22.79%，綠地廣場占15.65%，道路交通設施占14.26%，公共管理與公共服務設施占4.00%，在分布上偏重于靠近主城的東部、北部和中部地區(qū)。經開區(qū)總體上產業(yè)和居住布局相對合理，但文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商貿服務、休閑娛樂等布局不夠合理，不能便捷高效獲得。新站區(qū)發(fā)展規(guī)劃不連續(xù)、缺乏協(xié)調統(tǒng)籌，形成產業(yè)區(qū)與居民區(qū)分離發(fā)展的“夾心餅干”布局，公共配套設施主要集中在區(qū)域南部、西部片區(qū)，總體不夠均衡。

四是人口布局不夠合理。開發(fā)區(qū)按照產業(yè)園區(qū)布局，商業(yè)區(qū)、居住區(qū)、休閑區(qū)等多數(shù)是根據(jù)后期需要增加進去的，導致人口分布不夠優(yōu)化，造成了資源浪費和生產生活不便。高新區(qū)綜合土地承載、人居容量、就業(yè)崗位等因素，總體可承載人口約105萬，現(xiàn)有人口主要靠近主城區(qū)，開發(fā)區(qū)自身形成的人口集聚區(qū)還沒有充分體現(xiàn)出來。經開區(qū)人口分布相對均衡，但結構相對單一，普通藍領階層人口多，高層次人才少，第三產業(yè)人員較少，人口知識素質與產業(yè)轉型支撐不匹配。新站區(qū)現(xiàn)有人口多數(shù)集中在主城區(qū)域，大片空間為農村點狀分布。綜合各類因素，未來總人口可以達到80萬人，約有50萬人口的增長空間。

五是管理體制不夠適應。三大開發(fā)區(qū)社會服務和公共管理職能擴大，實行與城區(qū)無差別的目標考核，開發(fā)區(qū)體制機制向傳統(tǒng)體制回歸嚴重。高新區(qū)管理體制雖然經歷多次改革，機構人員一再膨脹，仍然不能完全適應經濟社會發(fā)展的需要。經開區(qū)現(xiàn)有機構人員對應市里諸多職能部門，疲于應付，工作主動性減弱，加之“條塊”分割，資源配置統(tǒng)籌不足，體制優(yōu)勢受到影響。新站區(qū)經歷多次區(qū)劃調整，原來核定的機構、編制、人員沒有增加，按照傳統(tǒng)管理和服務方式無法滿足實際需要。

六是社會建設不夠健全。社會建設投入規(guī)模和功能滯后于經濟發(fā)展，支撐功能不夠。高新區(qū)中小學配置不合理，高中分布不均衡，公共設施發(fā)展不足，商業(yè)金融、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等功能配套欠缺。經開區(qū)投入規(guī)?？傮w不足，配套設施力度不大，公共服務仍然不足。新站區(qū)教育資源布局不合理，高中教育缺位，優(yōu)質資源匱乏。專業(yè)公共衛(wèi)生網(wǎng)絡不健全，公共衛(wèi)生服務能力不足。文化體育基礎設施薄弱，公共服務設施配套滯后。

四、先發(fā)地區(qū)國家級開發(fā)區(qū)轉型經驗做法

先發(fā)地區(qū)國家級開發(fā)區(qū)起點高、發(fā)展快、轉型早、經驗多，研究分析廣州、蘇州、南京等先發(fā)地區(qū)國家級開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展歷程，總結提煉其經驗做法，對于推動合肥開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展具有重要參考價值。廣州開發(fā)區(qū)已經轉型為行政區(qū)（蘿崗區(qū)），蘇州工業(yè)園管委會已按“政府化”統(tǒng)籌經濟和社會功能，南京高新區(qū)實行社會事務屬地管理、機構人員交叉任職、經濟社會一體發(fā)展。

一是明確功能定位。先發(fā)地區(qū)開發(fā)區(qū)的功能定位隨著形勢的發(fā)展變化經歷了不斷完善的過程，廣州開發(fā)區(qū)由“以利用外資為主，以發(fā)展工業(yè)為主和以出口創(chuàng)匯為主”，到建設“工業(yè)企業(yè)為主、第三產業(yè)比重適當、科學技術先進、社會服務設施齊全的文明、開放、繁榮的現(xiàn)代工業(yè)園”。目前，確定建設“以現(xiàn)代工業(yè)為主體，三次產業(yè)協(xié)調、經濟與社會全面進步的廣州新城區(qū)”。蘇州工業(yè)園由“國際化現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)”，到“高科技工業(yè)園區(qū)”，已調整增加了“現(xiàn)代化、園林化、國際化新城區(qū)”功能，確定建設“東部新城和市域CBD”。目前正由工業(yè)園向城市新區(qū)轉型。南京高新區(qū)建設“園林式高科技園區(qū)和高尚生活社區(qū)”，由單純工業(yè)區(qū)向復合組團發(fā)展。

二是統(tǒng)一調整規(guī)劃。隨著開發(fā)區(qū)功能定位變化，公共配套建設加快推進，適時調整規(guī)劃，與周邊城區(qū)整合與對接，統(tǒng)籌建設綜合交通等基礎設施，是開發(fā)區(qū)轉型的路徑選擇。廣州開發(fā)區(qū)建設園林式城市綜合新區(qū)，科學利用土地，規(guī)劃空間布局，分步推進實施，逐步擴大到蘿崗區(qū)城區(qū)東部。蘇州工業(yè)園區(qū)大力實施“服務業(yè)倍增計劃”，統(tǒng)籌推進商貿服務、房地產、休閑旅游等業(yè)態(tài)，加大居住、科研、衛(wèi)生等公共服務設施建設，逐步完善多樣化城市功能，實現(xiàn)由單純的制造業(yè)空間向消費空間轉變。南京高新區(qū)將高新區(qū)與所在城區(qū)統(tǒng)一納入基礎設施建設；與浦口區(qū)全面整合一體式發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃、城市設計、基礎建設、城市管理、產業(yè)布局、拆遷安置、土地管理等“七個統(tǒng)一”，實施一體化發(fā)展。

三是推進產業(yè)升級。重點圍繞培育產業(yè)集群，促進產業(yè)結構升級。廣州開發(fā)區(qū)強化工業(yè)產業(yè)升級，重視產業(yè)擴展融合，大力引入第三產業(yè)，推動商貿服務業(yè)發(fā)展壯大，為開發(fā)區(qū)整體功能轉型奠定堅實基礎。蘇州工業(yè)園大力促進由粗放式轉向資本、技術密集型的內涵式增長，完善工業(yè)生產配套，引入商業(yè)辦公服務等第三產業(yè)，促進整個園區(qū)整體競爭力提升。南京高新區(qū)加快創(chuàng)業(yè)升級，通過壯大房地產業(yè)、引入商貿服務業(yè)、完善生產生活配套設施等方式促進第三產業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)工業(yè)空間向新城空間轉變。

四是打造宜居環(huán)境。加快打造宜居宜業(yè)的生產生活環(huán)境，進一步完善基礎設施，尤其是增加居住等配套功能、推進環(huán)境整治，成為先發(fā)地區(qū)開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)的基本路徑。廣州開發(fā)區(qū)推進區(qū)域內路網(wǎng)改建擴建和升級，加大與主城區(qū)以及珠三角城市群路網(wǎng)對接，開發(fā)高品質商品房，促進商貿服務，開發(fā)旅游資源，完善體育文化服務設施，建設城區(qū)生態(tài)景觀，致力打造城市綜合功能區(qū)。蘇州工業(yè)園、南京高新區(qū)推進園區(qū)生產生活等服務環(huán)境改善，為轉型為城市功能區(qū)打好基礎。

五是改革行政體制。重構全方位經濟社會綜合服務的管理體制是推進開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)的必然選擇。廣州開發(fā)區(qū)經歷6次空間擴展，與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政區(qū)整合，全面納入社會事務管理職能，完成向行政區(qū)的轉型。蘇州工業(yè)園通過改革內部管治體系，轉換管委會職能，設立包含教育、民政、城管及公檢法等13個管理部門，不斷推進“政府化”，通過強化區(qū)域行政功能實現(xiàn)轉型。南京高新區(qū)與所在浦口區(qū)政府“一把手”相互兼職、統(tǒng)一行政領導，實行全面整合，實現(xiàn)一體化管理。

五、合肥國家級開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)總體思路

（一）總體思路。按照長三角世界級城市群副中心新定位，主動適應經濟發(fā)展新常態(tài)，落實國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略；深入拓展“工業(yè)發(fā)展的主引擎、創(chuàng)新發(fā)展的新高地”功能定位，加大政府規(guī)劃引導力度，優(yōu)化空間資源布局，統(tǒng)籌謀劃合肥新區(qū)建設；大力促進第二產業(yè)轉型升級，加快推進服務業(yè)發(fā)展，推動產業(yè)和城市融合發(fā)展；積極推進開發(fā)區(qū)向城市功能區(qū)轉型，打造特色產業(yè)彰顯、區(qū)域功能互補、城市功能優(yōu)化的綜合城市功能區(qū)；推動工業(yè)文明、城市文明、生態(tài)文明融合發(fā)展，促進開發(fā)區(qū)成為產業(yè)高地、城市新區(qū)。

（二）基本原則

1.規(guī)劃引領。統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)、主城區(qū)、周邊縣發(fā)展布局，完善城市總體規(guī)劃，推動土地總體利用、經濟社會發(fā)展、公共設施配套、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃無縫對接，形成定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，保障空間優(yōu)化配置。

2.分類指導。根據(jù)開發(fā)區(qū)區(qū)位特點、功能定位、發(fā)展基礎和資源稟賦等綜合因素，因地制宜、分類指導，給予不同政策支持，體現(xiàn)差異性，避免同質化，形成契合實際、特色鮮明的產城融合發(fā)展模式，促進開發(fā)區(qū)、主城區(qū)優(yōu)勢互補協(xié)調發(fā)展。

3.以人為本。以人口城鎮(zhèn)化為核心，統(tǒng)籌推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，完善基礎設施建設，加強公共服務配套，提高居住、交通、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、體育等基本公共服務供給能力，優(yōu)化提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，推動產業(yè)城市一體、人口環(huán)境協(xié)調發(fā)展，讓轄區(qū)居民共享發(fā)展成果。

4.集約高效。加強空間綜合開發(fā)利用，嚴格落實節(jié)約集約用地制度。優(yōu)先保障高科技和重大項目用地，提高單位土地投入和產出強度，提高土地節(jié)約集約利用水平。加大生態(tài)環(huán)境保護建設力度，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質量，提高能源資源利用水平，促進形成綠色低碳的生產生活方式。

5.改革創(chuàng)新。發(fā)揮開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新試驗田作用，創(chuàng)新產城融合發(fā)展體制機制，進一步提高行政管理效能，優(yōu)化創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，擴大對內對外開放，創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展、城市建設、社會治理、生態(tài)文明實現(xiàn)新方式，為開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)提供發(fā)展新動力。

（三）主要目標。堅持“以人為本、以產興城、產城融合、城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展理念，建設生產空間集約高效、產業(yè)基地優(yōu)勢明顯、現(xiàn)代產業(yè)體系完善、創(chuàng)新能力顯著增強、公共服務體系健全、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀、體制機制運行高效、綜合城市功能優(yōu)化、經濟社會全面發(fā)展、國際化水平大幅提高、產城深度融合的宜居宜業(yè)新型城區(qū)。

（四）路徑選擇。推進合肥國家級開發(fā)區(qū)向城市功能區(qū)轉型，可采用以下路徑：一是加快服務業(yè)發(fā)展，促進二三產融合互動發(fā)展。服務業(yè)發(fā)展不足是三大開發(fā)區(qū)面臨的共同問題，無法承擔城市綜合功能區(qū)的職能，同時也制約了第二產業(yè)高端化發(fā)展。加快發(fā)展服務業(yè)是三大開發(fā)區(qū)轉型的必由之路。二是統(tǒng)籌規(guī)劃建設公共服務基礎設施，完善服務功能和體系。實施城市基本公共服務設施專項規(guī)劃和基本公共服務體系規(guī)劃，進一步完善公共服務基礎設施，健全開發(fā)區(qū)公共服務功能，加快打造宜居宜業(yè)的生產生活環(huán)境。三是改革管理體制，強化社會治理職能。重構全方位經濟社會綜合服務的管理體制，強化社會保障、社會治理、社會服務等綜合管理職能，為入?yún)^(qū)企業(yè)和群眾提供全方位的經濟社會發(fā)展綜合服務。

六、推進國家級開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)的對策措施

以高新區(qū)向西拓展的50平方公里“雙創(chuàng)城市品位示范”核心區(qū)、經開區(qū)新橋國際機場周邊60平方公里的空港經濟示范區(qū)、新站區(qū)少荃湖周邊40平方公里的產城融合示范區(qū)規(guī)劃建設為引領，加大統(tǒng)籌協(xié)調力度，優(yōu)化規(guī)劃建設布局，完善城市綜合功能，實施產城融合發(fā)展，推進開發(fā)區(qū)向城市功能區(qū)轉型。

（一）申請建設國家級新區(qū)。國家級新區(qū)是承擔國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務的綜合功能區(qū)，具有改革先行先試區(qū)、新產業(yè)集聚區(qū)等特征，其發(fā)展目標、發(fā)展定位、優(yōu)惠政策、管理權限等由國務院統(tǒng)一進行規(guī)劃和審批，統(tǒng)籌發(fā)展空間巨大。一是明確發(fā)展目標。根據(jù)不同國家級新區(qū)承擔不同國家戰(zhàn)略要求，結合國家賦予合肥各類先行先試內容，統(tǒng)籌全面創(chuàng)新改革、高端產業(yè)集聚、內陸開放高地、生態(tài)文明先行、產城融合示范等內容，打造 “有重要影響力的綜合性國家科學中心和產業(yè)創(chuàng)新中心”。二是科學劃定范圍。按照主城區(qū)重點拓展方向，選擇主城南部和西部，包括經開區(qū)、高新區(qū)和濱湖區(qū)域等作為國家級新區(qū)申報范圍，在更大空間范圍統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)與周邊地區(qū)聯(lián)動發(fā)展，統(tǒng)籌生產、生活、生態(tài)空間布局，進一步統(tǒng)籌城市功能區(qū)合理布局。

（二）調整三大開發(fā)區(qū)功能定位。開發(fā)區(qū)由單純的經濟功能區(qū)向城市功能區(qū)轉變，實質是在產業(yè)支撐基礎上建設城市新區(qū)。一是完善城市功能。三大開發(fā)區(qū)需強化社會服務、社會管理和生態(tài)宜居功能，適宜定位為“產業(yè)基地、開放高地、綜合新城”。二是明確拓展方向。開發(fā)區(qū)空間相對充足，未來發(fā)展?jié)摿薮?，是城市空間拓展的優(yōu)先方向。三是推進差異化發(fā)展。三大開發(fā)區(qū)功能定位除體現(xiàn)各自區(qū)域特色、創(chuàng)新主體之外，與四個主城區(qū)之間實施差異化發(fā)展，著力提升區(qū)域品位，提升合肥都市化、國際化水平。

（三）統(tǒng)籌市域功能規(guī)劃。開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)需要在總體規(guī)劃下承擔起相應的功能。一是制定基于新定位的發(fā)展規(guī)劃。統(tǒng)籌協(xié)調，按照“四規(guī)合一”要求，著眼開發(fā)區(qū)新的功能定位，制定開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，促進產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、社會服務功能完善，滿足居民生產生活需要。二是推進基礎設施、公共服務體系建設。將開發(fā)區(qū)基礎設施納入城市基礎設施建設統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設；支持開發(fā)區(qū)以所在行政區(qū)申報交通、能源、社會發(fā)展和市政建設等方面的項目和資金，由開發(fā)區(qū)按照相關規(guī)定統(tǒng)籌使用；推進公共服務均等化發(fā)展，滿足創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展需求。三是強化規(guī)劃銜接。開發(fā)區(qū)規(guī)劃與主城區(qū)規(guī)劃保持協(xié)調和一致，總體規(guī)劃和產業(yè)及社會事業(yè)等專項規(guī)劃要與主城區(qū)等高對接。

（四）調整空間發(fā)展布局。按照推進產城融合、人口集聚和功能完善要求，推動以產業(yè)布局為主向產業(yè)發(fā)展、居住生活、公共服務、生態(tài)環(huán)保等轉變；向以產業(yè)、社會、生態(tài)功能協(xié)調發(fā)展的城市功能區(qū)轉型。一是調整用地結構。按照用途相近、功能兼容、控制比例的原則探索引入綜合用地類型，探索功能混合布局和復合開發(fā)。合理增加第三產業(yè)用地比重，科學安排居民生活服務區(qū)域，增加基礎設施配套，優(yōu)化完善區(qū)域交通體系，加強生態(tài)廊道建設，奠定綜合城市功能基礎。二是加強土地集約利用。加強土地利用動態(tài)監(jiān)管，加大對閑置和低效用地的處置力度；逐步建立完善閑置土地、低效用地與增量土地掛鉤制度，探索工業(yè)用地以及低效用地的退出和二次開發(fā)機制、土地集約利用評價結果與土地年度計劃掛鉤機制；經依法批準后，鼓勵閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉庫等用于養(yǎng)老、流通、服務、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展，在一定時間內可繼續(xù)以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質。鼓勵企業(yè)間依法利用空閑和低效國有建設用地。三是改革供地方式。探索實行“先租后讓、長期租賃、彈性年期出讓”等工業(yè)用地供應制度，建立現(xiàn)代產業(yè)項目建設競爭性用地指標體系，保障開發(fā)區(qū)重點戰(zhàn)略性產業(yè)項目用地需求。

（五）優(yōu)化現(xiàn)代產業(yè)結構。以“調結構、轉方式、促升級”為主線，推動開發(fā)區(qū)產業(yè)規(guī)模再上新臺階，質量效益得到新提升，高端發(fā)展實現(xiàn)新突破。一是持續(xù)推進產業(yè)升級。落實“互聯(lián)網(wǎng)+”和“中國制造2025”戰(zhàn)略，打造具有國際影響力的特色高端產業(yè)集群；推動傳統(tǒng)產業(yè)改造升級，促進優(yōu)勢支柱產業(yè)向價值鏈高端發(fā)展；培育壯大新興產業(yè)，加快形成先導性、支撐性產業(yè)，打造經濟發(fā)展新的增長極。二是有序轉移落后產業(yè)。通過淘汰落后產能、轉移低端生產環(huán)節(jié)，提高開發(fā)區(qū)土地、能源等利用效率，為優(yōu)勢產業(yè)和新興產業(yè)發(fā)展騰出空間。三是加快建設服務業(yè)集聚區(qū)。轉變發(fā)展思路，將加快發(fā)展服務業(yè)擺在與工業(yè)發(fā)展同等重要的位置；結合三大開發(fā)區(qū)各自產業(yè)特點，大力發(fā)展生產性服務業(yè)和高技術服務業(yè)，促進二產升級和二三產協(xié)調發(fā)展；統(tǒng)籌謀劃建設高技術服務業(yè)、現(xiàn)代金融業(yè)、現(xiàn)代物流及商貿流通業(yè)聚集區(qū)。

（六）創(chuàng)新管理體制機制。落實好國家賦予的先行先試權限。一是強化管委會綜合行政職能。按照精簡統(tǒng)一效能的 “小政府大社會、小機構大服務”的管理模式，突出創(chuàng)新機制、市場監(jiān)管、強化服務、維護公平，強化管委會綜合行政職能。二是復制推行自貿區(qū)制度。完善《中國（合肥）自由貿易試驗區(qū)總體方案》，加大申報建設力度，創(chuàng)新內陸地區(qū)開放性經濟體制，接軌世界貿易和服務規(guī)則。三是創(chuàng)新財政金融體制機制。發(fā)展科技金融、互聯(lián)網(wǎng)金融等新型金融業(yè)態(tài)，運用股權、擔保等投入方式設立政府投資引導基金、天使基金等支持產業(yè)發(fā)展，加強中小企業(yè)公共服務體系和市場化服務平臺建設。四是深化行政審批制度改革。積極爭取省政府將省級審批權限委托三大開發(fā)區(qū)行使，市級審批權限可以直接下放到三大開發(fā)區(qū)。推行行政審批事項目錄清單、政府行政權力清單和市場準入“負面清單”制度。

（七）完善社會服務功能。統(tǒng)籌經濟和社會發(fā)展，將擴大就業(yè)、改善民生和完善服務擺在更加突出的位置，保障人民群眾共享發(fā)展成果。一是履行基本公共服務職責。逐步提高社會保障標準并向外來創(chuàng)業(yè)務工人員延伸；高標準布局、整合、完善義務教育資源；強化綜合性文化館、體育館、圖書館、科技館等公共文體服務設施建設；完善社區(qū)衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，鼓勵社會資本興辦醫(yī)療機構。二是推進基層社會管理體制機制改革。堅持以人為本、服務為先，實施“大社區(qū)”管理模式，改革和理順開發(fā)區(qū)、“大社區(qū)”以及社居委職責，減弱行政化、培育社會化、發(fā)展市場化、引導自治化，提高基層社會管理服務水平。三是推進公共服務供給方式市場化、多元化。全面推進開發(fā)區(qū)文化、教育和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，實行政企分開、政事分開和管辦分離。創(chuàng)新公共服務提供機制和方式,建立健全政府購買公共服務制度。完善中介服務市場，大力培育社會組織，推動公共服務主體多元化。

（八）打造生態(tài)宜居環(huán)境。深入實施“生態(tài)優(yōu)先”戰(zhàn)略，統(tǒng)籌處理開發(fā)區(qū)經濟發(fā)展與生態(tài)保護的關系，建設宜居生態(tài)園區(qū)。一是推進綠色發(fā)展。繼續(xù)開展國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、國家低碳工業(yè)園區(qū)建設，強化資源節(jié)約集約利用，推進循環(huán)化改造，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)；嚴格資源節(jié)約和環(huán)境準入門檻，推動企業(yè)環(huán)境管理體系認證工作，推進清潔生產和節(jié)能降耗；推動廢物交換利用、能量分質梯級利用、公共服務平臺等基礎設施建設，努力構建綠色開發(fā)區(qū)。二是加強生態(tài)建設。加強主要河道、現(xiàn)狀湖面、水體、濕地、林地、綠化廊道等生態(tài)要素保護力度，完善綠地系統(tǒng)，提高區(qū)域生態(tài)容量，建設環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)新城。完成環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡化管理，提高環(huán)境風險防范和應急處置能力。三是鼓勵開展國際合作。推進開發(fā)區(qū)開展經貿領域節(jié)能環(huán)保國際合作，制訂和完善工作指南和指標體系，加快推進國際合作生態(tài)建設。

（九）分類推進開發(fā)區(qū)向城市功能區(qū)轉型。積極謀劃、夯實基礎、分類指導，系統(tǒng)實施土地管理、房地產供應、戶籍、行政管理和社會治理等制度改革創(chuàng)新，推進開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉型。一是謀劃設立新的行政區(qū)。逐步推進條件成熟的開發(fā)區(qū)向行政區(qū)轉變，條件成熟、需求迫切的開發(fā)區(qū)，在不增加行政建制的前提下，可整合周邊區(qū)域，探索設立行政區(qū)，適時申報設立新的行政區(qū)。二是探索成熟片區(qū)移交行政區(qū)管理。已與中心城區(qū)連片發(fā)展的經開區(qū)、高新區(qū)部分片區(qū)，作為城市新區(qū)退出開發(fā)區(qū)管理，移交所在行政區(qū)管理，其管理機構相應予以調整，其經濟數(shù)據(jù)可以保留在開發(fā)區(qū)中；探索開發(fā)區(qū)與行政區(qū)體制合一或適度調整城區(qū)規(guī)模結構。三是探索開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的體制機制。建立開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)協(xié)調共管機制，明確兩個主體在經濟發(fā)展與社會管理等領域的分工職能，加強開發(fā)區(qū)與行政區(qū)職能的統(tǒng)籌協(xié)調，充分依托所在行政區(qū)開展行政管理事務，加強公共服務功能，提升社會服務和城市綜合運營管理能力，實現(xiàn)功能互補、良性互動的合作格局。四是促進合作聯(lián)動發(fā)展。支持三大開發(fā)區(qū)與上海等長三角中心城市開展多種形式的合作，優(yōu)勢互補、協(xié)作互動；支持三大開發(fā)區(qū)與周邊縣區(qū)采取代管、托管、飛地經濟、“總部+基地”等多種方式加強協(xié)作；探索建立開發(fā)區(qū)與不同行政區(qū)域之間合作成果、稅費分享機制，逐步實現(xiàn)職業(yè)教育、勞動用工、職業(yè)認證、社會保障等方面的跨區(qū)域轉移無縫覆蓋接續(xù)政策。

（十）積極爭取國家政策支持。一是積極申報國家級濱湖新區(qū)。按照國家發(fā)改委會同國土部、環(huán)保部、住建部4部委制定的《關于促進國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導意見》（發(fā)改地區(qū) 〔2015〕778號）和《新區(qū)設立審核辦法》等文件，申請承擔國家重大發(fā)展和改革開放等戰(zhàn)略任務，在更大空間范圍內優(yōu)化整合資源，發(fā)揮創(chuàng)新資源豐富、產業(yè)基礎雄厚等潛在比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，全面提高資源利用效率，有效改善生態(tài)環(huán)境質量，探索統(tǒng)籌推動產城融合和新型城鎮(zhèn)化建設新路徑，為經濟社會持續(xù)健康發(fā)展做出新示范。二是積極申報開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉型試點。按照國家發(fā)改委、科技部、民政部、國土部、環(huán)保部、住建部、商務部7部委聯(lián)合下發(fā)的 《關于促進具備條件的開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉型的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2015〕2832號）部署，充分學習和借鑒先發(fā)城市的國家級開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)的經驗做法，結合實際制定轉型為城市功能區(qū)的政策和具體措施，加快向城市綜合功能區(qū)轉型步伐，適時申報國家級開發(fā)區(qū)轉型為城市功能區(qū)試點。三是積極申報建設產城融合示范區(qū)。根據(jù)國家發(fā)改委《關于開展產城融合示范區(qū)建設有關工作的通知》（發(fā)改辦地區(qū)〔2015〕1710號）精神，市發(fā)改委牽頭研究編制申報方案，加強與省政府及國家發(fā)改委溝通聯(lián)絡，積極爭取納入示范范圍，爭取政策支持，推進產城融合。

責任編輯：馬俊

2016-12-11

王毓江，合肥市政府政策研究室主任。