蔡 志 強(qiáng)

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度的思考

蔡 志 強(qiáng)

黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力能監(jiān)督，監(jiān)督有動(dòng)力。黨內(nèi)監(jiān)督制度覆蓋權(quán)力運(yùn)行全領(lǐng)域全過(guò)程，牢牢把握監(jiān)督制度運(yùn)行的文化、物質(zhì)和技術(shù)支持，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督的有效機(jī)制，在監(jiān)督實(shí)踐中彰顯并維護(hù)黨的價(jià)值觀，才能有力保障黨發(fā)展的生機(jī)和活力。

黨內(nèi)監(jiān)督；制度安排；動(dòng)力；價(jià)值

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度是全面從嚴(yán)治黨的主要內(nèi)容，也是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革的根本保證。

一、黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的基本內(nèi)涵

黨內(nèi)監(jiān)督涉及黨內(nèi)政治生活的方方面面，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力能監(jiān)督，監(jiān)督有動(dòng)力。

監(jiān)督作為一種管理形態(tài)，在治理現(xiàn)代化框架里，最終落實(shí)在制度完備上。1948年9月，毛澤東為中央起草的《關(guān)于健全黨委制》中指出：“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度……今后從中央局至地委都必須建立健全的黨委會(huì)議制度?！雹偎邳h的八大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“要有一套章程，就是為了接受監(jiān)督”。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)現(xiàn)歷史方位的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)自身現(xiàn)代化的過(guò)程中，不斷結(jié)合變化的執(zhí)政環(huán)境和政黨現(xiàn)代化的要求，形成了系統(tǒng)豐富更加成熟的黨內(nèi)法規(guī)體系。尤其是針對(duì)執(zhí)政過(guò)程中權(quán)力監(jiān)督出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)制定規(guī)范權(quán)力監(jiān)督制度。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，“執(zhí)行制度沒(méi)有例外”②，黨要更加重視維護(hù)制度權(quán)威。針對(duì)黨的監(jiān)督體制的不足，中央進(jìn)一步完善兩項(xiàng)重要的制度安排：一是作為黨的建設(shè)根本要求的大監(jiān)督理念得以確立，黨的監(jiān)督和黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督的機(jī)制進(jìn)一步健全，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問(wèn)責(zé)的制度權(quán)威迅速彰顯。紀(jì)檢監(jiān)察工作的功能和運(yùn)行機(jī)制更加完善。二是統(tǒng)籌黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督體系，進(jìn)一步廓清和梳理了黨紀(jì)與國(guó)家法律體系的關(guān)系。一系列遵循黨章精神的黨內(nèi)法規(guī)，如黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例、黨組工作條例、巡視工作條例、廉潔自律準(zhǔn)則、紀(jì)律處分條例、問(wèn)責(zé)條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例等的頒布施行，完善了黨內(nèi)制度體系，維護(hù)了黨章權(quán)威和全面從嚴(yán)治黨的實(shí)效性、規(guī)范性。

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)，首先需要明確監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象，厘清當(dāng)前監(jiān)督中存在的具體問(wèn)題。黨內(nèi)監(jiān)督的主體包括黨的組織、黨員和黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)。黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期里，就各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督而言，由于上級(jí)監(jiān)督“太遠(yuǎn)”、同級(jí)監(jiān)督“太軟”、下級(jí)監(jiān)督“太難”的問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決，使其成為黨內(nèi)監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，甚至成了黨內(nèi)監(jiān)督中的“盲點(diǎn)”、“特區(qū)”。因此，黨內(nèi)監(jiān)督制度必須著眼于權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性和領(lǐng)導(dǎo)干部依紀(jì)依法行使權(quán)力這個(gè)基本的核心問(wèn)題。

作為執(zhí)政黨，主要是監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，監(jiān)督黨的組織和機(jī)構(gòu)履職情況。黨領(lǐng)導(dǎo)政策制定和施行的過(guò)程，就是黨的主張變成社會(huì)發(fā)展實(shí)踐的過(guò)程，決策是否科學(xué)，執(zhí)行是否到位直接關(guān)系執(zhí)政黨的事業(yè)和最廣大人民群眾的利益是否得到維護(hù)和發(fā)展。習(xí)近平同志指出：“任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺(jué)接受人民監(jiān)督……所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)”③。這里所強(qiáng)調(diào)的就是決策和用人的極端重要性。因此，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)需要把握和規(guī)范決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的授受關(guān)系和運(yùn)行軌跡，將權(quán)力及其運(yùn)行過(guò)程完全置于黨的監(jiān)督制度框架內(nèi)，既以法的形式加以保障，也以法的形式加以節(jié)制，確保權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能有黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督和群眾監(jiān)督的有效制度。

二、黨內(nèi)監(jiān)督制度運(yùn)行機(jī)理分析

黨內(nèi)監(jiān)督制度改革的基本動(dòng)力一是源自黨的人民至上的價(jià)值觀和全心全意為人民服務(wù)的宗旨，二是基于黨遏制腐敗現(xiàn)象實(shí)現(xiàn)反腐敗標(biāo)本兼治的堅(jiān)定決心，三是推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革，實(shí)現(xiàn)黨的現(xiàn)代化的文化自覺(jué)。

實(shí)踐中，人們通常會(huì)認(rèn)為，為了維護(hù)公共利益，人們?cè)敢庾尪刹糠仲Y源用以保障監(jiān)督有效，或者基于人們的權(quán)利意識(shí)，社會(huì)群體有監(jiān)督權(quán)力的天然自覺(jué)。而在理性選擇的制度主義邏輯里，人們更傾向于讓渡權(quán)利，尋求專門機(jī)構(gòu)替代他們進(jìn)行監(jiān)督。這意味著黨和政府需要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是提供黨組織和黨員隨時(shí)監(jiān)督黨和政府的政策和平臺(tái)；二是引導(dǎo)社會(huì)形成理性監(jiān)督或者說(shuō)制度化監(jiān)督的能力，以此保障反腐敗斗爭(zhēng)中群眾監(jiān)督的有效性。由此形成了在新的歷史條件下更為重要的制度建設(shè)邏輯：加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度本身既是黨的建設(shè)也是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)健康發(fā)展的必然要求。黨的建設(shè)制度改革一方面要堅(jiān)決落實(shí)黨的群眾路線，提供人民滿足其當(dāng)家作主權(quán)利的制度保障，另一方面要有能力建構(gòu)自我監(jiān)督的體制機(jī)制。如果黨不能增強(qiáng)自我監(jiān)督能力，無(wú)法形成完善的黨內(nèi)監(jiān)督體系，就難以維護(hù)黨的集中統(tǒng)一和核心價(jià)值的落實(shí)。所以，黨內(nèi)制度體系尤其是黨內(nèi)監(jiān)督制度安排，必然是法治中國(guó)最重要的內(nèi)容之一。十八大以來(lái)，黨通過(guò)完善黨內(nèi)自上而下的上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的監(jiān)督體系，健全自下而上的黨員監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制，以保障全面從嚴(yán)治黨的各項(xiàng)要求在制度框架內(nèi)獲得有效施行。

黨推進(jìn)制度演進(jìn)的動(dòng)力究竟由何而生？作為一個(gè)建構(gòu)性政黨，黨有能力將黨和人民的意志變?yōu)榫唧w的行動(dòng)，并在其中擁有自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的組織建構(gòu)能力和制度執(zhí)行能力，這是黨保持自身生機(jī)和活力，堅(jiān)定“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”，黨加強(qiáng)自身建設(shè)和開(kāi)創(chuàng)中國(guó)社會(huì)主義道路的革命性和創(chuàng)新性，凸顯了馬克思主義執(zhí)政黨嚴(yán)密組織和嚴(yán)明紀(jì)律的稟賦。無(wú)論是在殘酷環(huán)境里領(lǐng)導(dǎo)革命戰(zhàn)爭(zhēng)，還是在新時(shí)期進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)，要保證黨的先進(jìn)性純潔性，保證黨始終成為社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，黨必須有能力在變化社會(huì)中實(shí)現(xiàn)黨的自我監(jiān)督。這既是黨的監(jiān)督制度形成和發(fā)展的表現(xiàn)，也是其結(jié)果。事實(shí)上，黨內(nèi)監(jiān)督制度運(yùn)行形成的路徑依賴，也推動(dòng)了監(jiān)督的自我強(qiáng)化。因此，黨的監(jiān)督制度建設(shè)的重要內(nèi)容有：一是遵循黨的價(jià)值要求，將黨的自我監(jiān)督功能固化，在此基礎(chǔ)上通過(guò)激勵(lì)與懲戒，使領(lǐng)導(dǎo)干部既敢于作為又不能濫用權(quán)力。二是黨的領(lǐng)導(dǎo)者或者職能部門要有能力改變制度運(yùn)行形態(tài)。黨內(nèi)監(jiān)督制度安排要始終遵循黨章精神，以此確立并維護(hù)黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)性和規(guī)范性，同時(shí)對(duì)黨的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生約束作用。監(jiān)督制度剛性運(yùn)行的過(guò)程，就是展示政黨核心價(jià)值觀的過(guò)程。三是制度運(yùn)行出現(xiàn)效益遞減的管理熵后，就應(yīng)該被及時(shí)清理和重構(gòu)，以保障黨的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。黨內(nèi)監(jiān)督制度的落實(shí)，是與黨的組織和紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的功能健康發(fā)揮高度一致的。

應(yīng)該看到，十八大以來(lái)中央高壓反腐和加大執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)實(shí)踐，六中全會(huì)進(jìn)一步完善的新時(shí)期黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則和黨內(nèi)監(jiān)督條例，提供了黨內(nèi)監(jiān)督制度體系極為有利的科學(xué)頂層設(shè)計(jì)和運(yùn)行環(huán)境，并使得領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范，監(jiān)督制度的效能由此得到了極大的提升。

三、黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的啟示與思考

一是黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的制度建設(shè)是有機(jī)統(tǒng)一整體。黨的十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！睂?shí)現(xiàn)黨內(nèi)有效監(jiān)督，除了黨的組織與制度運(yùn)行能夠保障紀(jì)律監(jiān)督的有效性外，還需要在法治框架內(nèi)完善法律監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。在黨領(lǐng)導(dǎo)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)下，黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督具有學(xué)理、法理和實(shí)踐邏輯的高度一致性。一方面，社會(huì)要有能力向政黨輸送理性訴求，保證政黨尊重并維護(hù)多元主體的地位；另一方面，黨要有能力在多元社會(huì)中尋求一致，將黨的意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)化為社會(huì)意識(shí)形態(tài)并形成共有的習(xí)慣。黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督的制度建設(shè)本質(zhì)上體現(xiàn)著完善黨內(nèi)民主推動(dòng)社會(huì)民主的實(shí)踐過(guò)程。黨內(nèi)監(jiān)督制度化過(guò)程，在實(shí)踐上表現(xiàn)為黨員權(quán)利科學(xué)維護(hù)、黨內(nèi)民主有序推進(jìn)的過(guò)程。黨的十八大以來(lái)，黨通過(guò)落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”等來(lái)提高社會(huì)監(jiān)督能力，激勵(lì)社會(huì)監(jiān)督；完善監(jiān)督條例以保障黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，運(yùn)用信息技術(shù)對(duì)接新媒體監(jiān)督平臺(tái)，將社會(huì)關(guān)注的相關(guān)焦點(diǎn)問(wèn)題作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)，在黨的監(jiān)督實(shí)踐中保障社會(huì)權(quán)利，提高社會(huì)監(jiān)督能力。

二是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)需廓清監(jiān)督主體的責(zé)權(quán)關(guān)系。黨的組織、黨員和黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為黨內(nèi)監(jiān)督的主體，其權(quán)力和責(zé)任是以法的形式固定的。在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，黨委的主體責(zé)任不落實(shí)，紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任不到位，黨員的監(jiān)督機(jī)制不健全對(duì)全面從嚴(yán)治黨造成困擾。不同機(jī)構(gòu)和職能部門之間責(zé)權(quán)關(guān)系不明晰，極易形成監(jiān)督中權(quán)力監(jiān)管“真空”“燈下黑”問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，黨致力于權(quán)責(zé)對(duì)等的制度改革，領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)中黨委的監(jiān)督責(zé)任，黨組織的教育引導(dǎo)監(jiān)督服務(wù)功能進(jìn)一步明晰。紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)的制度建設(shè)和落實(shí)機(jī)制逐步健全。當(dāng)前，遵循監(jiān)督規(guī)律，構(gòu)建信息溝通和責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，形成“壓力常在”的各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保證不同主體之間的有效配合。在“兩學(xué)一做”中保障8800萬(wàn)黨員監(jiān)督和接受監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)；形成嚴(yán)密科學(xué)的責(zé)任界定和追究機(jī)制，規(guī)范授權(quán)和用權(quán)，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必監(jiān)督，失責(zé)必追究。

三是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)要重視解決程序有效性。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括構(gòu)成要素復(fù)雜，實(shí)施路徑復(fù)雜和組織體系的責(zé)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，監(jiān)督程序復(fù)雜。劉少奇說(shuō)過(guò)：“在黨內(nèi)生活中發(fā)生了許多不正常現(xiàn)象，這并不是由于我們黨內(nèi)無(wú)章可循，無(wú)法可守，也不是由于黨所制定的章程、制度不正確，而是這些章程、制度在一些黨組織中，沒(méi)有被執(zhí)行，或者被歪曲了，被破壞了?！雹芤虼?，完善黨內(nèi)監(jiān)督程序，以制度形式固化，避免監(jiān)督責(zé)任虛化、監(jiān)督功能弱化，這是當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)需要解決的基本問(wèn)題。必須看到，權(quán)力監(jiān)督失位失范現(xiàn)象的多發(fā)頻發(fā)，原因之一是有些監(jiān)督程序不科學(xué)、不規(guī)范，或者不按程序執(zhí)行，致使監(jiān)督效果遭削弱。監(jiān)督是多部門有機(jī)合作互動(dòng)的權(quán)力管控過(guò)程，需要針對(duì)自上而下、自下而上的監(jiān)督規(guī)范以落實(shí)監(jiān)督程序。黨的十八大以來(lái)自上而下監(jiān)督中上級(jí)黨委和主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任確定和工作程序安排，自下而上的監(jiān)督中的黨務(wù)、政務(wù)及相關(guān)信息的公開(kāi)程序，監(jiān)督結(jié)果的使用與反饋機(jī)制落實(shí)等等，提供了將黨內(nèi)監(jiān)督變?yōu)榫唧w操作實(shí)踐的有效結(jié)構(gòu)和路徑。

四是黨內(nèi)監(jiān)督制度運(yùn)行要把握外部環(huán)境的影響。黨內(nèi)監(jiān)督制度必須考慮社會(huì)條件的影響。優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督良性運(yùn)行的內(nèi)外環(huán)境，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的制度運(yùn)行績(jī)效尤其重要。黨的十八大以來(lái)，中央推進(jìn)“四個(gè)全面”要求的落實(shí)，社會(huì)風(fēng)氣和發(fā)展環(huán)境得到極大的改善，十八屆六中全會(huì)在總結(jié)黨的建設(shè)和執(zhí)政歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂完善了新時(shí)期黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則和黨內(nèi)監(jiān)督條例，為黨內(nèi)監(jiān)督提供了更為健康科學(xué)的法治環(huán)境。習(xí)近平總書記指出，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察是為了保證國(guó)家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)，強(qiáng)化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來(lái)自人民、服務(wù)人民。⑤強(qiáng)調(diào)把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來(lái)，形成監(jiān)督合力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

應(yīng)該看到，嚴(yán)厲的懲戒措施能夠迅速將監(jiān)督的外部壓力轉(zhuǎn)化為組織內(nèi)部的自律動(dòng)力；黨的監(jiān)督所彰顯的民主價(jià)值，建構(gòu)了有效的社會(huì)監(jiān)督的動(dòng)員機(jī)制，形成黨的組織體系和社會(huì)運(yùn)行體系在監(jiān)督實(shí)踐中的良性互動(dòng)。這種互動(dòng)邏輯，將從根基上使得黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)的制度體系變得更加生機(jī)勃勃。

[參考文獻(xiàn)]

①《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1340頁(yè)。

②《依紀(jì)依法嚴(yán)懲腐敗，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題》（2013年1月22日），《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第136頁(yè)。

③《習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年1月23日。

④《劉少奇選集》（下卷），人民出版社1985年版，第413頁(yè)。

⑤習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》（2016年1月12日），《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。

（本文作者：中央黨校黨建部黨的領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究室主任）

責(zé)任編輯：張 翔