課題組

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

全面從嚴(yán)治黨視域下南京黨建創(chuàng)新研究*

課題組

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

南京市在深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記系列重要講話，特別是關(guān)于黨的建設(shè)的重要論述的基礎(chǔ)上，對照全面從嚴(yán)治黨的新要求，制定并實施了黨建工作的新部署，創(chuàng)新黨建責(zé)任體系、基層黨建新形式、黨內(nèi)政治生活新準(zhǔn)則、思想政治教育新方法、黨風(fēng)建設(shè)新模式、干部選用新機制以及反腐敗斗爭新載體，不斷提高管黨治黨水平，營造了良好的政治生態(tài)，積累了成熟經(jīng)驗，也為進(jìn)一步推進(jìn)黨建工作帶來了有益啟示。

黨建創(chuàng)新；體系；負(fù)責(zé)制；新載體

全面從嚴(yán)治黨是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央提出的重大戰(zhàn)略思想，對黨建工作提出了更高的要求，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨面對新情況，解決新問題，實現(xiàn)新發(fā)展的使命感、責(zé)任感和勵精圖治、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木駹顟B(tài)。南京市全面從嚴(yán)治黨的創(chuàng)新探索，既注重總體戰(zhàn)略的謀劃，又注重基層實踐的創(chuàng)新，更好地發(fā)揮了黨組織總攬全局，協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

一、全面從嚴(yán)治黨的創(chuàng)新探索

南京市第十三次黨代會閉幕不久，市委就頒布了《中共南京市委關(guān)于實施黨建工作創(chuàng)新工程的意見》(寧委發(fā)〔2012〕21號)，將黨建工作創(chuàng)新聚焦在“強化黨建責(zé)任、夯實基層基礎(chǔ)、抓好黨員教育、推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)”上。2015年4月，南京市委又出臺了《南京市深化黨的建設(shè)制度改革工作方案》(寧委辦發(fā)〔2015〕29號)，提出45項重要改革舉措，逐一明確了任務(wù)分工、責(zé)任單位、成果形式和進(jìn)度安排。各級黨組織不斷探索解決實際問題的路徑，取得了明顯的成效，也積累了一些成功的經(jīng)驗。

(一)以“精準(zhǔn)問責(zé)”為核心，創(chuàng)新黨建責(zé)任體系

建立主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任雙報告制度，創(chuàng)立黨建工作目標(biāo)責(zé)任書制度，有針對性地規(guī)范各行政區(qū)、機關(guān)部門、企事業(yè)單位黨組織的黨建任務(wù)和責(zé)任；創(chuàng)立書記負(fù)責(zé)制，強化“關(guān)鍵少數(shù)”的責(zé)任意識和引領(lǐng)作用；改革領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會制度、民主評議制度，推行黨員旁聽基層黨委會等做法，層層落實黨建工作責(zé)任。

1.創(chuàng)立黨建責(zé)任書制，實現(xiàn)對全面從嚴(yán)治黨各項工作的精準(zhǔn)問責(zé)。南京市在黨建責(zé)任體系建設(shè)中的創(chuàng)新之處，首先體現(xiàn)在采用黨建工作責(zé)任清單制的方式明確各級黨組織黨建工作的具體責(zé)任，并層層簽訂黨建目標(biāo)責(zé)任書確保責(zé)任的有效落實；同時又根據(jù)各級黨組織的實際情況，有針對性地制定不同內(nèi)容的黨建責(zé)任書，以便在黨建工作問責(zé)體系中實現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)。

黨建責(zé)任書在具體內(nèi)容上，既貫穿全面從嚴(yán)治黨統(tǒng)一性的要求，又著力體現(xiàn)不同領(lǐng)域黨建任務(wù)差別化的要求，在黨的各級組織體系內(nèi)明確劃分了黨建責(zé)任。目前，南京黨建工作目標(biāo)責(zé)任書主要有三種類型：一是針對各行政區(qū)的黨建責(zé)任書。這類責(zé)任書的責(zé)任清單突出落實《中國共產(chǎn)黨地方黨委工作條例》、“八強化八過硬”的基層黨建目標(biāo)等內(nèi)容，比如在村、社區(qū)黨組織換屆中的作用等。同時為落實中央和省市委基層黨建工作會議精神，南京把針對各行政區(qū)的黨建責(zé)任書的適用范圍進(jìn)一步向下延伸，制定出臺《關(guān)于推動全市城鄉(xiāng)基層黨建工作全面進(jìn)步全面過硬的意見》，建立鎮(zhèn)街、村(社區(qū))黨組織抓黨建工作責(zé)任清單，明確各級各類黨組織的黨建任務(wù)、細(xì)化職責(zé)、落實責(zé)任。二是針對機關(guān)部門的責(zé)任書。這類責(zé)任書的責(zé)任清單突出落實《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》、《機關(guān)基層黨組織工作條例》等內(nèi)容，但不同行業(yè)系統(tǒng)的機關(guān)部門黨建責(zé)任要求會有所區(qū)別；三是針對企事業(yè)單位的責(zé)任書。這類責(zé)任書的責(zé)任清單突出落實《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》、《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》等內(nèi)容。根據(jù)不同企事業(yè)單位的具體情況，其責(zé)任清單也都有各自的特點。

2.創(chuàng)建書記負(fù)責(zé)制，實現(xiàn)對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的精準(zhǔn)問責(zé)。黨建責(zé)任體系在有效性上的創(chuàng)新，體現(xiàn)在重點抓關(guān)鍵少數(shù)的精準(zhǔn)問責(zé)。通過精準(zhǔn)問責(zé)創(chuàng)新黨建工作的責(zé)任體系，建立更為有效的黨建工作體系，是確保黨建工作和中心工作同步推進(jìn)的重要舉措。

第一，創(chuàng)立“書記抓、抓書記”黨建責(zé)任體系，強化關(guān)鍵少數(shù)的主責(zé)意識和引領(lǐng)的作用。南京市的市委主要領(lǐng)導(dǎo)分別與各區(qū)、市級機關(guān)各部門黨委(黨組)主要負(fù)責(zé)人簽訂黨建工作目標(biāo)責(zé)任書，從市到村(社區(qū))形成一級抓一級、層層抓落實的四級聯(lián)動黨建工作格局。同時述職評議對象從區(qū)、街鎮(zhèn)、村社的書記，拓展到市級機關(guān)部門、市屬企事業(yè)單位、雙重管理非公企業(yè)的黨委(黨組)書記，著力強化各領(lǐng)域黨組織書記抓黨建工作的責(zé)任意識。各級黨組織書記帶頭種好“黨建責(zé)任田”，主責(zé)主業(yè)意識顯著增強。采取書記領(lǐng)辦黨建項目的措施，明確區(qū)委書記直接牽頭領(lǐng)辦2-3個項目，機關(guān)部門和企事業(yè)單位黨委(黨組)書記直接牽頭領(lǐng)辦1-2個項目。通過“書記項目”的實施，切實把書記“第一責(zé)任人”的責(zé)任落到實處，推動黨建工作重點難點問題的解決。

第二、創(chuàng)新黨建責(zé)任體系建設(shè)的方式方法，為書記抓黨建提供有效抓手。一是書記抓黨建的責(zé)任具體化。黨建工作目標(biāo)責(zé)任書中的每一個舉措，能具體的則具體、能量化的則量化。比如，對鎮(zhèn)街基層黨務(wù)工作力量配備、機關(guān)黨務(wù)干部配備、機關(guān)黨建活動經(jīng)費、非公企業(yè)黨組織組建率等，均作出剛性要求。這樣，既有利于各區(qū)各單位對照落實，又有利于對照督查和考核，從而把從嚴(yán)治黨的責(zé)任落到實處。二是書記抓黨建的方式程序化制度化。南京市黨建工作切實遵循“年初有計劃、每季有督查、半年有通報、年終有考核”的程序要求。組織開展黨組織書記抓基層黨建工作述職評議考核，將評議范圍擴大到市級機關(guān)、企事業(yè)單位黨組(黨委)，考核結(jié)果同評優(yōu)評先和獎懲掛鉤。同時，注重發(fā)揮先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)作用，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和程序，開展基層黨建創(chuàng)新案例評選活動，推動全市黨建工作整體提升。

(二)以“聯(lián)動合作”為平臺，創(chuàng)新基層黨建新模式

采取中心輻射、重點嵌入的方法，建立以區(qū)域化黨組織和行業(yè)主管部門黨組織為中心的網(wǎng)絡(luò)，強化黨建目標(biāo)向基層黨組織輻射，目前全市非公企業(yè)黨組織近5000個，覆蓋企業(yè)4.5萬家，組建率超過90%，其中2500多家規(guī)模以上企業(yè)黨組織組建率達(dá)100%。

1.以行政區(qū)黨組織為中心，以“聯(lián)動合作”的方式推進(jìn)基層黨建。以市區(qū)兩級組織部門和園區(qū)黨工委為中心點，將自身的組織優(yōu)勢嵌入兩新組織，以點點對應(yīng)的方式推進(jìn)基層黨組織建設(shè)。在一般行政區(qū)內(nèi)，市區(qū)兩級組織部門對其所屬地區(qū)及行業(yè)發(fā)展中的骨干龍頭非公企業(yè)實行雙重管理，幫助企業(yè)黨組織理清工作思路、完善工作制度、搭建工作載體，進(jìn)而推廣其有效經(jīng)驗與做法，以點帶面，成效明顯。目前全市重點遴選了125家民營、改制、外資等不同類型的非公企業(yè)，其中由市委組織部雙重管理的有20家。同時，按照10%的比例倒排出較弱的基層黨組織進(jìn)行集中整頓，僅2015年南京就對倒排的118個軟弱渙散的村、社區(qū)黨組織，通過領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系、選派第一書記、掛圖銷號等方式逐一進(jìn)行整頓。在經(jīng)濟園區(qū)內(nèi)，園區(qū)黨工委通過建立健全園區(qū)黨建工作領(lǐng)導(dǎo)機制、配強工作力量，創(chuàng)建黨員服務(wù)中心等工作平臺，完善黨群共建機制和“黨費支持、企業(yè)分擔(dān)、園區(qū)兜底”的黨建經(jīng)費保障辦法等一系列措施，全面加強兩新組織的黨建工作。

2.以行業(yè)主管部門黨組織為中心，以“聯(lián)動合作”的形式推進(jìn)基層黨建。以業(yè)務(wù)主管部門和工會的黨組織部門為中心點，利用自身的職能優(yōu)勢影響新組織，以點點對應(yīng)的方式推進(jìn)基層黨組織建設(shè)。在工商、稅務(wù)、衛(wèi)生防疫、質(zhì)檢安監(jiān)、物價等非公企業(yè)主管部門建立非公企業(yè)黨建工作指導(dǎo)站，依托這些部門的職能力量為非公企業(yè)，包括外資企業(yè)的黨建工作打開局面。比如，工商部門有主管小微企業(yè)、個體工商戶、專業(yè)市場的職能優(yōu)勢，南京便以全市15個工商分局、83個基層工商所為組織基礎(chǔ)，組織實施了“百千萬”工程，突出抓好規(guī)模以下非公企業(yè)和個體工商戶黨建工作，并將其列入基層工商部門的績效考核和工商干部的年度考核內(nèi)容，用“兩副擔(dān)子一肩挑”的方式實現(xiàn)了黨建工作和中心工作一起抓。自該工程實施以來，已建立100個非公企業(yè)黨建工作指導(dǎo)站，選聘1100多名基層工商所的黨員干部擔(dān)任黨建工作指導(dǎo)員，新建立黨組織165家，參加組織活動的黨員新增1469人。工會則專門制定在非公企業(yè)中開展黨工團(tuán)共建意見，要求在不符合建黨條件的非公企業(yè)中，首先建立工會等群團(tuán)組織，明確黨員身份的工會主席就是黨建工作指導(dǎo)員，通過開展黨的工作和培養(yǎng)發(fā)展黨員，為建立黨組織創(chuàng)造條件。與此同時，在全市100個街鎮(zhèn)，面向25萬戶個體工商戶開展黨工共建活動，同步組建街鎮(zhèn)個體工商戶工會聯(lián)合會和聯(lián)合黨組織，實現(xiàn)黨的組織與工作在個體工商戶中的全覆蓋。

3.以合作的方式建立組織中心，以“聯(lián)動合作”為路徑推進(jìn)基層黨建。以黨組織之間的合作，整合基層黨組織分散的組織優(yōu)勢，推動基層黨建工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。一是通過成立產(chǎn)業(yè)社區(qū)黨組織，及時將區(qū)域內(nèi)不具備黨組織組建條件的非公企業(yè)和社會組織納入管理，實現(xiàn)黨的組織和工作有效覆蓋。先后成立了新街口CBD王府大街、大行宮和中國(南京)軟件谷等一批產(chǎn)業(yè)社區(qū)黨委，覆蓋商務(wù)樓宇60多棟，非公企業(yè)和社會組織6100多家。二是通過實施“專職委員+兼職委員”的“大黨委”制度、建立產(chǎn)業(yè)社區(qū)公共服務(wù)平臺等舉措，有效整合園區(qū)、街道社區(qū)、駐區(qū)機關(guān)部門、企業(yè)和金融機構(gòu)等各方面的資源力量，既為企業(yè)提供各類黨務(wù)、政務(wù)、商務(wù)服務(wù)，又為企業(yè)員工的學(xué)習(xí)、工作、生活提供貼心周到的服務(wù)。三是積極推行組織聯(lián)建、活動聯(lián)抓、陣地聯(lián)用、發(fā)展聯(lián)創(chuàng)“四聯(lián)”工作法，加強企業(yè)黨組織的聯(lián)建共建，促進(jìn)企業(yè)之間的相互協(xié)作，推動產(chǎn)業(yè)的配套、集聚發(fā)展。

(三)以“標(biāo)準(zhǔn)化”為抓手，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活

創(chuàng)建黨建工作標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，研發(fā)了機關(guān)黨建工作標(biāo)準(zhǔn)化管理系統(tǒng)軟件，創(chuàng)新黨建工作活動品牌，打造黨內(nèi)政治生活新載體，創(chuàng)立“統(tǒng)一活動日”制度，全面保證黨內(nèi)政治生活有效開展。

1.創(chuàng)建黨建工作標(biāo)準(zhǔn)化管理平臺，保證黨內(nèi)政治生活的有效開展。南京市研發(fā)了機關(guān)黨建工作標(biāo)準(zhǔn)化管理系統(tǒng)軟件，充分將現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)溶入到機關(guān)黨建標(biāo)準(zhǔn)化管理的日常工作之中，構(gòu)建了涵蓋組織建設(shè)、黨建資料庫、黨員信息庫、黨內(nèi)表彰、黨建考核、網(wǎng)上公文、黨建帶團(tuán)建等7大子系統(tǒng)29個功能模塊的機關(guān)黨建工作標(biāo)準(zhǔn)化網(wǎng)上管理考核系統(tǒng)，為黨組織提供公共信息平臺，實現(xiàn)了黨建工作的有效組織、集中管理、自動記錄、信息反饋、實時考核、集成評價以及信息按需共享，為各級黨務(wù)工作者提供了一套簡單、實用、方便、靈活的現(xiàn)代化管理工具，及時有效地對機關(guān)黨組織開展工作的情況實施全程監(jiān)控。同時，配合系統(tǒng)的使用每兩年組織開展市級機關(guān)黨建工作標(biāo)準(zhǔn)化管理檢查考核，考核結(jié)果作為黨建工作評優(yōu)評先的主要依據(jù)。專門制定出臺《機關(guān)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)指標(biāo)體系》，以中央提出的服務(wù)型黨組織建設(shè)“六有”目標(biāo)為一級指標(biāo)，設(shè)置50個二級考核指標(biāo)，明確相應(yīng)工作內(nèi)容與要求，分別賦予相應(yīng)的分值權(quán)重，引導(dǎo)基層黨組織聚焦任務(wù)、抓好落實，實現(xiàn)黨建工作整體提升。

2.創(chuàng)新黨建工作活動品牌，打造黨內(nèi)政治生活的新載體。目前南京已經(jīng)培育起一批在全市、全省乃至全國有影響的黨建工作品牌，主要包括“先鋒工程”、“干部素質(zhì)提升工程”、“群眾滿意工程”、“健康工程”等“四大工程”。一是創(chuàng)建“先鋒工程”黨建品牌。積極探索建立黨員干部思想教育機制、聯(lián)系群眾機制、關(guān)懷激勵機制，深入開展主題實踐活動、“爭先創(chuàng)優(yōu)”活動、集中教育和評議活動，黨員的先鋒模范作用得到充分發(fā)揮。二是創(chuàng)建“干部素質(zhì)提升工程”黨建品牌。堅持開展學(xué)習(xí)型黨組織創(chuàng)建和“干部創(chuàng)新獎”評比活動，積極依托各種宣傳陣地和教育基地，加強宣傳教育，提高黨員干部的思想政治素質(zhì)。三是創(chuàng)建“群眾滿意工程”的黨建品牌。2001年在全國首開“萬人評議機關(guān)”先河，經(jīng)過多年探索，已建立起較為科學(xué)、完善的機關(guān)作風(fēng)建設(shè)綜合評價體系、監(jiān)督體系和工作聯(lián)動機制，形成了特色鮮明的“南京模式”。四是創(chuàng)建“健康工程”黨建品牌。積極整合群團(tuán)工作力量，堅持組織干部健康休養(yǎng)，聯(lián)合相關(guān)部門開展體質(zhì)測定、健康普查、健康咨詢。同時，還根據(jù)干部職工的不同需求，組織體育健身骨干和體育健身技能的培訓(xùn)，廣泛開展球類、棋類、登山比賽等群眾性體育健身活動，組織各類文體活動50多項，參加人員26000多人次，先后獲得了江蘇省和全國群眾體育先進(jìn)單位等榮譽。

3.創(chuàng)立“統(tǒng)一活動日”制度，規(guī)范黨內(nèi)政治生活的活動形式。根據(jù)全省組織部長會議“加強經(jīng)常性思想教育，推行‘基層黨組織統(tǒng)一活動日’制度”的要求，南京市出臺了《關(guān)于建立基層黨組織“統(tǒng)一活動日”制度的實施意見》，確定每個月的第一個星期三為全市基層黨組織的“統(tǒng)一活動日”，推動黨組織“三會一課”、組織生活會、黨員學(xué)習(xí)教育、黨性分析、黨組織黨員聯(lián)系服務(wù)群眾等各項制度要求落到實處。目前，市級機關(guān)76個部門(單位)856個基層黨組織已正式啟動“統(tǒng)一活動日”活動。同時，認(rèn)真落實紀(jì)委、組織部派員參加指導(dǎo)民主生活會有關(guān)規(guī)定，建立督促、檢查和指導(dǎo)民主生活會的責(zé)任制，形成一級抓一級，層層抓落實的工作機制。

(四)以“三嚴(yán)三實”為引領(lǐng)，創(chuàng)建黨風(fēng)建設(shè)新機制

作風(fēng)建設(shè)成敗與否，關(guān)系到黨的形象，關(guān)系到人心向背，關(guān)系到黨的生死存亡。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)猶如一面明鏡，反映著領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素質(zhì)、組織能力、思想狀態(tài)、工作態(tài)度、生活方式等各方面的整體面貌，事關(guān)黨與群眾的關(guān)系，是判斷黨群關(guān)系的“晴雨表”。因此，十八大以來，中共中央以“八項規(guī)定”為切入點，部署并開展了群眾路線教育實踐活動、“三嚴(yán)三實”專題教育，有針對性的集中解決“四風(fēng)”問題。以踏石留印、抓鐵有痕的韌勁抓作風(fēng)建設(shè)。

在“邁上新臺階、建設(shè)新南京”的新階段，南京不斷增強深化作風(fēng)建設(shè)的思想自覺和行動自覺，創(chuàng)新作風(fēng)建設(shè)導(dǎo)向和實踐，使黨員干部逐步擺脫“亞健康”狀態(tài)。大力踐行“三嚴(yán)三實”要求，堅持不懈反對“四風(fēng)”。按照“六對照、六整治、六見效”的要求，堅持問題導(dǎo)向，查擺問題，逐項逐條列出不嚴(yán)不實問題清單和具體表現(xiàn)。對一經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題，不等不拖，馬上行動。結(jié)合本地本單位的中心工作有針對性的開展專題教育，針對基層干部不作為亂作為等損害群眾利益的問題開展專項整治，進(jìn)一步夯實各項基層基礎(chǔ)工作。以服務(wù)為載體，規(guī)范化推進(jìn)制度機制建設(shè)。加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政審批制度改革，全面取消非行政許可事項，大力優(yōu)化審批流程，行政效能和服務(wù)水平不斷提高。制定實施《關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)機關(guān)作風(fēng)建設(shè)的意見》及其《重點任務(wù)分解方案》、《關(guān)于加強和改進(jìn)機關(guān)作風(fēng)評議工作的意見》以及《關(guān)于加強機關(guān)作風(fēng)建設(shè)監(jiān)督工作的意見》等一系列文件，堅持市領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系基層、城鄉(xiāng)困難群眾和社會代表人士“2+7”制度，不斷完善“四解四促”、“三個服務(wù)”、“融入基層、服務(wù)群眾”、“萬名黨員幫萬家”等聯(lián)系服務(wù)群眾的平臺載體，建立健全作風(fēng)建設(shè)工作機制，提升干部作風(fēng)群眾滿意度。以評議為抓手，構(gòu)建剛性化的監(jiān)督考核體系。制定出臺《2015年南京市作風(fēng)建設(shè)綜合評議操作辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步深化處室作風(fēng)評議活動的指導(dǎo)意見》，開展“四位一體”機關(guān)作風(fēng)建設(shè)綜合評議活動，加強作風(fēng)建設(shè)綜合評議與機關(guān)績效評估之間的銜接配合，精心組織“網(wǎng)絡(luò)面對面”活動，完善績效評估指標(biāo)體系和考核辦法，創(chuàng)新處室作風(fēng)評議工作，有力促進(jìn)了作風(fēng)建設(shè)的規(guī)范化和長效化。堅持開展內(nèi)部監(jiān)督、重點監(jiān)督和專項監(jiān)督，成立專業(yè)化的監(jiān)督隊伍，推動監(jiān)督工作向基層、向窗口延伸，構(gòu)建起多元化、動態(tài)性的監(jiān)督體系。持續(xù)落實中央八項規(guī)定，五年間共查處違反規(guī)定案件172件，“三公”經(jīng)費逐年下降，2013-2015年度市本級“三公”經(jīng)費支出分別較上年降低10%、14%、18%。鞏固擴大黨的群眾路線教育實踐活動成果，嚴(yán)肅查處“四風(fēng)”問題，健全市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級作風(fēng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，共組織作風(fēng)督查1446次，檢查重點單位2013個，形成作風(fēng)建設(shè)長效機制。

(五)以健全制度為保障，創(chuàng)新干部選拔任用新路徑

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。習(xí)近平指出：“實現(xiàn)黨的十八大確定的各項目標(biāo)任務(wù)，關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人”，“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏”。

新的《干部任用條例》實施以后，南京市委就對好干部選拔任用“五個關(guān)口”提出明確要求，針對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定從嚴(yán)規(guī)范干部選拔任用“1+5+1”系列制度文件，突出德才兼?zhèn)?、人崗相適，取得了較好成效?！?+5+1”系列制度文件構(gòu)建起南京干部選拔任用管理工作的完整鏈條，涵蓋干部選拔、管理和任用的重要領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)，以“好干部”標(biāo)準(zhǔn)、“三嚴(yán)三實”、“四有”和“四種人”作為選人用人標(biāo)桿，樹立“三強兩好”的選拔任用導(dǎo)向。嚴(yán)把干部選拔任用中動議、民主推薦、考察、討論決定、任職管理五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成配套實施辦法，增加任前考察深度，強化黨委(黨組)的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)責(zé)任，強化干部任職管理，形成了相對精準(zhǔn)的操作細(xì)則，組織實施針對年輕干部的“四個一線”培養(yǎng)鍛煉計劃。強化干部選拔任用事前審核，重點審核職數(shù)、用人標(biāo)準(zhǔn)和程序；強化干部監(jiān)督的可操作性，嚴(yán)查個人有關(guān)事項報告，全面實行“凡提必查”；嚴(yán)審干部檔案，堅持“凡提必審”；強化“12380”舉報查核，做到“凡舉必查”。結(jié)合全市黨委換屆建立起干部選拔全程紀(jì)實系統(tǒng)和“帶病提拔”倒查機制，出臺離任經(jīng)濟責(zé)任事項交接管理辦法，加強對一把手的監(jiān)督管理，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部直系親屬經(jīng)商辦企業(yè)，強化干部監(jiān)督的可操作性，有效遏制了干部選拔任用中的腐敗現(xiàn)象。探索鼓勵擔(dān)當(dāng)、寬容失誤的容錯機制，充分調(diào)動干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

(六)以構(gòu)建懲防體系為重點，創(chuàng)新反腐敗斗爭新載體

建立以黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書為總體要求，以“五項清單”為配套細(xì)則的“5+1”責(zé)任體系，鞏固廉政教育常態(tài)化運行機制，遏制腐敗增量，清除腐敗存量。全市紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共立案3338件，給予2809人黨紀(jì)政紀(jì)處分，移送司法機關(guān)處理763人，中央巡視組交辦件按期辦結(jié)或階段性報結(jié)率達(dá)95.4%，扎實開展“勤廉指數(shù)”測評。

1.“治標(biāo)”與“治本”互動結(jié)合，確立漸進(jìn)的反腐倡廉目標(biāo)體系。南京反腐倡廉面臨著兩大現(xiàn)實難題：一是如何清除歷史上的腐敗存量，二是怎樣控制現(xiàn)實中的腐敗增量。對此，南京遵循漸進(jìn)主義原則，第一步，先“治標(biāo)”，遏制腐敗蔓延的勢頭，控制腐敗增量。十八大以來，南京市紀(jì)委加大查辦力度，嚴(yán)肅查處發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中貪污賄賂、買官賣官、權(quán)錢交易、腐化墮落、失職瀆職案件，嚴(yán)肅查辦發(fā)生在重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和群眾身邊的腐敗案件，嚴(yán)肅查處在巡視工作中發(fā)現(xiàn)的案件。通過持續(xù)強化不敢腐的氛圍，使有問題的干部及早收手、收斂。第二步，在治標(biāo)的基礎(chǔ)上“治本”，通過強化廉政教育、深化市場經(jīng)濟體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、嚴(yán)格制度約束，強化對權(quán)力的監(jiān)督，重構(gòu)政治生態(tài)，建設(shè)清廉政治。在“治本”層面，南京市特別注重對權(quán)力的監(jiān)督制約。主要創(chuàng)新舉措包括：以“三重一大”決策事項為重點，加強紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督。對領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項情況開展有針對性地抽查核實，嚴(yán)肅查處瞞報、不實報告等行為。加強審計監(jiān)督，注重結(jié)果運用。推進(jìn)廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，建立防止利益沖突制度。鼓勵和保護(hù)實名舉報，積極開展信訪舉報內(nèi)容、監(jiān)督結(jié)果“雙公開”。發(fā)揮“陽光村居”在基層民主事務(wù)、“三資”處置中的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督作用，扎實開展“勤廉指數(shù)”測評。

2.深化體制機制改革，增強反腐倡廉的動力體系。深化改革是推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的根本動力。一是實現(xiàn)全覆蓋的改革。近年來，南京市全面深化經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)各領(lǐng)域的改革，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，與防范腐敗同步考慮、同步部署、同步實施。陸續(xù)出臺了《深化行政審批制度改革實施方案》、《南京市政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革實施意見》等一系列關(guān)于改革的制度文件，深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，最大限度地減少體制障礙和制度漏洞。二是做到重點突破。南京市通過改革黨的紀(jì)律檢查體制，完善反腐敗體制機制，實施了“兩個全覆蓋”，即市紀(jì)委派駐機構(gòu)全覆蓋和巡視全覆蓋，增強權(quán)力制約和監(jiān)督效果，保證各級紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性。深入落實“兩個為主”要求，即強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告；各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。完善巡視聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制，督促各級黨組織自覺接受巡視監(jiān)督，強化對問題整改的督促督辦。

3.創(chuàng)新反腐倡廉的載體策略，打造科學(xué)的合力系統(tǒng)。一是以“小切口”解決“大問題”。近年來，南京市以狠抓作風(fēng)建設(shè)為著力點，重點查處三類行為，即堅決查處違規(guī)公款吃喝、公款旅游、公款送禮等問題；嚴(yán)肅查處領(lǐng)導(dǎo)干部借婚喪嫁娶、工作調(diào)動、升學(xué)喬遷之機斂財?shù)男袨?，對頂風(fēng)違紀(jì)、隱形變異的“四風(fēng)”問題，從重處理；嚴(yán)肅查糾“為官不為”問題。將建市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級作風(fēng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，緊盯年節(jié)假期，緊盯群眾反映強烈的干部作風(fēng)方面突出問題，一個問題一個問題解決。二是強調(diào)反腐敗要抓早抓小。對黨員干部身上的問題早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正、早查處，對苗頭性傾向性問題及時約談、函詢、誡勉，防止小錯釀成大錯，避免小案拖成大案。三是堅持用法治思維和法治方式反對腐敗，提高依紀(jì)依法懲治腐敗能力。堅持實體公正與程序公正并重，加強調(diào)查取證，形成各種證據(jù)相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈?？s短辦案周期，提升辦案效率，集中力量查清主要違紀(jì)違法事實，對涉嫌犯罪的及時作出紀(jì)律處分并按程序移送司法機關(guān)。創(chuàng)新和優(yōu)化案件審理模式，完善案件質(zhì)量考評機制，堅持凡案必審，推進(jìn)基層單位案件聯(lián)合審理、申訴案件異地審理和擴大適用簡易程序?qū)徖?，實行案件審理示證、助辯、聽證“三公開”，推行紀(jì)律講堂、審理建議、回訪教育實際功效“三提升”。對重大典型案件實行“一案五報告”制度，推動懲戒成果向預(yù)防機制轉(zhuǎn)化。四是提升“智慧辦案”水平，建立線索全方位收集、一體化管理機制，按照“統(tǒng)一管理、規(guī)范辦理、客觀評估、快捷分流、嚴(yán)格保密”的原則，嚴(yán)把案件線索收集、移送、督辦、反饋關(guān)口，提升線索排查、分析、評估能力。

二、黨建創(chuàng)新實踐中存在的問題與不足

南京全面從嚴(yán)治黨的創(chuàng)新實踐取得了積極的成果，但仍存在一些問題與不足。只有理清這些問題并找到其存在的根源，才能使全面從嚴(yán)治黨再上新臺階。

(一)制度體系頂層設(shè)計不夠，缺乏系統(tǒng)性和閉合系統(tǒng)。有些制度在設(shè)計上宏觀規(guī)定多、實施細(xì)則少，可操作性差，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部在程序性規(guī)定上搞變通，有意規(guī)避制度規(guī)定；有些制度規(guī)定缺乏時代感，現(xiàn)實針對性不足；還有一些制度規(guī)定出臺不夠謹(jǐn)慎，時機也不成熟，難以落地實施。例如對干部的管理監(jiān)督制度，重點強調(diào)事后監(jiān)督，將重心放在出現(xiàn)問題后的糾錯、處理與懲處上，而對領(lǐng)導(dǎo)干部可能出現(xiàn)的問題缺乏事前預(yù)防、預(yù)警研判和警示提醒，也沒有突出對一把手、重點領(lǐng)域、關(guān)鍵節(jié)點的監(jiān)督，監(jiān)督舉報機制與舉報人保護(hù)制度亦未建立起來等。

(二)傳統(tǒng)的黨建方式不適應(yīng)社會發(fā)展的新變化。機關(guān)事業(yè)單位黨員隊伍過于龐大，黨員日常管理與職工管理多有混淆；體制外的基層黨組織生存能力和發(fā)展能力低，在社會領(lǐng)域中的地位趨于邊緣化；黨組織的傳統(tǒng)建設(shè)方式和工作方式難以有效覆蓋流動黨員群體，不少流動黨員成為“口袋黨員”、“隱形黨員”，長期游離于組織管理之外，組織生活開展不起來等。

(三)形式主義、“為官不為”等作風(fēng)問題依然存在，“四風(fēng)”問題時有反彈。黨內(nèi)政治生活中，形式主義和文山會?，F(xiàn)象仍然在許多單位不同程度地存在；有些黨員干部大局意識、看齊意識與擔(dān)當(dāng)意識不足，怕?lián)?zé)任“不敢為”、動力不足“不想為”、能力不足“不會為”的現(xiàn)象不同程度地存在；違反中央八項規(guī)定的現(xiàn)象時有發(fā)生；有些干部宗旨意識淡薄，主動服務(wù)群眾的意愿不強，以服務(wù)促發(fā)展的辦法不多、不實、不到位。

(四)反腐倡廉工作制度不健全、執(zhí)行不到位的問題比較突出，反腐斗爭形勢依然嚴(yán)峻。市域內(nèi)廉政教育資源管理分散，綜合利用不夠，缺少紅色品牌，教育方式時代感不強；一些監(jiān)督制度與機制流于形式，一些領(lǐng)域的監(jiān)督出現(xiàn)“真空”或“滯后”現(xiàn)象；少數(shù)班子成員“一崗雙責(zé)”意識欠缺，基層權(quán)力尋租空間較大；對一把手的監(jiān)督形同虛設(shè)，民主集中制執(zhí)行不到位，“三重一大”民主決策不夠，“能人腐敗”、“帶病提拔”、“帶病上崗”問題仍然較為突出。

三、提升黨建科學(xué)化水平的對策和建議

事業(yè)興衰，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在有一支政治強、作風(fēng)硬、清正廉潔，能干事的黨員干部隊伍。為達(dá)此目標(biāo)，我們特作如下對策建議。

(一)強化頂層設(shè)計，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用的全面從嚴(yán)治黨制度機制，形成用制度立規(guī)、按制度辦事、靠制度管人的長效機制。依據(jù)《黨章》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，按照下位法服從上位法的原則，梳理南京市各類黨內(nèi)規(guī)定，分別情況“立、改、廢”，消除制度執(zhí)行過程中的“彈性空間”和“盲區(qū)死角”，維護(hù)制度的權(quán)威性嚴(yán)肅性。明確黨建主體責(zé)任和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任的具體內(nèi)容，普遍建立黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨組(黨委)書記任組長，完善黨建工作責(zé)任追究機制，對黨組(黨委)抓黨建情況開展常態(tài)化督查，年底組織述職評議，確保管黨治黨責(zé)任落實。改進(jìn)優(yōu)化黨務(wù)干部選拔和任用制度，采取推行機關(guān)黨組織專職副書記交流，機關(guān)黨組織與組織人事部門合署辦公、交叉任職等方式，加大黨務(wù)干部交流力度，提高黨務(wù)干部隊伍的整體素質(zhì)和能力。

(二)牢固樹立法治意識，探索權(quán)力運行制約監(jiān)督的新規(guī)律，健全權(quán)力運行制約監(jiān)督體系。科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能，實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，完善內(nèi)部控制機制。加強領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識、法治思維錘煉，切實落實依法治市戰(zhàn)略，建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，對干預(yù)司法機關(guān)辦案的給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，造成冤假錯案或者其他嚴(yán)重后果的，追究其刑事責(zé)任，優(yōu)先選拔法治素質(zhì)好、依法辦事能力強的干部。強化黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，建議由同級黨委專職副書記出任人大主任，確立人大常委會黨組定期向同級黨委報告工作和請示重大事項制度，增強人大對“一府兩院”的監(jiān)督，確保黨委通過人大法定程序發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。建立權(quán)力配置合理、監(jiān)督有效、公民參政渠道暢通的公共管理體系以及分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)和依法行事的內(nèi)部控制機制，營造政治生活公開化、程序化、透明化的新常態(tài)。

(三)創(chuàng)新黨風(fēng)建設(shè)形式，打造以雨花英烈精神為核心的南京紅色文化和黨性教育品牌。堅持改進(jìn)作風(fēng)和錘煉黨性同步加強，充分利用南京紅色資源豐富的優(yōu)勢，以“北有延安，南有井岡山，西有紅巖，東有雨花臺”的恢弘視野，整合市域內(nèi)紅色資源，建設(shè)黨性教育基地，打造紅色品牌。加強理想信念教育，堅決遏制“四風(fēng)”反彈。建立容錯糾錯機制，按照“三強兩好”標(biāo)準(zhǔn)表彰敢于擔(dān)當(dāng)、奮發(fā)有為的干部。建立作風(fēng)問題舉報核查專辦制度，推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，營造獎勤罰懶的工作氛圍。完善綜合評價體系及反饋機制，引入要素、事項評議和第三方評估，重視評議結(jié)果的運用。

(四)尊重與發(fā)揮黨員的主體作用，創(chuàng)新基層黨組織建設(shè)的方式方法，發(fā)揮黨組織體系的整體性優(yōu)勢。進(jìn)一步激發(fā)廣大黨員的積極性、主動性、創(chuàng)造性。市、區(qū)、街鎮(zhèn)黨組織要在資源配置等方面加大對基層黨組織的支持力度，建立黨務(wù)人才向基層流動和優(yōu)先提拔一線干部的激勵機制，擴大基層黨員當(dāng)選各級黨代會代表的比例。健全“兩新”組織黨建工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，推進(jìn)基層黨建活動深入群眾，在全市范圍內(nèi)實現(xiàn)黨的組織、黨的工作和黨員作用“三個全覆蓋”。

(五)加強反腐倡廉建設(shè)，營造良好政治生態(tài)，打造風(fēng)清氣正的新局面。堅持多維創(chuàng)新、重在治本的工作思路，完善懲防體系建設(shè)，強化程序性法規(guī)建設(shè)，加大制度執(zhí)行力度，堅持嚴(yán)明紀(jì)律和嚴(yán)懲腐敗同向發(fā)力。把廉政教育納入思想政治工作總體部署，創(chuàng)新教育理念和教育形式，實現(xiàn)灌輸教育和警示教育、有形教育和無形教育有機結(jié)合，在全社會培育廉政文化。暢通監(jiān)督舉報渠道，健全來信、來訪、電話、網(wǎng)絡(luò)四位一體舉報平臺，擴大領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度的覆蓋范圍和抽查比例，在一定范圍內(nèi)公開申報和抽查結(jié)果。以“零容忍”的態(tài)度懲治腐敗，加強對征地拆遷、工程招投標(biāo)、城市建設(shè)、干部選拔任用等重要領(lǐng)域和重點工作環(huán)節(jié)的監(jiān)督。嚴(yán)肅黨內(nèi)生活，切實貫徹民主集中制原則，加強對一把手的監(jiān)督，營造風(fēng)清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)。

(責(zé)任編輯：衛(wèi)令海)

D26

A

1672-1071(2017)05-0032-07

2017-07-23

課題組負(fù)責(zé)人劉喜發(fā)，課題組成員：劉玉東、石晶、王兵。