李 輝

城市基層黨建引領社會治理創(chuàng)新
—— 濰坊市奎文區(qū)黨組織領導下“由民做主”的實踐與思考

李 輝

濰坊市奎文區(qū)從區(qū)情實際出發(fā)，以城市基層黨建引領社會治理創(chuàng)新，推進“由民作主”社區(qū)治理模式，實現(xiàn)黨的領導、居民自治、依法治理的有機統(tǒng)一。在社區(qū)治理探索過程中，提出了要適應新時期城市基層社區(qū)治理立法、合理減輕社區(qū)工作的負擔，加強城市管理規(guī)律等的研究對策建議。

基層黨建；社會治理；由民作主；對策

社區(qū)是社會的基本單元，社區(qū)治理是社會治理的關鍵。習近平總書記指出，加強和創(chuàng)新社會治理,關鍵在體制創(chuàng)新,核心是人。社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)。濰坊市奎文區(qū)立足區(qū)情實際，以城市基層黨建引領社會治理創(chuàng)新，推行黨組織領導下的“由民做主”社區(qū)治理模式，實現(xiàn)了黨的領導、居民自治、依法治區(qū)的有機統(tǒng)一，走出了一條反映城市特點、順應群眾期盼、密切黨群干群關系的新路子。

一、“由民做主”提出背景

奎文區(qū)是山東省濰坊市的中心區(qū)，也是山東省首個整建制完成以農(nóng)村集體資產(chǎn)改制、撤村設居改革和社區(qū)“大黨委”制為主要內(nèi)容的綜合配套改革的縣市區(qū)，基本實現(xiàn)了全域城市化、管理網(wǎng)格化、服務均等化、黨建區(qū)域化。隨著改革的不斷深入，城市治理工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)。受舊村改造、土地征用、企業(yè)改制等方面影響，各類矛盾糾紛多樣多發(fā)。流動人口超全區(qū)總人口的三分之一以上，流動人口做案占全部刑事案件的60%以上，常住人口中有21個少數(shù)民族，社情、民情、輿情復雜；居民對社區(qū)認可度和歸屬感不強，參與社區(qū)治理愿望較弱；社會治理體制不順，一些領域存在部門職能交叉、界限不清、責任不明等問題，社區(qū)“上管天文地理，下管雞毛蒜皮”，交辦事情多，為居民服務少，背離了群眾性自治組織的性質(zhì)；有的干部工作越位、缺位，習慣以命令代替服務，以拍板代替協(xié)商，導致干部跑斷腿、群眾不買賬。

二、“由民做主”主要做法

“由民做主”工作模式，即以黨的建設為引領、以居民自治為核心、以依法治理為保障，以服務群眾、做群眾工作為主線，通過擴大社區(qū)自治范圍、健全群眾自治機制、完善民主管理制度，引導居民自己的事情自己議、自己辦、自己評，實現(xiàn)現(xiàn)代社會治理，推動城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）創(chuàng)新基層黨建模式，以搭建協(xié)商平臺為重點，整合域內(nèi)各類黨組織和廣大黨員參與社區(qū)自治，推動“由民做主”系統(tǒng)化、精細化。深化區(qū)域化黨建內(nèi)涵，把黨的領導貫穿于社區(qū)協(xié)商的各方面和全過程，筑牢“由民做主”的組織基礎。一是建立區(qū)域化黨建聯(lián)席會議。吸納轄區(qū)32個市級以上單位和15個區(qū)級職能部門為成員單位，下設經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等6個專業(yè)委員會，對全局性重大問題開展定期協(xié)商。二是構建街道“大工委”運行機制。全區(qū)8個街道全部成立“大工委”，選聘駐區(qū)單位58名有代表性的黨組織負責人擔任黨工委兼職委員，對轄區(qū)重大事項定期協(xié)商。三是構建社區(qū)“大黨委”運行機制。吸收261名駐區(qū)單位、業(yè)委會、物業(yè)公司、“兩新”組織、群眾組織等方面的黨員代表，擔任大黨委兼職委員，健全“雙諾雙述雙評”工作機制，對社區(qū)事務定期協(xié)商。四是構建二級網(wǎng)格“大支部”運行機制。將全區(qū)65個社區(qū)細劃為413個二級網(wǎng)格，實行統(tǒng)一編碼管理，按照“有工作經(jīng)費、有活動場所、有規(guī)范制度、有專人值守、有醒目標識、有服務承諾”的“六有”標準建設二級網(wǎng)格“大支部”，社區(qū)“兩委”成員兼任網(wǎng)格書記，按照200戶一職的標準，配備二級網(wǎng)格管理員1315名，同時健全網(wǎng)格長、樓長、單元長和居民代表隊伍，面對面征求民意訴求。在樓棟層面建立黨小組，依托黨員骨干家庭設黨員中心戶，建立起“街道大工委—社區(qū)大黨委—網(wǎng)格大支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”組織架構，結合全區(qū)開展的“包居聯(lián)萬戶、為民辦實事”活動，實現(xiàn)部門包居、黨員聯(lián)戶的全覆蓋，使“居居有部門包靠、戶戶有干部走訪、人人有黨員聯(lián)系”，保證了基層聲音能第一時間掌握、第一時間協(xié)商、第一時間解決，為“由民做主”的深入持續(xù)開展提供了載體支撐和方向引領。

（二）創(chuàng)新居民自治模式，以明確協(xié)商內(nèi)容、拓展協(xié)商路徑為重點，全面提升居民文明素質(zhì)和能力水平，推動“由民做主”規(guī)范化、品牌化。充分尊重居民在社區(qū)自治中的主體地位，從協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容，到協(xié)商形式、協(xié)商程序，實現(xiàn)民事民提、民事民定、民事民辦、民事民評。一是明確自治內(nèi)容。確定“由民做主”事項清單和標準化制度流程，把實事項目、物業(yè)管理、環(huán)境衛(wèi)生、公共安全、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃等全部納入自治范圍，制定統(tǒng)一、規(guī)范的操作細則。二是拓展自治形式。根據(jù)社區(qū)自治事項性質(zhì)、涉及群眾利益的不同，從制度上明確了六條群眾參與社區(qū)事務管理的途徑和操作方法。包括：居民會議決策。社區(qū)內(nèi)的涉及全體居民共同利益的公共事項，由居民會議或居民代表會議討論決定。議事會議協(xié)商。對不需要社區(qū)居民會議決策可協(xié)商解決的，由社區(qū)居民通過社區(qū)論壇、社區(qū)顧問團、民情議事廳、“兩代表一委員”工作室等議事會議協(xié)商解決。鄰里事項共助。對涉及樓院、樓棟、單元等小范圍的“小事”，由社區(qū)組織居民通過“巷巷會”、鄰里幫扶會、樓院共建會、單元互助會等共助方式自行解決。公共事務監(jiān)督。引入“互聯(lián)網(wǎng)+自治”理念，通過全區(qū)社會治理數(shù)字化公共服務平臺、奎文黨建云平臺、社區(qū)微博、社區(qū)公開欄等渠道，引導居民線上、線下全程監(jiān)督社區(qū)“三務”公開。居民公約自治。社區(qū)居委會依法制定居規(guī)民約、自治章程，對遵守社區(qū)公共道德、治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、移風易俗等方面提出要求，提交社區(qū)居民（代表）會議通過，用公約形成的“公共權力”約束各方行為。群眾組織凝聚。大力推行社區(qū)、社工、社會組織、社區(qū)志愿者“四社”聯(lián)動，以“域緣、業(yè)緣、文緣、趣緣”為紐帶，大力培育發(fā)展社區(qū)服務類、公益慈善類、文體活動類等社區(qū)社會組織，提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的組織化程度。全區(qū)登記注冊或備案管理的社區(qū)社會組織達488家。三是培育自治典型。按照項目化運作的思路，全區(qū)共確立“由民做主”事項824個，其中重點項目104個，涵蓋城市管理、社會治理、土地征收、社會治安、城市創(chuàng)建等各個領域，有效解決了項目建設、民生改善、物業(yè)管理、老舊小區(qū)改造等群眾關心的焦點問題。全區(qū)總結推廣了以葦灣社區(qū)為代表的老城市社區(qū)“五民主工作法”、以幸福街社區(qū)為代表的新城市社區(qū)“四事工作法”、以南湖社區(qū)為代表的村轉(zhuǎn)社區(qū)“戶決制”等實踐成果，取得良好成效。四是涵養(yǎng)自治文化。實施居民素質(zhì)提升工程，深入開展“感動奎文年度先模人物”“基層好干部”“最美家庭”等系列評選活動，選樹了全國優(yōu)秀志愿者譚瑞霞、全國優(yōu)秀社工馬麗麗、孫大姨“和事佬”調(diào)解室等一批先進典型。依托街道黨校、社區(qū)黨校，采取政策宣講團、法律服務團、群眾大課堂等形式，潛移默化提高市民文明素養(yǎng)和法律意識，做到學有榜樣、行有示范，凝聚向善向美、自治善治的正能量。

（三）創(chuàng)新依法治理模式，以強化協(xié)商保障、加強協(xié)商監(jiān)督為重點，把社區(qū)協(xié)商民主納入法治軌道，推動“由民做主”制度化、法治化。一是加強制度設計。先后制定《關于深化“由民做主”理念、提升社區(qū)治理水平的指導意見》等一系列文件，對“由民做主”的總體要求、重點任務、方法步驟、保障措施等提出明確要求。堅持全區(qū)新增財力的70%投向民生領域，街道每年超收分成50%以上用于社區(qū)建設，設立區(qū)域化黨建專項經(jīng)費，分別按每千戶每年2.6萬元和1.2萬元的標準核撥社區(qū)工作經(jīng)費和網(wǎng)格服務工作經(jīng)費，落實每社區(qū)每年不低于20萬元的黨組織為民服務專項經(jīng)費；全區(qū)按照300戶一職的標準，配備專職社區(qū)工作者784名，其中持證上崗專業(yè)社工師198名；區(qū)財政累計投資2.5億元用于社區(qū)辦公服務用房建設，全區(qū)標準化社區(qū)黨群服務中心達標率100%，有效解決了“由民做主”有錢、有人、有場所的問題。二是加大減負力度。制定《關于進一步明確社區(qū)兩委職責、依法推進社區(qū)治理創(chuàng)新的意見》、《關于規(guī)范社區(qū)居委會印章使用管理工作的意見》，依法確定群眾自治組織依法履行職責事項18項、協(xié)助政府工作事項123項，減少社區(qū)居委會蓋章業(yè)務范圍，讓他們把更多心思和精力用到社情民意搜集上來、協(xié)商民主落實上來、管理服務提升上來。三是加快法治進程。開展法治奎文、民主法治示范社區(qū)、依法行政示范單位等創(chuàng)建活動，推行“一社區(qū)一法律顧問”，對“由民做主”工作進行法律指導和監(jiān)督。深化區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格“四級聯(lián)動、專業(yè)協(xié)同”矛盾預防化解組織體系，配備235名專兼職調(diào)解員，引導各類矛盾糾紛在“由民做主”框架內(nèi)解決，解決不了的走法律程序。今年以來，共調(diào)處矛盾糾紛760余起，信訪總量同比下降28.7%，到市、省上訪數(shù)量同比分別下降65.1%和85.3%。

三、對策建議

（一）加快制定社區(qū)法。隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，上世紀八十年代末制定的城市居民委員會組織法，已經(jīng)不能適應新時期城市基層治理工作的需要。建議按照黨的十八大以來的有關部署和要求，認真總結各地創(chuàng)新經(jīng)驗，在城市居民委員會組織法的基礎上，制定社區(qū)法，對黨的領導及其與社區(qū)的關系、社區(qū)性質(zhì)和地位、社區(qū)工作機制、社區(qū)服務、三務公開、流動人口管理、社會組織引入、專業(yè)社工培育、社區(qū)工作隊伍建設等作出規(guī)范，為城市治理提供法律依據(jù)。

（二）合理減輕社區(qū)負擔。社區(qū)“去行政化”難以落到實處，一些政府職能部門和單位把不該由社區(qū)承擔的工作轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)，造成社區(qū)疲于應付，沒有更多精力履行管理服務職能，而我國法律對政府部門與社區(qū)的關系尚無明確規(guī)定。建議探索建立行政工作進社區(qū)準入制度和分類管理制度，完善政府行政管理與基層群眾自治有效銜接、良性互動的運行機制，在將來的社區(qū)法中合理劃分政府政務與社區(qū)居務的職責范圍和權力邊界，為基層群眾自治的健康發(fā)展創(chuàng)造條件。

（三）加強城市工作研究。建議結合中央城市工作會議精神，深化對城市發(fā)展、建設、管理規(guī)律的研究，聚焦群眾反映強烈的“城市病”突出問題，狠抓城市管理頑癥治理，建設和諧宜居、富有活力的現(xiàn)代化城市。實踐證明，城市社會治理和城市基層黨建是一門科學,建議著眼于提高干部素質(zhì),把培養(yǎng)一批專家型、懂治理、善服務的城市干部作為重要任務,用科學態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識去建設和管理城市。

（本文作者：中共濰坊市奎文區(qū)委書記）

責任編輯：江生亮