胡利明

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081)

舉報(bào)執(zhí)法的法治衡量

胡利明

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081)

法治衡量舉報(bào)執(zhí)法發(fā)現(xiàn)諸多問題：法治價(jià)值有難題，法治方向有偏移，法治運(yùn)行有路障，法治目標(biāo)有異化，法治路徑非程序。有效性價(jià)值是考核判斷標(biāo)準(zhǔn)，法治合法性和道德合法性構(gòu)筑整體架構(gòu)，自然法價(jià)值是原始基因，程序價(jià)值是法定步驟，行政構(gòu)成和行政價(jià)值成為技術(shù)要素，執(zhí)法衡量為外觀終點(diǎn)。所以，舉報(bào)執(zhí)法宏觀上難以堅(jiān)持法治立場和緊隨依法治國的法治步驟，中觀上難以規(guī)范依法執(zhí)法和促進(jìn)主動(dòng)行政執(zhí)法，微觀上難以提供合法、合理和合情根據(jù)，價(jià)值上難以蘊(yùn)涵行政法治精神和構(gòu)建現(xiàn)代道德善良體系。

舉報(bào)執(zhí)法；依法行政；行政執(zhí)法；自然法；道德價(jià)值；法治價(jià)值

行政執(zhí)法既是行政機(jī)關(guān)的“業(yè)務(wù)工作”，又是行政法學(xué)的“重點(diǎn)對象”；既是執(zhí)法機(jī)關(guān)的“主營業(yè)務(wù)”，又是相對人最害怕又不得不面對的“人生悲劇”。我們經(jīng)常面對常規(guī)類型的行政執(zhí)法：行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的主要行政行為，是產(chǎn)生行政法律效果的行政行為，具有一般行政行為的特征。[1]270行政執(zhí)法由行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)的主動(dòng)履行法定職責(zé)的行政行為，將會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法責(zé)任后果。但是，舉報(bào)執(zhí)法是基于舉報(bào)啟動(dòng)的執(zhí)法行為，通過執(zhí)法刷出“存在感”，既成為中國非常普遍存在的客觀現(xiàn)象，又事實(shí)上屬于相當(dāng)熟悉的“技術(shù)工作”，還有相當(dāng)特殊的“中國特色”，鑒于主題原因只重點(diǎn)集中研究諸多與之相關(guān)的法治價(jià)值。

一、舉報(bào)執(zhí)法的有效性價(jià)值衡量

舉報(bào)執(zhí)法是中國普遍性的習(xí)慣“存在”，屬于異化行政執(zhí)法行為，既有執(zhí)法經(jīng)濟(jì)動(dòng)力刺激，又有客觀的“市場需求”；既有社會(huì)性根源，又有事實(shí)性根源，還有現(xiàn)實(shí)有效性(有用性)根源。但是，有用性與人所制定并不是司法本身存在合理性的充分根據(jù)。[2]476現(xiàn)實(shí)有效性是舉報(bào)執(zhí)法的客觀事實(shí)原因，既有執(zhí)法的非理性沖動(dòng)，又有獲取舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，還有上級(jí)政績考核的政治壓力。

(一)執(zhí)法任務(wù)有效性

執(zhí)法任務(wù)是行政機(jī)關(guān)的“命根子”，各執(zhí)法機(jī)關(guān)都主動(dòng)或被動(dòng)設(shè)定了高標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法任務(wù)，尤其以經(jīng)濟(jì)罰款數(shù)額為衡量標(biāo)準(zhǔn)，必然基于有罪推定思維啟動(dòng)執(zhí)法，事先假定預(yù)設(shè)相對人違法，舉報(bào)者出于不同目的舉報(bào)違法行為；當(dāng)執(zhí)法機(jī)關(guān)不可能按期完成執(zhí)法任務(wù)時(shí)必然依賴于舉報(bào)執(zhí)法，即表明執(zhí)法任務(wù)成為舉報(bào)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)根源。根據(jù)行政法公理，行政機(jī)關(guān)是履行職務(wù)職責(zé)的法定機(jī)構(gòu)，生命力在于主動(dòng)履行職權(quán)職務(wù)，而執(zhí)法任務(wù)被經(jīng)濟(jì)利益異化，既不符合行政機(jī)關(guān)的法治使命，又不利于行政機(jī)關(guān)樹立公正中立形象，還不能主動(dòng)提供充足的法律根據(jù)。目前，法律沒有為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法設(shè)定執(zhí)法任務(wù)，沒有設(shè)定執(zhí)法經(jīng)濟(jì)利益考核指標(biāo)，沒有為執(zhí)法任務(wù)執(zhí)法確立法定職權(quán)；反過來說，以執(zhí)法任務(wù)有效性來衡量，既沒有法定規(guī)則支持，又沒有可操作的法治標(biāo)準(zhǔn)，還沒有正向?qū)Я鞯姆ㄖ尉?。其?shí)，執(zhí)法任務(wù)對行政機(jī)關(guān)有特別重要的現(xiàn)實(shí)有用性，但在執(zhí)法科學(xué)性上用處不大或關(guān)系不太緊密，容易掩蓋執(zhí)法的合法性。因此，舉報(bào)執(zhí)法以經(jīng)濟(jì)利益為考核標(biāo)準(zhǔn)，以非依法行政為現(xiàn)實(shí)損耗，以犧牲法治為代價(jià)追求執(zhí)法事務(wù)，以完成執(zhí)法任務(wù)為核心，匯集起來表現(xiàn)為執(zhí)法任務(wù)的有效性。

(二)公共利益有效性

社會(huì)形勢復(fù)雜多變，違法行為花樣繁多，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)執(zhí)法完成執(zhí)法任務(wù)感到“力不從心”，只能常態(tài)化借助于舉報(bào)執(zhí)法。其實(shí)，執(zhí)法的應(yīng)然本質(zhì)核心在于考慮社會(huì)公共利益。其實(shí)，作為一個(gè)利益群體或利益集團(tuán)必然使自身的利益以公法的形式合法化為公共利益。[3]397但是，公共利益法定性要求公共利益主體必須由法律規(guī)定，由法律明確劃定公共利益的邊界，且只有在法定條件下，才可能出于公共利益需要對公民的基本權(quán)利加以限制。[4]125可知，舉報(bào)執(zhí)法具有獨(dú)立利益，通常以公共利益的形象“化身”自居，既沒有提前設(shè)定法定主體，又沒有提前劃定權(quán)力邊界，公共利益反而極容易成為執(zhí)法的“面具”或“遮羞布”，實(shí)質(zhì)上是執(zhí)法機(jī)關(guān)為追求最大化經(jīng)濟(jì)性特殊利益，以公共利益為借口異化了真實(shí)面目。另外，沒有法律提前規(guī)定舉報(bào)執(zhí)法的利益主體，法律沒有劃定權(quán)力邊界，公共利益是執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法有用性的代名詞，表面上是追求公共利益，實(shí)質(zhì)上是執(zhí)法機(jī)關(guān)的特殊利益，異化執(zhí)法公共利益的本來面目。[5]因此，合法根源在于公共利益，反之，公共利益即合法，形成相互“證明”的尷尬怪圈，即公共利益有效性衡量會(huì)滋生諸多法治難題。

(三)管理有效性

中國行政機(jī)構(gòu)追求執(zhí)法有效性，以能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的有效目標(biāo)為衡量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，反過來說，根本不用考慮法治精神，根本不用遵循法治規(guī)則，根本不用信仰法治理念，只要能滿足有效性的事實(shí)目的，都可以成為“合法”執(zhí)法的法定理由，舉報(bào)執(zhí)法即是鮮明例證。例如，管理權(quán)不論基于何種目的，尤其是善良目的更容易掩蓋合法性問題[6]。據(jù)此，將執(zhí)法類比為行使管理權(quán)，舉報(bào)執(zhí)法是行使管理權(quán)的重要手段，管理目的具有客觀有效性，行政機(jī)構(gòu)有利可圖導(dǎo)致強(qiáng)勁動(dòng)力，通常以管理有效性作為執(zhí)法的“法律根據(jù)”，事實(shí)上掩蓋法治合法性。

由此可見，舉報(bào)執(zhí)法在中國有客觀需要，既能滿足執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又能幫助完成執(zhí)法任務(wù)，還能為舉報(bào)人提供秘密數(shù)額的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)(通常比較豐厚)。在多方利益主體的共同推動(dòng)下，各有所取、各有所需和各有所圖，將行政執(zhí)法變異為利益再分配工具，“有效性”發(fā)揮核心效用，它們作為價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致法治不適宜性和不合法性。

二、舉報(bào)執(zhí)法的法治合法性衡量

舉報(bào)執(zhí)法具有中國特色，屬于執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)常反復(fù)使用的常規(guī)項(xiàng)目，執(zhí)法機(jī)關(guān)追求執(zhí)法政績(經(jīng)濟(jì)罰款)，舉報(bào)者獲得經(jīng)濟(jì)利益，彼此互利共贏，重心不是執(zhí)法規(guī)范性和合法性，而是通過執(zhí)法獲取多快好省的執(zhí)法成果。但是，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，全面要求依法行政，而舉報(bào)執(zhí)法摻雜著諸多執(zhí)法經(jīng)濟(jì)利益，將法治讓位于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，將滋生諸多法治尷尬，將遠(yuǎn)離法治合法性，將浸潤執(zhí)法經(jīng)濟(jì)利益。

(一)法治基礎(chǔ)性

法治有特殊效用發(fā)揮獨(dú)特功能，在于法治有生存基礎(chǔ)。法治既要平等，又要平等地保障權(quán)利，更要主動(dòng)反對特權(quán)(不平等)，原因在于：法治的基本理念是強(qiáng)調(diào)平等，反對特權(quán)，注重公民權(quán)利的保障，反對政府濫用權(quán)力。[7]165平等是對不平等特權(quán)的把握性反思，通過追求平等逐漸實(shí)現(xiàn)非特權(quán)化，促進(jìn)更加優(yōu)質(zhì)的平等。但是，舉報(bào)執(zhí)法不是保障和促進(jìn)平等，而是利用特殊優(yōu)勢從事利益交易性執(zhí)法，與平等理念背道而馳并且漸行漸遠(yuǎn)，反而越來越靠近特權(quán)性目標(biāo)，法治基礎(chǔ)性衡量有難度。

(二)憲法法治總綱

憲法是國家實(shí)在法的總綱領(lǐng)，既為法治衡量提供憲法根據(jù)，又協(xié)調(diào)與行政法的關(guān)系；既體現(xiàn)憲法的核心地位，又落實(shí)行政法的執(zhí)行功能，原因在于：“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法則是憲法的實(shí)施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動(dòng)態(tài)部分”。[8]5這形象地描述憲法與行政法的法治關(guān)系，確立了憲法的總綱性地位。另外，一般來說，行政機(jī)關(guān)并不直接實(shí)施憲法，而是通過依法行政間接地實(shí)施憲法。[9]189據(jù)此，根據(jù)行政法落實(shí)憲法原理，舉報(bào)執(zhí)法滲透著諸多非正常因素，既無法滿足憲法法治總綱要求，又無法根據(jù)憲法依法行政，更無法全面實(shí)踐憲法法治思想；既不是學(xué)理或?qū)嵲诜ㄉ系男姓?zhí)法，又不專屬于法治行政范疇，反而更容易成為不公正執(zhí)法的促進(jìn)推動(dòng)力量。

(三)抽象法治

憲法是法治的總領(lǐng)要求，既構(gòu)成法治的原則指導(dǎo)，又成為法治原則立場，還發(fā)揮抽象衡量效用，用來衡量舉報(bào)執(zhí)法應(yīng)有法治根據(jù)：法治的源頭在于對公權(quán)力的正確定位和法律控制，權(quán)力控制是法治的起點(diǎn)，同時(shí)也是法治的歸宿。[10]156事實(shí)上，行政機(jī)構(gòu)樂意依“舉報(bào)”執(zhí)法，成果重心在于“執(zhí)法”，執(zhí)法根源在于“舉報(bào)”。因此，舉報(bào)執(zhí)法既沒有主動(dòng)滿足法治中立性標(biāo)準(zhǔn)，又沒有正確定位執(zhí)法公權(quán)力，還沒有主動(dòng)控制公權(quán)力運(yùn)行，最終無法向法治方向?qū)ふ覛w宿，即：難有法治公平價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，難有理性平等地執(zhí)法，難以落實(shí)法治優(yōu)質(zhì)品質(zhì)，難以通過法治抽象價(jià)值衡量，這一切都源于非法治性“舉報(bào)”。

(四)合法標(biāo)準(zhǔn)

合法是司空見慣的常規(guī)事項(xiàng)，既有一定的標(biāo)準(zhǔn)，又是最難歸納總結(jié)出的權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)上，這涉及到法治規(guī)則問題，原因在于：法治的首要出發(fā)點(diǎn)和亮點(diǎn)是法治規(guī)則。[11]據(jù)此，非專業(yè)人士能從非專業(yè)眼光視角“說幾句”，專業(yè)學(xué)者能寫出若干文字，但誰都難以真正深掘其法治內(nèi)涵，導(dǎo)致學(xué)術(shù)研究難有重大突破。例如，私法研究學(xué)者認(rèn)為，合法行為不以違法性要素的構(gòu)成要件，只要沒有違法性的構(gòu)成要素，說明該法律要件是合法行為；[12]71另外，公法研究者認(rèn)為，合法既是事項(xiàng)運(yùn)行的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，又是判斷是否符合現(xiàn)行規(guī)范的衡量標(biāo)準(zhǔn)。[13]私法合法標(biāo)準(zhǔn)是不違法，即不禁止行為即合法；公法合法標(biāo)準(zhǔn)是符合現(xiàn)行法規(guī)范，即私法無法禁止或限制即合法，公法有法行為才合法，無法行為即違法。進(jìn)而分析，舉報(bào)執(zhí)法既沒有根據(jù)私法合法標(biāo)準(zhǔn)適用法律的可能性，又難有公法標(biāo)準(zhǔn)支持合法性，更難有實(shí)在法支撐合法性，無論如何都難以達(dá)到合法性的法定標(biāo)準(zhǔn)。

(五)公法精神

行政執(zhí)法執(zhí)行公法，運(yùn)行于公法軌道，屬于公法范疇，既是運(yùn)用公法規(guī)范，又要遵循公法原則，還要確立公法權(quán)力邊界，規(guī)制公權(quán)力任性運(yùn)行，其中起核心效用的是公法精神。正如公法的基本精神在于授予并控制政府權(quán)力，劃定政府的活動(dòng)范圍，為政府設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任，以保障公民的權(quán)利和自由。[4]114舉報(bào)執(zhí)法基于舉報(bào)而行政執(zhí)法，有舉報(bào)必有執(zhí)法，反過來說無舉報(bào)基本不執(zhí)法，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)懶于主動(dòng)履職，既不會(huì)主動(dòng)控制執(zhí)法權(quán)力，又不會(huì)在權(quán)力邊界范圍內(nèi)規(guī)范行使權(quán)力，還不會(huì)為政府劃定職責(zé)，最終難以保障公民的基本權(quán)利，這些都難以契合公法精神，難以滿足行政法治的原始理念，難以緊跟依法行政的法治步伐。

由此可見，舉報(bào)執(zhí)法是新興的普遍客觀現(xiàn)象，事實(shí)有效性容易掩蓋其合法性，法治合法性方面會(huì)有更多問題，既難以滿足法治合法性的最低要求，又難以技術(shù)上“達(dá)標(biāo)”合法。法治基礎(chǔ)性構(gòu)筑法治根基，憲法法治總綱確立權(quán)威地位，抽象法治提供理念精神指引，合法標(biāo)準(zhǔn)提供具體衡量基準(zhǔn)，公法精神提供“行業(yè)”法治理念支持，共同或者分別從不同角度衡量法治合法性。

三、舉報(bào)執(zhí)法的道德合法性衡量

合法性原則上集中于傳統(tǒng)法治領(lǐng)域，例外在非傳統(tǒng)法治范圍。為深化擴(kuò)展合法性范圍，在法治合法性的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展道德合法性發(fā)展性分析合法性。中國法理學(xué)習(xí)慣性地認(rèn)為法律與道德是相互平行的不同社會(huì)規(guī)范，筆者結(jié)合道德倫理思想思考后認(rèn)為，兩者不是完全相互平行的社會(huì)規(guī)范。道德是法律(治)合法的學(xué)理基礎(chǔ)，既提供道德性價(jià)值基礎(chǔ)，又提供道德規(guī)范基礎(chǔ)，還是法律合法性的來源價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，道德主義法治是其“形象概括”；法律合法性一般以實(shí)在法為衡量標(biāo)準(zhǔn)，道德合法性一般以自然法或道德善良價(jià)值為衡量標(biāo)準(zhǔn)。為了擴(kuò)展合法性衡量的學(xué)術(shù)維度，試圖向縱深方向延伸法律合法性，即道德合法性的新論點(diǎn)，道德是法律的學(xué)理延伸，法律是道德的繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。其實(shí)，法治是多方面、多層次、多角度、多方向、多思維和多視角的，創(chuàng)新發(fā)展道德合法性，重心在道德善良價(jià)值，既發(fā)展創(chuàng)新傳統(tǒng)法治合法性，又獨(dú)立出自我價(jià)值，還作為法治的高端評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，道德合法性既有利于拓展合法性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，又有利于夯實(shí)合法性的道德基礎(chǔ)；既是法治合法性的自然延伸，又創(chuàng)新發(fā)展傳統(tǒng)合法性，還深掘法治合法性的道德要素；既豐富合法性的法治內(nèi)涵，又夯實(shí)法治合法性的道德基礎(chǔ)。

(一)誠信價(jià)值

誠信是道德的基礎(chǔ)，道德需要誠信支撐。誠信既是做人的道德底線，又是政府行為的道德紅線；既構(gòu)建法治因子，又構(gòu)筑道德堤岸，更是對政府誠信的高端要求。政府誠信之后才能依法行政，才能打造法治政府，才能顯現(xiàn)法治價(jià)值。其實(shí)，政府沒有誠信，執(zhí)法者犯法，不僅毒化人們守法的環(huán)境，而且它本身以極不道德的手段引導(dǎo)人們的腐化，在這種的社會(huì)中，人們無法樹立良好的道德風(fēng)尚。[14]75另外，誠實(shí)是社會(huì)良性正常運(yùn)行的“火車頭”，誠實(shí)既是道德價(jià)值的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，又是道德整體的根本，還是道德規(guī)范正義的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。[15]誠信具有重要的法治地位，構(gòu)建現(xiàn)代法治的重要基因，發(fā)揮特殊的法治效用，既構(gòu)成政府法治基石，又夯實(shí)政府法治的道德基礎(chǔ)。因此，在經(jīng)濟(jì)利益刺激下由政府主導(dǎo)舉報(bào)執(zhí)法，屬于執(zhí)法行為異化狀態(tài)，道德誠信成為“空心磚”，導(dǎo)致誠信執(zhí)法成為“畫餅”，既丑化政府誠信外貌，又惡化、毒化誠信良知，還加劇非誠信程度，在道德合法性上難有積極效用，反而增加道德非合法性，所有成員(包括政府機(jī)構(gòu))都會(huì)為此付出道德代價(jià)。

(二)道德理性價(jià)值

理性是道德價(jià)值的核心指南，理性與善良互通，既是構(gòu)筑善良道德的物質(zhì)基礎(chǔ)，又是追求道德價(jià)值的精神動(dòng)力，原因在于：由人的靈明之心與道德本性所發(fā)展起來的善良的、理性自覺的、具有超越性的道德意識(shí)與精神存在，是一定社會(huì)歷史時(shí)期的道德意識(shí)形態(tài)。[16]31據(jù)此分析，舉報(bào)執(zhí)法源于“舉報(bào)”，其中夾雜中經(jīng)濟(jì)利益，非中立性、非公正性是突出特征，表明道德風(fēng)險(xiǎn)高度異常和缺乏善良道德市場，歸結(jié)于道德理性導(dǎo)致法治問題，問題出在經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)行政執(zhí)法，受制于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，既是道德和法治的歷史性悲哀，又是法治和道德喪失理性的必然惡果；既難以打造清靜的道德理性，又難以保證道德公正執(zhí)法，還難以科學(xué)理性標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)法。

(三)道德人道價(jià)值

人道是最根本的道德價(jià)值，具有堅(jiān)實(shí)的道德底線，既保證不突破人道紅線，又積極追求人道主義善良價(jià)值；既構(gòu)成法治和道德價(jià)值基礎(chǔ)，又主動(dòng)成為道德善惡和優(yōu)劣評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)人道向積極道德方向前行。其實(shí)，人道主義是國家治理的核心道德價(jià)值共識(shí)，基本內(nèi)涵：保障人權(quán)、利益共享和實(shí)現(xiàn)自我。[17]110-113據(jù)此分析，舉報(bào)執(zhí)法的重心在于追求經(jīng)濟(jì)利益，表面上為了社會(huì)公共利益，執(zhí)法機(jī)關(guān)自我感覺“高大上”，暗地通常與舉報(bào)者經(jīng)濟(jì)分成，彼此相互利用，相互促進(jìn)和相互完成預(yù)期任務(wù)。執(zhí)法者既完成政績?nèi)蝿?wù)，又獲得了經(jīng)濟(jì)利益；舉報(bào)者既獲取了相當(dāng)不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，又配合執(zhí)法者完成執(zhí)法任務(wù)，收獲了執(zhí)法機(jī)關(guān)的“物質(zhì)感謝”。這些都以犧牲被舉報(bào)人人道價(jià)值為代價(jià)，既難以完成道德任務(wù)，又難以實(shí)現(xiàn)道德人道價(jià)值，還難以構(gòu)建國家人道價(jià)值。

(四)道德路徑目標(biāo)

道德既是法治的指向路標(biāo)，又是引導(dǎo)前行的道德軌道。道德核心在于追求理性善良價(jià)值，衡量舉報(bào)執(zhí)法有道德基礎(chǔ)。其實(shí)，道德行為是在一定的道德認(rèn)識(shí)支配下表現(xiàn)出來的有利于社會(huì)或他人的行為，道德行為選擇也就是關(guān)于道德價(jià)值的選擇，邏輯指向是求善。[18]213據(jù)此分析，行政機(jī)關(guān)熱衷于舉報(bào)執(zhí)法，以完成執(zhí)法任務(wù)為己任，以追求政績?yōu)榭己四繕?biāo)，成為行政執(zhí)法的“勝方”；舉報(bào)者從中分成成為部分獲利者，被舉報(bào)者以犧牲經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)。因此，在這種經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)沒有道德意識(shí)，沒有以相對人利益為重心，反而根據(jù)經(jīng)濟(jì)利益有無或大小有選擇性執(zhí)法，蘊(yùn)藏巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)，在道德路徑上反其道為之制造道德負(fù)價(jià)值，既沒有守住道德底線，更不用說道德善良價(jià)值，通過執(zhí)法“求善”更是“遙不可及”。

(五)道德善價(jià)值

道德原則上善良，道德善是道德的主流價(jià)值。道德既是法治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，又是道德善的道德標(biāo)準(zhǔn)，還是道德倫理的核心精髓。由于道德是非常熟悉的法治話題，但沒有對道德的特別深遂的探究。[19]其實(shí)，道德善等于倫理行為事實(shí)與道德目的之相符；道德善是一種道德價(jià)值，屬于道德價(jià)值范疇，是倫理行為事實(shí)符合道德目的、道德終極標(biāo)準(zhǔn)的效用性。[20]331-332據(jù)此歸納，善良意志就是無條件的善，就是價(jià)值判斷的最終標(biāo)準(zhǔn)。[21]338可知，道德善的基本定位是道德價(jià)值，核心本質(zhì)是向善、從善，屬于事實(shí)與道德價(jià)值相符的理性狀態(tài)。因此，舉報(bào)執(zhí)法既不能滿足道德基本價(jià)值，又不能追求道德終極價(jià)值，還不能滿足道德善的“技術(shù)要求”，更無法達(dá)到道德理想狀態(tài)，道德善價(jià)值衡量之有理論難度。

(六)道德德行

道德既有道德善價(jià)值，還有道德德行路徑，通過道德善與道德德行共同作用，形成特殊價(jià)值的道德共體。其實(shí)，道德有善價(jià)值，還有善制度與之“配套”，共筑道德善的道德體系，打造善良的學(xué)理制度規(guī)則。善良意志是單純出于義務(wù)而行動(dòng)的意志。[22]17另外，道德的運(yùn)行路徑：德行是對他人或社會(huì)利益的維護(hù)或增值，而惡是對他人或社會(huì)利益的損害或剝除。[23]26可知，道德善發(fā)揮核心效用，但不能單槍匹馬獨(dú)立“作戰(zhàn)”，需要對應(yīng)制度與之配套，共造善良的道德體系規(guī)則，道德德行為其確立了正確的道德方向。因此，舉報(bào)執(zhí)法以執(zhí)法經(jīng)濟(jì)為核心主導(dǎo)，既沒有考慮道德價(jià)值，又沒有注重德行的道德方向，還沒有相應(yīng)的道德制度與之匹配，難以通過道德德行衡量。

(七)權(quán)力道德價(jià)值

權(quán)力的本質(zhì)是任性的，既要有法治規(guī)制，又要有道德自律規(guī)范，更要權(quán)力道德的主動(dòng)示范，追逐道德核心精神顯現(xiàn)法治價(jià)值，讓權(quán)力在道德的無形浸潤中形成優(yōu)良品質(zhì)，打造良性的權(quán)力道德生態(tài)環(huán)境。其實(shí)，權(quán)力道德生態(tài)之核心——權(quán)力公共精神以公平正義理念為核心，以公共利益精神、公共責(zé)任精神、公共服務(wù)精神、創(chuàng)新進(jìn)取精神為主要內(nèi)容。[24]251據(jù)此分析，舉報(bào)執(zhí)法囿于“舉報(bào)”而執(zhí)法，以追求執(zhí)法政績?yōu)榭己艘?，以完成?zhí)法任務(wù)為迫切需要，不可避免摻雜經(jīng)濟(jì)利益，總體上沒有落實(shí)好上述權(quán)力公共精神，難以打造權(quán)力道德優(yōu)質(zhì)生態(tài)，難以形成道德合法性的理想狀態(tài)。

(八)政府德性價(jià)值

政府德性是值得開辟的道德新領(lǐng)域，原因在于政府既擁有眾多權(quán)力資源，又有國家強(qiáng)制力提供暴力保障，在權(quán)力制約機(jī)制體制基礎(chǔ)上難以完成權(quán)力控制權(quán)力任務(wù)，這寄希望于政府主動(dòng)追求德性公正，以此來減少權(quán)力的任性程度，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行路徑。其實(shí)，“政府德性公正是對政府自身的公正要求，是對政府內(nèi)在的倫理訴求，是政府合法存在的權(quán)威基礎(chǔ)。一個(gè)政府是公正的，往往通過制度表現(xiàn)出來，即同時(shí)表現(xiàn)在對政府官員的公正要求上”。[25]194行政機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)利益狀況執(zhí)法，沒有或者很少考慮政府德性公正價(jià)值；執(zhí)法官員在經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)下，無法保持中立的道德立場，無法形成德性公正的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，無法持續(xù)性打造德性公正的道德價(jià)值，更無法為舉報(bào)執(zhí)法夯實(shí)道德合法性基礎(chǔ)。

由此可見，舉報(bào)執(zhí)法在無法滿足法治合法性之后，同樣會(huì)在道德合法性上遇到諸多道德難題，既難有充足的道德根據(jù)支持，又難有諸多道德標(biāo)準(zhǔn)分類，更難有道德精神指引。道德理性和道德人道是基礎(chǔ)性道德標(biāo)準(zhǔn)，道德路徑目標(biāo)是道德發(fā)展方向，道德善價(jià)值和道德德行是積極倡導(dǎo)的道德價(jià)值，權(quán)力道德和政府德性是對官員道德的重點(diǎn)關(guān)注，共同成為剖析舉報(bào)執(zhí)法道德合法性有力武器。

四、舉報(bào)執(zhí)法的自然法價(jià)值衡量

價(jià)值衡量舉報(bào)執(zhí)法的核心方面是法治合法性和道德合法性，具有總括性的“法律地位”，尤其是道德合法性與自然法有緊密的學(xué)理關(guān)聯(lián)，原因在于：自然權(quán)利的道德基礎(chǔ)。其實(shí)，道德權(quán)利的道德力量通過自然的道德規(guī)則之道德力量得以確定和解釋。[26]83據(jù)此，自然法是無須證明的自然真理，自然權(quán)利、自由狀態(tài)、自然規(guī)則和自然理性是核心要素。自然法價(jià)值衡量既全面豐富價(jià)值衡量手段，又全面提升衡量的法治質(zhì)量，據(jù)此分析舉報(bào)執(zhí)法將會(huì)發(fā)現(xiàn)諸多法治問題。

(一)自然法的自由基礎(chǔ)

自然既是權(quán)利的基礎(chǔ)，又是法治的基礎(chǔ)，更是自然法的根基，主動(dòng)尊重自由、保障自由和實(shí)現(xiàn)自由是落實(shí)自然法的重要舉措。其實(shí)，“自由不僅是中國法的時(shí)代精神，而且也應(yīng)當(dāng)是當(dāng)今世界一切法律的精神內(nèi)核和價(jià)值追求。體現(xiàn)自由、保障自由、發(fā)展自由，應(yīng)當(dāng)是所有法律的精髓。任何扼殺自由或?qū)ψ杂傻牟划?dāng)限制的法律都是對于自由的反動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)反對、修正，而使自由成為法的精神”。[27]285舉報(bào)執(zhí)法的外觀表象在“執(zhí)法”，動(dòng)力來源于“舉報(bào)”，內(nèi)生刺激源于“經(jīng)濟(jì)罰款”，其他任何因素都被排除在外，基本不考慮自由無法構(gòu)成自然法的理論基礎(chǔ)，而自由作為法律精髓，無法體現(xiàn)于自由相關(guān)的任何事項(xiàng)，它們相異于自由，實(shí)質(zhì)上背向自然法理念，難以符合自然法價(jià)值衡量的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

(二)自然理性

理性是道德的積極價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，自然理性是自然性的本質(zhì)屬性，具有特殊的自然法意義，這正是自然法具有高度科學(xué)性的學(xué)理根據(jù)。格勞秀斯認(rèn)為，自然法既是理性的準(zhǔn)則，理性是絕對正確的東西，所以自然法便是絕對真理，是完全不能改變的，即使上帝也不能改變。[28]229根據(jù)自然法原理，理性是絕對正確的自然法精神，是來源于自然界的客觀真理，任何外在力量都不能改變自然性的固有軌跡，否則將會(huì)受到自然規(guī)律的懲罰。其實(shí)，舉報(bào)執(zhí)法在沒有理性根據(jù)狀況下受制于經(jīng)濟(jì)利益執(zhí)法，既無法滿足自然理性，又無法遵循科學(xué)理性的自然法規(guī)則，還無法體現(xiàn)自然法的原始精神；既沒有遵循道德理性規(guī)則，又沒有遵循自然法的理性規(guī)律，還沒有發(fā)揮自然理性的法治功能。

(三)自然法則

自然法是非成文的理性規(guī)則，代表著自然界的科學(xué)理性，在實(shí)在法之前發(fā)揮著無可替代的法治作用，即使在實(shí)在法產(chǎn)生之后，仍然具有特別重要的科學(xué)地位，為實(shí)在法提供堅(jiān)實(shí)的科學(xué)根據(jù)。其實(shí)，自然法是一種代表人類公平正義的精神，體現(xiàn)了人類追求真、善、美的理性，是一系列高于實(shí)在法并對其進(jìn)行約束引導(dǎo)的基本原則，是規(guī)范人類乃至整個(gè)生物界使其和睦相處(和諧)的法則。[29]11舉報(bào)執(zhí)法表面上是執(zhí)法，執(zhí)法始于“舉報(bào)”，而不是根據(jù)自然規(guī)律啟動(dòng)執(zhí)法，實(shí)質(zhì)上是追求經(jīng)濟(jì)利益，既沒有主動(dòng)遵循自然規(guī)律或規(guī)則，又無法代表科學(xué)正義精神，還沒有追求真、善、美的善良理性，更無法通過理性規(guī)則主動(dòng)規(guī)范約束權(quán)力行使者，總體背道而馳于自然法則理念。

(四)自然價(jià)值

自然法則具有自然法價(jià)值，與法治法則和道德法則有天然的聯(lián)系，在社會(huì)生活中表現(xiàn)自然法體現(xiàn)自然價(jià)值。例如，“自然法”是自然萬物的理性法則，它的實(shí)質(zhì)是道德法則，自然法在人和社會(huì)中的表現(xiàn)便是法律，因此道德不僅是法律制定的最終依據(jù)，還是評價(jià)法律好壞的最高標(biāo)準(zhǔn)(詳細(xì)內(nèi)容參見該書)。[30]317舉報(bào)執(zhí)法不是來源于自然界，既沒有主動(dòng)遵循理性的自然法則，又沒有契合道德法則，還沒有在社會(huì)生活中契合現(xiàn)代法治理念，不可能成為評價(jià)法律好壞的標(biāo)準(zhǔn)，無法發(fā)揮自然價(jià)值衡量功能，沒有夯實(shí)自然法合法性的價(jià)值基礎(chǔ)，沒有發(fā)揮自然價(jià)值的特殊效用。

(五)自然狀態(tài)

自然法建立于道德科學(xué)基礎(chǔ)之上追求理想的自然狀態(tài)，為社會(huì)生活提供理性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如，霍布斯看來，整體道德科學(xué)的關(guān)鍵是自然法學(xué)說，自然法建立了人類社會(huì)生活中善惡的理性標(biāo)準(zhǔn)，指明了走出自然狀態(tài)的理性路徑。[31]329舉報(bào)執(zhí)法只根據(jù)經(jīng)濟(jì)利益標(biāo)準(zhǔn)從事行政執(zhí)法，追求經(jīng)濟(jì)分成作為重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)離自然法追求的自然狀態(tài)，既沒有自然法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，又沒有形成自然生活的善惡評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，更沒有在自然狀態(tài)中形成理性路徑，難以滿足自然法的理性法則要求。

由此可見，舉報(bào)執(zhí)法不是行政機(jī)關(guān)的自然行為，而是被舉報(bào)的非自然行動(dòng)，屬于違背自然規(guī)律的執(zhí)法行為，既沒有自由夯實(shí)自然法基礎(chǔ)，又沒有自然理性精髓指引，還沒有自然法則的規(guī)則引導(dǎo)，更沒有自然價(jià)值的價(jià)值向?qū)?，缺乏自然狀態(tài)的結(jié)果支持，仍然有理論難度通過自然法合法性價(jià)值衡量。

五、舉報(bào)執(zhí)法的程序價(jià)值衡量

程序既是法治價(jià)值的重要方面，又是法治立項(xiàng)的程序基礎(chǔ)，還是法治實(shí)體的程序支持。程序原則上具有正當(dāng)性，既要保持正當(dāng)?shù)某绦蛄?，又要追求正?dāng)?shù)某绦騼r(jià)值，原因在于：正當(dāng)程序是程序正義的法定要求。[32]據(jù)此，正當(dāng)程序是行政權(quán)的總規(guī)則或總開關(guān)。[33]可見，正當(dāng)程序是法治的程序保障，構(gòu)成程序法治的重要部分，構(gòu)成行政的程序性規(guī)則保障，構(gòu)成程序正義的宏觀追求，構(gòu)成行政權(quán)力(執(zhí)法)的“決策層”。但是，舉報(bào)執(zhí)法基于經(jīng)濟(jì)利益執(zhí)法(通常是臨時(shí)決定)，理論上不屬于常態(tài)化執(zhí)法，事實(shí)上卻經(jīng)常被常態(tài)化摻雜經(jīng)濟(jì)因素，既影響客觀執(zhí)法的客觀中立性，又導(dǎo)致諸多法治問題，還引起無法克服的程序故障。

(一)程序基礎(chǔ)性

程序既發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，又提供程序保障，更確立程序規(guī)則理念；既將過程程序法定化，又為事項(xiàng)過程提供程序規(guī)則，還為解決實(shí)體問題增加程序根據(jù)。其實(shí)，程序是人們按照一定的順序、方式和步驟實(shí)現(xiàn)一定目的的過程。[34]201另外，民主是程序的“法定基礎(chǔ)”，程序來源于民主，民主促進(jìn)程序發(fā)展。[35]具體言之，程序的本質(zhì)特點(diǎn)既不是形式性也不是實(shí)質(zhì)性，而是過程性和交涉性，法律程序是交涉過程制度化。[36]20據(jù)此分析，舉報(bào)執(zhí)法只注重客觀事實(shí)有效性，既不考慮程序的法治效用，又不注重程序民主基礎(chǔ)；既沒有考慮程序的特殊需要，又沒有提前準(zhǔn)備程序規(guī)則，還沒有強(qiáng)調(diào)程序過程的法治意義，更沒有重點(diǎn)考慮程序的形式性、過程性和交涉性；既無法體現(xiàn)法治中的程序價(jià)值，又無法與程序其他方面形成程序性合力，還無法發(fā)揮程序的基礎(chǔ)性作用。

(二)程序公道性(正當(dāng)性)

程序還有公道價(jià)值，公道既是構(gòu)成程序的重要因素，又是程序的法治指標(biāo)，還是重要的形式化過程，原因在于：公道是公務(wù)人員的首要美德，官僚制以形式化的、不受私人因素影響的精神居于支配地位，不徇私情的公道是理想的法官或官僚慣有的，也可以要求用于我們的特殊職業(yè)。[37]15-16另外，程序公道緊密關(guān)聯(lián)程序正當(dāng)，而程序正當(dāng)性既是對程序的定性和客觀要求，又是程序的法律價(jià)值導(dǎo)向，更是合法價(jià)值的程序性判斷標(biāo)準(zhǔn)。[38]舉報(bào)執(zhí)法是傳統(tǒng)官員的習(xí)慣做法，執(zhí)法主體沒有基本公道素質(zhì)，既發(fā)展官僚化，又受私人因素的影響(通常受制于經(jīng)濟(jì)利益)，還沒有主動(dòng)避免私情；既沒有公道正當(dāng)性可言，又無法觸及程序公道，更無法滿足程序正當(dāng)?shù)募夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)；既不能主動(dòng)追求程序公道價(jià)值，又不能在正當(dāng)程序的軌道上運(yùn)行，還不能維護(hù)程序的科學(xué)系統(tǒng)。

(三)程序正義性

程序原則上是正義的，正義是根據(jù)程序而來，沒有程序不可能有真正正義。正義成為我們時(shí)代的主題，爭取平等權(quán)利的自由精神，是人類現(xiàn)代文明的精髓。[39]36可知，現(xiàn)代社會(huì)不僅需要實(shí)體法提供法定根據(jù)，而且需要程序規(guī)則提供程序指引。其實(shí)，程序的設(shè)置目的在于追求正義，正義居于法律總價(jià)值的首位。[40]因此，程序是相對宏觀的正義觀念，既代表正義形象，又追求正義價(jià)值，還是實(shí)現(xiàn)正義的規(guī)則軌道。舉報(bào)執(zhí)法既難以平衡執(zhí)法公平性、中立性和公正性，又難以保證避免偏私的公正形象，程序規(guī)則缺位是程序不夠正義的自然結(jié)果，與程序相關(guān)的程序公平(程序中立、程序參與和程序公開)存在諸多沖突性尷尬問題，經(jīng)濟(jì)根源是增量執(zhí)法利益，價(jià)值根源是受損程序正義。

(四)程序公平性

程序促進(jìn)公平，公平需要程序，共同構(gòu)建程序法治價(jià)值，成為獨(dú)立價(jià)值的理論創(chuàng)想，能夠成為衡量事項(xiàng)的重要標(biāo)準(zhǔn)，既要符合宏觀的正義精神，還要滿足相對微觀的公平標(biāo)準(zhǔn)。例如，程序上的公平性作為法律形式化要素，當(dāng)程序公平時(shí)，實(shí)體法的公平就能更有實(shí)效；當(dāng)程序不公平時(shí)，實(shí)體法的公平的明燈就可能熄滅。[41]187所以，舉報(bào)執(zhí)法受制于經(jīng)濟(jì)利益執(zhí)法，難以保持公正的法治立場，難以保證公平執(zhí)法，難以取得中立不偏移的執(zhí)法效果，背道而馳現(xiàn)代法治觀念。

(五)公法程序

行政執(zhí)法依賴于公法，運(yùn)用公法思維，運(yùn)行于公法軌道，實(shí)質(zhì)上被公法程序規(guī)制，此即公法程序。其實(shí)，公法程序依托于法律程序，而法律程序是法治的重要物質(zhì)載體，屬于實(shí)在法范疇的程序規(guī)則。[42]在公法領(lǐng)域，程序主要為權(quán)力服務(wù)，公權(quán)力最需要程序，原因在于：現(xiàn)代公法主要是以程序?yàn)閷?dǎo)向，程序?qū)?quán)力的控制是長期而穩(wěn)定的；正當(dāng)程序具有防止恣意、專斷，抵制公權(quán)力的違法與不當(dāng)行使，保障公民權(quán)利與自由的作用；正當(dāng)法律程序是對權(quán)力的根本性制約，是對權(quán)利的最低限度的保障。[4]117據(jù)此分析，即時(shí)的執(zhí)法效果既是舉報(bào)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)追求，又是它的第一要義，但它作為公法行為，既沒有主動(dòng)遵循公法程序，又沒有主動(dòng)使用程序規(guī)制權(quán)力，還沒有預(yù)防濫用權(quán)力，根源在于極度缺位公法程序，更難有公法程序價(jià)值。

由此可見，舉報(bào)執(zhí)法遇到諸多意想不到的程序法治問題，既有中國缺位程序的傳統(tǒng)習(xí)俗的“大前提”，又有輕程序重實(shí)體的慣常做法，還有程序虛無主義的缺位影響，共同表明無法通過法治程序性衡量。其中，程序基礎(chǔ)性構(gòu)筑法治衡量根基，程序公道性成為衡量基本原則，程序正義性確立衡量宏觀精神，程序公平性提供具體衡量標(biāo)準(zhǔn)，公法程序剖析程序具體路徑，緊密關(guān)聯(lián)著舉報(bào)執(zhí)法的行政構(gòu)成。

六、舉報(bào)執(zhí)法的行政構(gòu)成衡量

不規(guī)范行為是行政的天性，行政屬于政府范圍內(nèi)的技術(shù)性工作，既要法律根據(jù)，又要法治規(guī)制；既有法治性標(biāo)準(zhǔn)，又有具體構(gòu)成。理性行政既離不開法治的技術(shù)指導(dǎo)，又缺少不了法治精神的熏陶，還不能缺位法治的構(gòu)成性衡量。舉報(bào)執(zhí)法屬于行政范疇具有行政構(gòu)成，法治衡量之是理性手段，行政構(gòu)成衡量是技術(shù)手段。

(一)行政規(guī)范

行政是權(quán)力型規(guī)范，道德是非權(quán)力社會(huì)規(guī)范，彼此之間有技術(shù)鴻溝。例如，法是權(quán)力規(guī)范，是應(yīng)該且必須如何的行為規(guī)范；道德則是非權(quán)力規(guī)范，是應(yīng)該而非必須如何的行為規(guī)范。[20]150另外，道德行為側(cè)重的是行為本身的內(nèi)在意圖、主觀性，而法律行為則注重行為的外在性、實(shí)在性。[43]116可知，法律是權(quán)力型規(guī)范，屬于應(yīng)該且必須的規(guī)范，重視行為的外觀性和實(shí)在性；道德是非權(quán)力規(guī)范，屬于應(yīng)該但非必須規(guī)范，重視行為的內(nèi)在精神和主觀性。舉報(bào)執(zhí)法在行政構(gòu)成方面，既有法律性因素，又有道德性因素；法律上既不能發(fā)揮行政主動(dòng)性履職職能，又不能保持公正的法治立場，還不能外觀性的合法；道德上既不能基于誠信基礎(chǔ)執(zhí)法，又不能公開透明地以最大誠信外觀于眾，還不能體現(xiàn)執(zhí)法的道德精神。

(二)行政權(quán)力

行政職權(quán)是行政權(quán)的重要內(nèi)容，行政根據(jù)屬于行政權(quán)的法定根據(jù)。根據(jù)行政公法原理：行政權(quán)的存在、行使必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。[44]115另外，行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明它的嚴(yán)格的法律根據(jù)。[45]23可知，行政權(quán)(力)的存在與運(yùn)行既要有直接法律根據(jù)，又要符合法律精神，不得有抵觸法律條款或精神；既要有實(shí)在法根據(jù)，更要主動(dòng)說明法律來源，充分保證行政權(quán)力合法運(yùn)行。同時(shí)，權(quán)力還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)遵循法治規(guī)則，意蘊(yùn)法治精神，才能提升權(quán)力自我運(yùn)行品質(zhì)，原因在于：權(quán)力不是控制法治的工具，即權(quán)力必須滿足法定性要求，必須服從于法律的控制。[46]更具體地說，權(quán)力的合法運(yùn)行取決于前置性的行政職權(quán)，其來源根據(jù)在于法律和授權(quán)：法律是權(quán)力親生規(guī)則，授權(quán)是權(quán)力抱養(yǎng)規(guī)則。[47]可知，舉報(bào)執(zhí)法屬于國家行政權(quán)力范疇，雖然有執(zhí)法的法定職權(quán)，但難有通過舉報(bào)方式執(zhí)法的職權(quán)，根源在于執(zhí)法權(quán)力“舉報(bào)”沒有合法性支持(既有法律的直接規(guī)定，也無其他行政主體的依法授權(quán))，尤其是根據(jù)利益標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法會(huì)自帶“不干凈”要素，必然影響自我“法治形象”，與現(xiàn)代法治基準(zhǔn)還有相當(dāng)遙遠(yuǎn)的法律距離。

(三)行政過程

行政構(gòu)成體現(xiàn)行政過程，行政執(zhí)法在行政過程中完成，行政過程由諸要素構(gòu)成：行政機(jī)關(guān)是法定行政主體，承擔(dān)執(zhí)法主體責(zé)任，負(fù)責(zé)執(zhí)行行政法律；行政行為是行政操作方式，規(guī)范著行政主體的具體行為路徑；行政程序是行政主體的行為軌道、規(guī)則和“交通標(biāo)志(標(biāo)線)”；行政結(jié)果是行政主體之行為產(chǎn)生的必然產(chǎn)物；行政責(zé)任是行政主體“不按規(guī)矩出牌”所產(chǎn)生的行政法律責(zé)任。例如，行政機(jī)關(guān)的任務(wù)是主動(dòng)、持續(xù)地執(zhí)行法律規(guī)范，調(diào)整各種利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)立法的意圖或法律規(guī)范的規(guī)制目的。[48]23這是抽象概括行政過程，直接或間接反映行政主體、行政行為、行政程序、行政結(jié)果和行政責(zé)任。據(jù)此分析，舉報(bào)執(zhí)法的行政主體是行政機(jī)關(guān)，行政行為不是基于執(zhí)法本意而啟動(dòng)，行政程序是“舉報(bào)”，行政結(jié)果是獲得執(zhí)法利益，行政責(zé)任是無人擔(dān)責(zé)，利益是執(zhí)法的第一要義，隨即表明難以滿足行政過程的諸多要件，難以符合現(xiàn)代行政法治標(biāo)準(zhǔn)，難以發(fā)揮法治行政效用，難以在行政過程方面有所作為。

由此可見，舉報(bào)執(zhí)法在行政構(gòu)成諸方面會(huì)有諸多難題：行政規(guī)范上難以通過法律和道德規(guī)范衡量，既不能發(fā)揮行政法治的外觀效用，又不能發(fā)揮行政道德的基礎(chǔ)效用；行政權(quán)力上既難有法律直接根據(jù)，又難有行政職權(quán)的具體根據(jù)，還難有行政法治精神引導(dǎo)；行政過程上更是問題多多，既是前述行政規(guī)范和行政權(quán)力的繼續(xù)發(fā)展，又是分析舉報(bào)執(zhí)法的技術(shù)手段。

七、舉報(bào)執(zhí)法的行政價(jià)值衡量

行政價(jià)值是創(chuàng)新項(xiàng)目，所涵蓋的價(jià)值范圍非常廣泛，發(fā)揮代表性效用的行政價(jià)值足以衡量舉報(bào)執(zhí)法，它是權(quán)力任性發(fā)展的必然產(chǎn)物，本質(zhì)上屬于任性權(quán)力，根源于行政價(jià)值缺位和理性行政的規(guī)制。其中，建立一個(gè)既公正、民主、廉潔，又權(quán)威、高效、有力的政府，全面推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)，將成為漸進(jìn)式改革能否取得成功的根本保證。[49]130這既是行政價(jià)值的制度保障，又是行政價(jià)值的法治途徑，還是行政價(jià)值發(fā)揮效用的制度規(guī)則。

(一)行政誠信基礎(chǔ)

誠信是社會(huì)運(yùn)行的基石，同樣是行政運(yùn)行的“潤滑油”，存在時(shí)并不覺得非常重要，缺少時(shí)才會(huì)感覺到“重要性”，即誠信是行政的基礎(chǔ)，發(fā)揮著基礎(chǔ)性效用。其實(shí)，信任作為一種以誠實(shí)為基礎(chǔ)的道德要求，是人自身的一種價(jià)值觀念，是人自身發(fā)展和完善的必然結(jié)果。誠實(shí)作為主體的一種道德品質(zhì)，不僅僅體現(xiàn)在主體的一次性行為中，而且表現(xiàn)在長期的各種行為中，表現(xiàn)為主體通過長期行為而建立起來的良好信譽(yù)。[50]28-31另外，誠信是誠實(shí)的“外觀形象”，誠實(shí)是誠信的“內(nèi)核要素”，誠實(shí)既是自我道德要求，又是對待他人的基本道德準(zhǔn)則，還是善待他人的道德行為規(guī)則，構(gòu)建社會(huì)誠信的道德基礎(chǔ)。[51]舉報(bào)執(zhí)法的行政價(jià)值，既沒有執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的信任關(guān)系，又沒有執(zhí)法的誠實(shí)道德品質(zhì)基礎(chǔ)；在信任方面，既難有彼此相互信任的行政價(jià)值觀念，又沒有取得行政發(fā)展的優(yōu)質(zhì)結(jié)果；在誠實(shí)方面，執(zhí)法者既沒有體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的道德品質(zhì)，又沒有在單次執(zhí)法行動(dòng)中堅(jiān)守誠實(shí)立場，還沒有在多次重復(fù)執(zhí)法行動(dòng)中形成良性的誠實(shí)信用美譽(yù)。

(二)行政善良價(jià)值

行政的本質(zhì)是“惡”，敗壞行政的外在形象，根源在于行政權(quán)力任性作為。但是，國家社會(huì)既要宏觀抽象法治理念提供精神指引，又要行政的行為操作提供方法支持。所以，行政是必要的“惡”，為此既不能完全鏟除“惡”，又不能放任“惡”，還不能繼續(xù)惡化“惡”，這迫切要求法治行政必須向善、為善和主善，用善良價(jià)值衡量行政成為法治創(chuàng)新手段。其實(shí)，法治原則上是善良的，但不保證一定善良，有些情形下容易被惡法“欺負(fù)”，反而惡法公開宣稱為良法，根本不能滿足良性的理性標(biāo)準(zhǔn)。如果沒有良法為治的理念，法律至上的理論容易倒向“惡法即法”的泥潭；要做到良法為治，必須使法律與正義、公平、自由、秩序、效率等基本價(jià)值相整合。[52]276-277所以，舉報(bào)執(zhí)法的重心因素是經(jīng)濟(jì)利益，既順勢向前發(fā)展行政惡性，又沒有逆勢發(fā)揮行政善良的價(jià)值效用，還沒有良法背景支持，背道理性行政法治所倡導(dǎo)的公平、正義、自由、平等、秩序和效率等價(jià)值觀，總體上難以形成法治善良價(jià)值，反而成為“惡法也法”的助推力量。

(三)行政衡平價(jià)值

行政管理屬于管理學(xué)范疇，行政法屬于法學(xué)范疇，兩者的價(jià)值目標(biāo)不同，尤其在公平和效率的關(guān)系問題上，它們既是經(jīng)濟(jì)學(xué)的矛盾定理，又是法學(xué)價(jià)值的重要方面；既矛盾對立統(tǒng)一，又相互追求獨(dú)立。例如，行政管理的價(jià)值目標(biāo)主要是效率，行政法的價(jià)值目標(biāo)主要是公平。[53]306行政執(zhí)法在行政管理上追逐效率，在行政法軌道上追求公平，彼此間難以取得平衡，甚至可能造成嚴(yán)重沖突。但是，舉報(bào)執(zhí)法重點(diǎn)在于取得“短平快”的執(zhí)法政績，集中表現(xiàn)為執(zhí)法效率，反而將執(zhí)法公平置之度外，難以弘揚(yáng)行政法治精神，難以照耀法治陽光，難以衡平行政價(jià)值，難以契合現(xiàn)代法治步伐。

(四)行政公正價(jià)值

公正是法治時(shí)代的價(jià)值主題，行政公正蘊(yùn)藏豐富的法治內(nèi)涵，既是現(xiàn)代法治的具體實(shí)踐，又是理性行政的當(dāng)然價(jià)值，還是其他價(jià)值的價(jià)值基礎(chǔ)。其實(shí)，行政公正是政府過程的公正，是實(shí)踐中的公正[25]196。這是實(shí)踐角度分析政府行政公正，重心在行政過程公正。另外，行政公正還要“時(shí)空公正”：既要準(zhǔn)時(shí)公正，[54]又要完整公正[55](具體內(nèi)容分別參見該文)。其實(shí)，舉報(bào)執(zhí)法既不能追求行政過程中的實(shí)踐公正，又不能滿足準(zhǔn)時(shí)公正和完整公正的技術(shù)要求，在行政公正價(jià)值上存在諸多難題，無法符合行政公正的法治標(biāo)準(zhǔn)。

由此可見，舉報(bào)執(zhí)法屬于異型的行政執(zhí)法，既是行政管理范疇，又是行政法的規(guī)制對象，還是行政法治作用的場域。行政價(jià)值衡量之既有行政管理學(xué)必要，又有行政法學(xué)需要，還有行政法治的精神追求。行政誠信構(gòu)筑基礎(chǔ)衡量底蘊(yùn)，行政善良價(jià)值提供衡量道德標(biāo)準(zhǔn)，行政衡平價(jià)值解決衡量方法路徑，行政公正價(jià)值確立衡量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，衡量舉報(bào)執(zhí)法時(shí)將發(fā)揮特色各異的法治效用，契合法治精神并且緊跟法治步伐。

八、舉報(bào)執(zhí)法的執(zhí)法衡量

舉報(bào)執(zhí)法問題出在“舉報(bào)”上，本位仍然屬于“執(zhí)法”，但被“舉報(bào)”污染發(fā)生異化，據(jù)之衡量其“執(zhí)法”既有學(xué)理可能，又有學(xué)術(shù)必要，還有全面深析的邏輯必然性，重點(diǎn)衡量其“執(zhí)法”特性。所以，舉報(bào)執(zhí)法的“舉報(bào)”關(guān)聯(lián)執(zhí)法利益，“執(zhí)法”少不了利益，與法治價(jià)值會(huì)有尷尬矛盾。

(一)執(zhí)法道德

執(zhí)法要有執(zhí)法根據(jù)，既要有實(shí)在法的法律根據(jù)，更要有道德法(自然法)的道德根據(jù)，否則將產(chǎn)生執(zhí)法責(zé)任，這與執(zhí)法道德有緊密的關(guān)聯(lián)。例如，個(gè)人責(zé)任原則的執(zhí)行在法律與道德領(lǐng)域都是一個(gè)重要的價(jià)值，但它并不是唯一的法律或者道德價(jià)值，完全忠實(shí)遵循個(gè)人責(zé)任的規(guī)則和原則可能會(huì)以其它法律和道德價(jià)值為代價(jià)。[56]357-358據(jù)此分析，舉報(bào)執(zhí)法以經(jīng)濟(jì)利益為核心，道德誠信居其外，舉報(bào)者違背道德底線追逐經(jīng)濟(jì)利益“舉報(bào)”，執(zhí)法者完成任務(wù)“執(zhí)法”，既難以考慮客觀事實(shí)根據(jù)，又難以考慮適用法律的技術(shù)性，只以取得執(zhí)法經(jīng)濟(jì)成效為衡量標(biāo)準(zhǔn)。最為悲劇的是在極端情形下，舉報(bào)者不實(shí)舉報(bào)獲取了經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，執(zhí)法機(jī)關(guān)成功執(zhí)法，“參戰(zhàn)”領(lǐng)導(dǎo)和成員“立功受獎(jiǎng)”，甚至受到特殊晉升，最后卻發(fā)現(xiàn)是“冤假錯(cuò)案”，既導(dǎo)致國家賠償上的尷尬，又損害政府的國家信用，還損耗執(zhí)法道德價(jià)值，直接破壞法治秩序，制造法治笑話，污損法治社會(huì)形象。

(二)執(zhí)法善行

法治運(yùn)行善治，追求善良，主導(dǎo)善行，進(jìn)而表明法治社會(huì)是善良、善治和善行社會(huì)。為此，行政執(zhí)法是落實(shí)法治的重要手段措施，既要以“善”為核心，又要主動(dòng)推進(jìn)善行，保持執(zhí)法善良本色。據(jù)此借鑒：商業(yè)活動(dòng)既符合道德，又符合利益的行為，是最值得提倡的善行。[57]36可知，商業(yè)活動(dòng)以追求利益為核心，但必須符合道德標(biāo)準(zhǔn)，而政府公益性執(zhí)法行為更應(yīng)該以道德善為道德指南針，進(jìn)而表明舉報(bào)執(zhí)法難有道德支持，既沒有道德性標(biāo)準(zhǔn)，又沒有道德善行行為，還沒有道德價(jià)值的精神保障。

(三)執(zhí)法參與

立法參與和司法參與分別對立法公正和司法公正發(fā)揮著重要作用，行政參與也有積極作用，執(zhí)法參與則不能保證有積極效用，尤其是執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)利益勾結(jié)起來，執(zhí)法參與(舉報(bào)執(zhí)法)將成為行政法治的破壞力量，將損耗法治價(jià)值，扭曲法治精神。例如，行政參與公共生活領(lǐng)域與私人生活領(lǐng)域的分離被視為現(xiàn)代民主政治的進(jìn)步標(biāo)志，其基本政治要求是自由人權(quán)與公正平等(筆者注：由主編萬俊人撰寫政治哲學(xué)叢書總序“我們?yōu)槭裁葱枰握軐W(xué)”)。[26]9另外，公眾參與的核心是經(jīng)驗(yàn)主義。[58]140其實(shí)，現(xiàn)代民主政治進(jìn)步的根源在于行政參與與私人領(lǐng)域的分離，自由、人權(quán)和公正是價(jià)值內(nèi)核，由于公眾參與具有更多的經(jīng)驗(yàn)性，進(jìn)而剖析舉報(bào)執(zhí)法是實(shí)踐領(lǐng)域的產(chǎn)物，擁有更多的經(jīng)驗(yàn)性，相對缺乏法治科學(xué)理性，混雜公共生活和私人生活，難以保證比較“干凈”的執(zhí)法立場，難以追求政治民主，難以保證執(zhí)法參與的合法性基礎(chǔ)。

(四)執(zhí)法經(jīng)濟(jì)

舉報(bào)執(zhí)法名為執(zhí)法，實(shí)為創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益，執(zhí)法只是制造執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的手段或工具。據(jù)此，舉報(bào)執(zhí)法既有經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)原因，又有執(zhí)法任務(wù)考核壓力，還有政績衡量判斷標(biāo)準(zhǔn)，行政領(lǐng)導(dǎo)追逐經(jīng)濟(jì)利益執(zhí)法，舉報(bào)者“分羹”執(zhí)法成果是現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。因此，舉報(bào)執(zhí)法將法治利益置之度外，重點(diǎn)考慮經(jīng)濟(jì)利益，特別關(guān)注每次執(zhí)法能制造多大的執(zhí)法“GDP”，盡管法律名義上繳納國庫，實(shí)質(zhì)上有財(cái)政性執(zhí)法罰款返還或變相返還的體制機(jī)制激勵(lì)，執(zhí)法經(jīng)濟(jì)會(huì)喪失法治和道德理性，甚至還會(huì)不擇手段地“釣魚執(zhí)法”，共同快捷壯大執(zhí)法經(jīng)濟(jì)體，既不散發(fā)法治精神，又不契合道德步伐，還不滿足道德倫理，難以取得科學(xué)理性的執(zhí)法效果。

(五)執(zhí)法利益

與執(zhí)法經(jīng)濟(jì)緊密相聯(lián)有相似性的是執(zhí)法利益，主要是非經(jīng)濟(jì)性的公共利益和整體利益，前者是非精確衡量的社會(huì)不特定利益，后者是非經(jīng)濟(jì)利益的衡量視角。其實(shí)，舉報(bào)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力是通過舉報(bào)進(jìn)而執(zhí)法有相當(dāng)好的效果，借助的法律工具是公共利益，極容易被公共利益遮擋造成法治陰影。但是，公共利益作為獨(dú)立的利益標(biāo)準(zhǔn)，它既與私益產(chǎn)生模糊界線，又博弈于私益。例如，公益是相對于私益而言的，沒有私益即無公益。私益并非單個(gè)人的利益，對應(yīng)于特定利益群體的整體利益可能是私益；公益也并非必然是絕大多數(shù)人的利益，保護(hù)少數(shù)人的利益，尤其是弱勢群體的利益，也是行政法上典型的公益。[53]299-300另外，整體利益是由一定的社會(huì)組織所控制的該社會(huì)組織全體成員或絕大多數(shù)成員的集合利益；國家組織所代表的整體利益，在形式上或?qū)嵸|(zhì)上是其所轄區(qū)域內(nèi)全體社會(huì)成員或絕大多數(shù)成員的共同利益。[50]28-31公共利益經(jīng)?；煜谡w利益，均可成為舉報(bào)執(zhí)法的法律借口；整體利益容易交叉國家利益，經(jīng)常被國家利益替代；公共利益通常追求私益，公私分明有理論難度。因此，舉報(bào)執(zhí)法緊密聯(lián)系經(jīng)濟(jì)利益，難以整合法治理念，難以弘揚(yáng)法治理性，難以符合法治基準(zhǔn)，難以緊隨法治步伐，難以代表轄區(qū)成員利益，難以表現(xiàn)為全體或絕大多數(shù)成員的認(rèn)同，難以滿足執(zhí)法利益衡量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

由此可見，從諸多方面衡量舉報(bào)執(zhí)法會(huì)發(fā)現(xiàn)諸多的法治問題，難有完全吻合的部分，只有法治利益沖突的尷尬，這些執(zhí)法上的問題根子在于“舉報(bào)”，這又在于經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而綁架于行政執(zhí)法，既改變了執(zhí)法的法治本色，又扭曲了依法行政的依法特色，還敗壞了行政社會(huì)的國家道德。其中，執(zhí)法道德構(gòu)建倫理基礎(chǔ)，執(zhí)法善行倡導(dǎo)善良理性，執(zhí)法參與構(gòu)筑運(yùn)行路徑，執(zhí)法經(jīng)濟(jì)追逐執(zhí)法效果，執(zhí)法利益衡量法治價(jià)值，共同或分立衡量舉報(bào)執(zhí)法的執(zhí)法要素。

綜上撰論，法治衡量舉報(bào)執(zhí)法，法治問題諸多，法治價(jià)值有難題，法治方向有偏移，法治運(yùn)行有路障，法治目標(biāo)有異化，法治路徑非程序。事實(shí)上，舉報(bào)執(zhí)法作為執(zhí)法手段，在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制下和執(zhí)法機(jī)關(guān)(變相)鼓勵(lì)下成為越來越“有效”的執(zhí)法手段，越來越成為司空見慣的常規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象，被客觀現(xiàn)實(shí)打造為行政執(zhí)法的“新常態(tài)”：本質(zhì)不屬于法治執(zhí)法，而是追求經(jīng)濟(jì)利益的執(zhí)法手段；執(zhí)法價(jià)值目標(biāo)不是法治，更不是人民利益，而是人民幣利益。[59]因此，宏觀上既不能同步“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，又不能全面推進(jìn)依法治國，還不能嚴(yán)格依法行政，更不能按期實(shí)現(xiàn)兩個(gè)百年中國夢想；微觀上既難以嚴(yán)格按照法治行政要求辦事，又難以保證不突破道德價(jià)值紅線，還難以堅(jiān)持公正立場、保持公正身份和執(zhí)行公正行為，也難以科學(xué)理性態(tài)度行政執(zhí)法，所有問題根源在于“舉報(bào)”啟動(dòng)執(zhí)法。具言之，舉報(bào)執(zhí)法具有現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，有效性價(jià)值是執(zhí)法考核判斷標(biāo)準(zhǔn)，這是構(gòu)成法治衡量的前提性事實(shí)基礎(chǔ)；法治合法性和道德合法性既有平行衡量路徑，又有層級(jí)性的衡量方法，共同構(gòu)建法治衡量的“建筑主體”，共同構(gòu)筑法治衡量的整體架構(gòu)，共同推進(jìn)法治衡量的具體進(jìn)程；自然法價(jià)值是法治衡量的原始基因，為其提供堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)；程序價(jià)值是法治衡量的法定步驟，規(guī)制出法治化程序規(guī)則；行政構(gòu)成和行政價(jià)值共同成為具體化衡量的技術(shù)要素，屬于落實(shí)法治的微觀手段；執(zhí)法衡量成為具體衡量的外觀終點(diǎn)，全面發(fā)掘舉報(bào)執(zhí)法的法治難題。

進(jìn)而思之，全面推進(jìn)“四個(gè)全面”歷史性戰(zhàn)略布局，既要優(yōu)先通行依法治國，又要主動(dòng)落實(shí)依法行政，更要規(guī)范行政執(zhí)法，確保在法治程序軌道上依法執(zhí)法。這要求依法行政既要根據(jù)行政實(shí)體規(guī)范行政，還要有行政程序可遵循，更要主動(dòng)遵從行政程序，這是行政法治的重要價(jià)值保障，[60]努力追逐法治執(zhí)法的科學(xué)目標(biāo)；既要依靠傳統(tǒng)法治的正式力量，又要依托非正式的道德力量，還要發(fā)揮法治主體的主觀能動(dòng)性。其實(shí)，舉報(bào)執(zhí)法難以蘊(yùn)涵行政法治精神，難以協(xié)調(diào)依法治國的法治步驟，難以確立依法執(zhí)法的法治立場，難以規(guī)范依法行政，難以符合現(xiàn)代法治的嚴(yán)格要求，難以促進(jìn)主動(dòng)行政執(zhí)法，難以提供合法、合理和合情根據(jù)，難以顯現(xiàn)程序價(jià)值，難以構(gòu)建現(xiàn)代法治道德善良體系，難以提升行政執(zhí)法的善治質(zhì)量，難以滿足道德價(jià)值的底線要求，難以保持依法行政(執(zhí)法)的法治本色。據(jù)之，舉報(bào)執(zhí)法既不能協(xié)調(diào)性緊跟法治社會(huì)、法治國家和法治政府的法治步驟，又不能主動(dòng)嚴(yán)格按照依法行政的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，還不能主動(dòng)嚴(yán)守法治行政自律標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，也不能優(yōu)質(zhì)、優(yōu)量完成法治任務(wù)，更不能無形成就特色的善良道德價(jià)值。

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責(zé)任編輯：林 衍

Legal Measurement on Reported Law Enforcement

Hu Li-ming

(School of Law, Minzu University of China, Beijing 100081, China)

Legal measurement on reported law enforcement finds various kinds of problems: problems concerning the value of rule of law, deviation of the direction of rule of law, barriers in the operation of rule of law, alienation in the goal of rule of law and non-procedure in the path of rule of law. Effective value is the criterion of judgment. Legality of rule of law and legality of morality constitute the main structure. Value of natural law is the primitive gene. Value of procedure is legally prescribed. Administrative constitution and value are technical elements. Legal measurement is the end of external judgment. Therefore, reported law enforcement has problems in various ways. Macroscopically speaking, it is difficult to adhere to the standpoint of rule of law and follow the steps of rule of law. Microscopically speaking, it is difficult to provide legal, rational and sensible grounds and its value can not meet the requirement of administrative law enforcement and the construction of modern morality system.

reported law enforcement; administrative according to laws; administrative law enforcement; natural law; moral value; legal value

2016-02-25

胡利明(1979-)，男，湖北孝感人，中央民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生，從事法治理論研究。

DF02

A

1009-3745(2017)02-0050-13