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關(guān)于行政審批制度改革的幾點思考

2017-01-24 16:38周亮亮胡
中共太原市委黨校學(xué)報 2017年2期
關(guān)鍵詞:許可法行政許可行政

周亮亮胡 赫

(1.中國氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院,北京 海淀 100081;2.中國氣象局政策法規(guī)司,北京 100081)

關(guān)于行政審批制度改革的幾點思考

周亮亮1胡 赫2

(1.中國氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院,北京 海淀 100081;2.中國氣象局政策法規(guī)司,北京 100081)

我國的行政審批制度起始于計劃經(jīng)濟時代,與計劃經(jīng)濟體制相配套,是政府管理經(jīng)濟社會各方面事務(wù)、全面控制社會生活的一種手段。隨著由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的巨大轉(zhuǎn)變,改革行政審批制度使之與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)成為大勢所趨。捆綁政府的手,才能放開市場的腿。深化行政審批制度改革,必須堅持依法審批、有限審批、限時審批、服務(wù)性審批。

市場經(jīng)濟;行政審批制度改革;行政許可法;簡政放權(quán)

2017年1月4日,國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,決定再取消一批中央指定地方實施的行政許可并清理規(guī)范一批行政審批中介服務(wù)事項;審議通過“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃,推動營造公平法治便捷透明的市場環(huán)境;部署創(chuàng)新政府管理優(yōu)化政府服務(wù),加快新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換。

一、行政審批制度設(shè)立的初衷

國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組在《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》中對行政審批的定義是“行政機關(guān)(包括有行政審批權(quán)的其他組織)根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請,經(jīng)依法審查,準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)、確認特定民事關(guān)系或特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為,它一般包含批準(許可)、否定和備案三種行為和審批、審核、核準和備案四種形式”。

我國的行政審批制度起始于計劃經(jīng)濟時代。新中國成立后,從1953年至1956年,我國實現(xiàn)了從新民主主義社會向社會主義社會的過渡,生產(chǎn)資料實現(xiàn)了由資本主義私有制向社會主義公有制的轉(zhuǎn)變,計劃成為資源配置的手段。與計劃經(jīng)濟體制相配套地,逐步建立起了一套符合那個歷史時代經(jīng)濟社會發(fā)展需求的行政審批制度。

計劃經(jīng)濟體制下,直接的行政控制方式成為配置社會各種資源的主要手段。那個時代的行政審批制度,是政府管理經(jīng)濟社會各方面事務(wù)、全面控制社會生活的一種手段,其最終目標是為了全面實現(xiàn)以政府管制替代市場配置,而不是為了解決“市場失靈”問題。

二、市場經(jīng)濟呼喚行政審批制度改革

1978年,黨的十一屆三中全會勝利召開,開啟了我國改革開放的歷史新時期。1987年,黨的十三大提出,社會主義有計劃商品經(jīng)濟的體制,應(yīng)該是計劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制。1992年,黨的十四大明確提出,我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。

市場經(jīng)濟中,價值規(guī)律迫使微觀生產(chǎn)主體不斷進行技術(shù)改造,組織和管理創(chuàng)新,盡可能地降低生產(chǎn)成本,提高勞動生產(chǎn)率。市場經(jīng)濟中,供求規(guī)律調(diào)節(jié)著不同商品的供求關(guān)系,促使資金、勞動等生產(chǎn)要素在不同商品、不同行業(yè)甚至是不同區(qū)域之間流動,使有限的資源流向社會最需要的領(lǐng)域。從長期看,通過供求規(guī)律的動態(tài)調(diào)節(jié),市場機制可以改善和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。市場經(jīng)濟中,通過競爭規(guī)律實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,使資源由“夕陽產(chǎn)業(yè)”、“僵尸企業(yè)”向利用效率最高的領(lǐng)域、主體轉(zhuǎn)移。市場的活力,在于蘊藏在千千萬萬微觀主體(包括企業(yè)與自然人)中的資源、財富、知識、技能、信息和無窮的創(chuàng)造力。市場機制是動員億萬主體參與財富創(chuàng)造的好機制。市場對資源配置的公正和效率是任何其他的力量包括政府都是無法做到的。

隨著黨和政府對“三大規(guī)律”,即共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律認識的不斷深化,黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”,黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”,黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”,黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”,黨的十八屆三中全會進一步提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。

習(xí)近平總書記指出,“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求”。傳統(tǒng)的行政審批制度剝奪了市場微觀經(jīng)濟主體的自主決策權(quán),日益成為經(jīng)濟社會發(fā)展的障礙,甚至成為腐敗滋生的土壤。由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的巨大轉(zhuǎn)變,要求變革包括行政審批制度在內(nèi)的上層建筑,使之適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ),推動生產(chǎn)力發(fā)展。建立完善社會主義市場經(jīng)濟必然要求行政審批制度的改革。

三、行政審批制度改革的方向:依法審批、有限審批、限時審批、服務(wù)性審批

行政審批,在具體操作中,大到國家重大工程,小至一事一物,項目事無巨細;審核、核準、同意、審批、批準等等,名目五花八門;各級政府部門,甚至群團、中介組織,都競相爭奪審批權(quán),審批主體數(shù)量龐大;多個機關(guān)對同一事務(wù)都有權(quán)管理,審批權(quán)交叉重疊。上面“多頭多腦”,下面自然“昏頭昏腦”。

據(jù)中國上市公司協(xié)會2013年公布歷時三年對1539家企業(yè)的調(diào)查結(jié)果顯示,每家每年平均向政府申報審批項目17.67個,單個項目涉及的審批部門平均為5.67個、審批程序平均為9.4道,受調(diào)查企業(yè)審批時間最長項目的平均值為171.35天,其中最長約為1500天?!斑@要用多少時間,提供多少資料,浪費多少人力物力財力?”

捆綁政府的手,才能放開市場的腿。習(xí)近平總書記指出:“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪?!鄙罨姓徟贫雀母?,必須堅持依法審批、有限審批、限時審批、服務(wù)性審批。

1.依法審批

《中華人民共和國行政許可法》對實施行政許可的權(quán)限、范圍、條件和程序,以及原則等做了規(guī)定,是開展行政審批制度改革的重要依據(jù)。2003年8月隨著該法的頒布,國務(wù)院明確要求:“各地區(qū)、各部門要抓緊清理現(xiàn)行有關(guān)行政許可的規(guī)定,對與行政許可法規(guī)定不一致的,要及時予以修改或者廢止;對確需制定法律、法規(guī)的,要抓緊依法上升為法律、法規(guī);國務(wù)院各部門對因行政管理需要必須實施行政許可又一時不能制定行政法規(guī)的,應(yīng)當報國務(wù)院發(fā)布決定;省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展情況,需要在本行政區(qū)域內(nèi)停止實施行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟事務(wù)的行政許可的,應(yīng)當及時提出意見,報國務(wù)院批準。各地區(qū)、各部門法制工作機構(gòu)負責行政許可規(guī)定的清理工作,清理工作要在2004年7月1日前全部完成,并向社會公布清理結(jié)果。凡與行政許可法不一致的有關(guān)行政許可的規(guī)定,自行政許可法施行之日起一律停止執(zhí)行?!?/p>

2.有限審批

根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第二章第十三條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”“市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的”“行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的”“行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”,通過這些方式能夠予以規(guī)范的,“可以不設(shè)行政許可”。

2012年9月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》,明確提出:“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定,市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié),行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項,政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項,一律不設(shè)前置審批。以部門規(guī)章、文件等形式違反行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政許可,要限期改正?!?/p>

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次明確要求:“深化行政審批制度改革,最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理,市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動,一律取消審批?!?/p>

3.限時審批

《中華人民共和國行政許可法》第四章第三節(jié)的第四十二至四十五條,對“期限”作了明確規(guī)定。新一屆政府,針對群眾反映較多的審批“沉疴”,明確提出:“實行‘限時辦理’。建立受理單制度和辦理時限承諾制,各部門受理申請要出具受理單,依法依規(guī)明確辦結(jié)時限,不得以任何理由自行延長審批時限,防止審批事項久拖不決。探索對多部門審批事項實行一個部門牽頭、其他部門協(xié)同的‘一條龍’審批或并聯(lián)審批,讓審批提速?!崩羁藦娍偫碓诙鄠€場合強調(diào),所有審批事項都要嚴格按照法定時限做到“零超時”。

4.服務(wù)性審批

建設(shè)服務(wù)型政府是黨和國家的重大戰(zhàn)略部署。2003年,黨的十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,強調(diào):增強政府服務(wù)職能,首要的是深化行政審批制度改革,政府職能要從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”。2006年,黨的十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,強調(diào):要建設(shè)服務(wù)型政府,強化社會管理和公共服務(wù)職能。這是我們黨首次在黨的文件中提出服務(wù)型政府建設(shè)的明確要求。2012年,黨的十八大報告提出:“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?!?/p>

有人提出,要檢驗簡政放權(quán)的效果,就是要看簡政放權(quán)能不能真正使政府轉(zhuǎn)變職能,從重管理輕服務(wù)回歸到服務(wù)本位上。行政審批,從本質(zhì)意義上講,是為企業(yè)經(jīng)營和社會的活動提供更好的制度環(huán)境,即通過行政審批制度,彌補市場經(jīng)濟中由于壟斷、外部性、信息不對稱等造成的市場失靈,減少盲目投資,避免重復(fù)建設(shè),防范經(jīng)濟風(fēng)險,維護公共秩序,保護公共利益,促進有限資源的合理配置,促進經(jīng)濟社會健康有序發(fā)展,而不是運用這一權(quán)力來顯示政府的權(quán)威,更不是運用這一權(quán)力來尋租。

如何使行政審批回歸到對公民、法人或其他組織的一種服務(wù)?三項清單制度,即“權(quán)力清單”“負面清單”和“責任清單”,是本屆政府給出的答案。通過“權(quán)力清單”,明確政府該做什么,做到“法無授權(quán)不可為”;通過“負面清單”,明確企業(yè)不該干什么,做到“法無禁止皆可為”;通過“責任清單”,明確政府怎么管市場,做到“法定責任必須為”。三張清單三位一體,為民服務(wù)明確,改革邏輯清晰。

從“重審批輕監(jiān)管”向“寬準入嚴監(jiān)管”轉(zhuǎn)變,著力加強對市場、企業(yè)的事中事后監(jiān)管。推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展,行政審批制度改革的最終目標是促使形成“小政府,大社會”的格局。正如李克強總理所說,縱觀中國歷史,凡盛世往往都“居敬行簡”、輕徭薄賦,政府施政要義,在于以敬民之心行簡政之道。

[1]寇炳燦,孔祥敬.關(guān)于行政審批制度改革的動因和目標[J].中國行政管理,2002(08):17-20.

[2]肖楠.李克強斥繁瑣審批:上面“多頭多腦”,下面就會“ 昏 頭 昏 腦 ”[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/06/content_2815980.htm.

[3]陳清泰,張永偉.行政審批何其多[N].人民日報,2013-06-17.

[4]李捷,許家印.房地產(chǎn)行業(yè)雁過拔毛的太多[N].新京報,2014-03-06.

[5]習(xí)近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話[M].北京:人民出版社,2016:17.

[6]國務(wù)院關(guān)于貫徹實施《中華人民共和國行政許可法》的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62498.htm.

[7]中華人民共和國行政許可法[EB/OL].http://www.gov.cn/flfg/2005-06/27/content_9899.htm.

[8]國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定[EB/OL].http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201210/t20121010_65611.html.

[9]中共中央.關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11-16.

[10]以敬民之心簡政放權(quán) 促進政府治理能力現(xiàn)代化[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2015-05/13/content_2861196.htm.

(責編:劉海琴)

D63

A

1008-8431(2017)02-0037-03

2017-02-10

周亮亮(1980-),男,中國氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院副教授;胡赫(1982-),男,中國氣象局政策法規(guī)司高級工程師。

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