魯彩榮 李 禮

（中共云南省委黨校 黨建教研部，云南 昆明 650111）

論構(gòu)筑良好政治生態(tài)的制度性因素

魯彩榮 李 禮

（中共云南省委黨校 黨建教研部，云南 昆明 650111）

構(gòu)筑良好政治生態(tài)，是全面從嚴(yán)治黨的客觀要求。通過制度分析方法，重點(diǎn)抓住政治生態(tài)建設(shè)的主要時(shí)代特征，系統(tǒng)分析政治生態(tài)遭到污染的根源及其治理對策，能夠?yàn)闃?gòu)筑良好政治生態(tài)提供制度分析的理論框架，為構(gòu)筑良好政治生態(tài)提供有力的政治保障。

政治生態(tài)；從嚴(yán)治黨；制度分析；制度性因素

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)黨的建設(shè)，必須營造一個(gè)良好從政環(huán)境，也就是要有一個(gè)好的政治生態(tài)?！敝匾曊紊鷳B(tài)建設(shè)，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和獨(dú)特優(yōu)勢。當(dāng)前，黨內(nèi)政治生態(tài)遭到不同程度的污染和破壞。如何構(gòu)筑良好的黨內(nèi)政治生態(tài)？制度是人類行為模式的定型化以及人類社會(huì)賴以存在、發(fā)展的規(guī)范體系。以制度結(jié)構(gòu)作為分析框架，通過制度分析方法重點(diǎn)對黨內(nèi)政治生態(tài)受到污染和破壞的制度因素、制度安排進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究，有利于從制度的角度把握黨內(nèi)政治生態(tài)受污染和破壞的制度因素，為解決問題提供一個(gè)制度分析的框架和途徑。

一、良好政治生態(tài)同制度性因素的緊密關(guān)系

關(guān)于政治生態(tài)的概念，很多學(xué)者有過論述。包心鑒認(rèn)為：“政治生態(tài)是指一定政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間以及政治系統(tǒng)與其他社會(huì)系統(tǒng)之間相互作用、相互影響、相互制約所形成的生態(tài)聯(lián)動(dòng)，是一個(gè)地方或一個(gè)領(lǐng)域政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的集中反映，是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)?！保?］本文研究的政治生態(tài)特指黨內(nèi)政治生態(tài)，就是在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下，政黨政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間，以及政治系統(tǒng)與其他社會(huì)系統(tǒng)之間相互作用、相互影響、相互制約所形成的生態(tài)聯(lián)動(dòng)，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治生活現(xiàn)狀，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下政治發(fā)展環(huán)境的集中反映，也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下黨風(fēng)、政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)。

（一）良好政治生態(tài)的基本要素

1.嚴(yán)肅的黨內(nèi)政治生活。黨內(nèi)政治生活的主要功能是鍛煉黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性，提高思想覺悟。習(xí)近平總書記指出：“我們要加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，嚴(yán)肅黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，增強(qiáng)黨內(nèi)政治生活的政治性、時(shí)代性、原則性、戰(zhàn)斗性，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)?！保?］嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的根本和基礎(chǔ)，也是構(gòu)筑良好政治生態(tài)中帶根本性和基礎(chǔ)性的問題。政治生態(tài)遭到破壞，首先是黨內(nèi)政治生活出了問題。說到底，嚴(yán)肅的黨內(nèi)政治生活，就是要使黨內(nèi)思想文化活動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)決策活動(dòng)、黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)制度、黨內(nèi)行為狀態(tài)等各方面都嚴(yán)肅起來、嚴(yán)格起來、規(guī)范起來。第一，嚴(yán)肅的黨內(nèi)政治生活得到全體共產(chǎn)黨員的普遍認(rèn)同，成為一種信仰、一種習(xí)慣、一種活動(dòng)方式，確保政治生態(tài)有良好的“大氣候”環(huán)境。第二，嚴(yán)肅的黨內(nèi)政治生活有以嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制為核心的制度化保障，黨內(nèi)形成心齊氣順的政治氛圍和“小氣候”環(huán)境。第三，嚴(yán)肅的黨內(nèi)政治生活有便于操作和可行的體制機(jī)制作為載體，使得包括批評和自我批評在內(nèi)的黨的優(yōu)良傳統(tǒng)得到傳承和弘揚(yáng)，而那些有悖于良好政治生態(tài)的各種問題和現(xiàn)象得到根本性的遏制。

2.嚴(yán)明的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。這是黨作為一個(gè)政治組織的基本性質(zhì)所決定的，是我們黨的政治優(yōu)勢，也是構(gòu)筑良好的黨內(nèi)政治生態(tài)的重要保證。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代政黨都是有政治紀(jì)律要求的。

第一，嚴(yán)格遵守黨章。黨章是黨的根本大法，是構(gòu)筑良好黨內(nèi)政治生態(tài)的總依據(jù)。形象地說，黨章是一面旗幟，彰顯著中國共產(chǎn)黨的政治屬性和政治方向；黨章是一部歷史，告訴我們中國共產(chǎn)黨的成功之道，以及應(yīng)該汲取的深刻教訓(xùn)；黨章是一面鏡子，告訴我們共產(chǎn)黨人哪些可為哪些不可為；黨章是一把鑰匙，解決了我們黨歷史上的若干難題，也要用以指導(dǎo)全面從嚴(yán)治黨的全過程和方方面面；黨章是一部法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的總規(guī)矩和總依據(jù)，必須人人學(xué)習(xí)，人人遵守。

第二，增強(qiáng)全黨的“四個(gè)意識”，尤其是政治意識。在政治方向、立場、言論和政治行動(dòng)等方面，在政治上、思想上、組織上、行動(dòng)上始終同黨中央高度保持一致，維護(hù)黨中央的權(quán)威和全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

第三，全體共產(chǎn)黨員嚴(yán)格、一體執(zhí)行黨的紀(jì)律和國家法律，始終堅(jiān)守有紀(jì)必執(zhí)、執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)的原則，對違反黨的紀(jì)律和規(guī)矩、違反國家法律，以及違反黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的現(xiàn)象，必須堅(jiān)持嚴(yán)字當(dāng)頭的原則，堅(jiān)持嚴(yán)格問責(zé)和嚴(yán)肅處理。

3.正確的選人用人導(dǎo)向。鄧小平指出：“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對執(zhí)政黨來說，黨要管黨，最關(guān)鍵的是干部問題，因?yàn)樵S多黨員都在當(dāng)大大小小的干部。”［3］科學(xué)的選人用人導(dǎo)向是良好政治生態(tài)的風(fēng)向標(biāo)。

第一，選好管好黨員這支龐大的隊(duì)伍。嚴(yán)把入口關(guān)，保證發(fā)展黨員質(zhì)量，控制總量和規(guī)模，保持黨員隊(duì)伍的適度規(guī)模，優(yōu)化黨員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)；疏通出口關(guān)，始終保持黨員隊(duì)伍的先進(jìn)性和純潔性。

第二，嚴(yán)格堅(jiān)持“好干部”的標(biāo)準(zhǔn)。始終堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先的選人用人根本原則。好干部即“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”的20個(gè)字標(biāo)準(zhǔn)，就是“忠誠干凈擔(dān)當(dāng)”的要求，就是堅(jiān)持“三嚴(yán)三實(shí)”的行為標(biāo)準(zhǔn)。只有堅(jiān)持這些標(biāo)準(zhǔn)，才能真正做到組織放心、群眾滿意和干部服氣。

第三，嚴(yán)格選拔任用程序。就是要嚴(yán)格按照干部管理的職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化黨組織在選人用人上的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，落實(shí)干部選拔任用工作紀(jì)實(shí)制度，切實(shí)規(guī)范選拔任用的組織程序。

第四，嚴(yán)格管理監(jiān)督干部。堅(jiān)持把嚴(yán)格管理和熱情關(guān)心干部結(jié)合起來，讓干部心存敬畏、謹(jǐn)慎用權(quán)，做到既干凈又干事。

4.良好的黨風(fēng)政風(fēng)。作風(fēng)事關(guān)黨的形象，事關(guān)黨的生死存亡。黨內(nèi)政治生態(tài)的核心是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性、覺悟和作風(fēng)問題，也是領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)操守和公共道德問題。習(xí)近平總書記在中央政治局第十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)特別指出：“執(zhí)政黨如果不注重作風(fēng)建設(shè)，聽任不正之風(fēng)侵蝕黨的肌體，就有失去民心、喪失政權(quán)的危險(xiǎn)?！?/p>

要構(gòu)建良好的黨風(fēng)政風(fēng)，第一，黨員干部要有良好作風(fēng)。黨員能夠踐行黨的基本理念、堅(jiān)守黨的政治信仰，能夠始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，模范踐行黨的群眾路線。第二，沒有腐敗問題。堅(jiān)持以“零容忍”的態(tài)度反腐敗，下大氣力拔“爛樹”、治“病樹”、正“歪樹”，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性，始終得到最廣大人民的堅(jiān)強(qiáng)有力支持。第三，堅(jiān)持人民立場，樹立起為民務(wù)實(shí)清廉的優(yōu)良形象。人心是最大的政治，人民立場是根本的政治立場，良好的形象是贏得人民群眾支持和認(rèn)可的最直觀、最重要的表現(xiàn)，也是構(gòu)筑良好黨內(nèi)政治生態(tài)最重要和最根本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。必須下大力氣一如既往地堅(jiān)持抓好，既要解決當(dāng)前存在的突出問題，又要建立健全長效機(jī)制，其目標(biāo)就是“干部清正、政府清廉、政治清明”。

5.健全的體制機(jī)制。這是構(gòu)筑良好政治生態(tài)的決定性因素，也是我們黨加強(qiáng)制度治黨的根本要求，它是由制度的“根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”的特征所決定的。健全的體制機(jī)制，第一，要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政和依規(guī)管黨治黨的有機(jī)結(jié)合。在憲法法律內(nèi)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)把黨的制度建設(shè)融入國家治理體系建設(shè)。第二，有完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。要在堅(jiān)持黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度的基礎(chǔ)上，使包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)之間有機(jī)銜接，形成體系，做到內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效。第三，全體共產(chǎn)黨員牢固樹立制度意識，嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，在黨內(nèi)最大限度地調(diào)動(dòng)積極因素、抑制消極因素。

以上五個(gè)方面構(gòu)成了良好黨內(nèi)政治生態(tài)相互銜接的要素體系。其中，嚴(yán)肅的黨內(nèi)政治生活是良好政治生態(tài)的根本和基礎(chǔ)，嚴(yán)明的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩是良好政治生態(tài)的重要載體和途徑，正確的選人用人導(dǎo)向是良好政治生態(tài)的風(fēng)向標(biāo)和組織保證，良好的黨風(fēng)政風(fēng)是良好政治生態(tài)的外在形象，健全的體制機(jī)制是良好政治生態(tài)的內(nèi)在激勵(lì)和制度保證。五個(gè)方面的協(xié)同、持續(xù)、一體推進(jìn)，有利于構(gòu)筑起良好的黨內(nèi)政治生態(tài)。

（二）政治生態(tài)的制度性因素

諾斯指出：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約?！保?］“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。”［5］制度指的是一種行為約束，也就是規(guī)則。不同規(guī)則，一是適用范圍不一樣。有的規(guī)則約束的是全社會(huì)成員，有的規(guī)則因?yàn)槔嬷黧w的不同而在不同的環(huán)境下設(shè)定出來。二是特性不一樣。有的規(guī)則比較容易變更，有的則是在較長時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定，不易變更。這就決定了制度可以分為不同的類型。第一，憲法秩序。通過制憲規(guī)范全社會(huì)的行為，具有至高無上的地位，并且具有規(guī)范社會(huì)的“一致性、連續(xù)性、確定性”。第二，制度安排。制度安排是包括成文法、習(xí)慣法和自愿性契約在內(nèi)的行為規(guī)則，旨在約束特定行為模式和關(guān)系。第三，行為的倫理道德規(guī)范。它來源于人們對現(xiàn)實(shí)的理解和認(rèn)同，屬于意識形態(tài)層次。我們黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，就屬于這個(gè)范疇。

通過制度安排來構(gòu)筑良好的黨內(nèi)政治生態(tài)，就是把黨的權(quán)力主體、客體的行為納入到公共權(quán)力這種關(guān)系框架內(nèi)，使全體黨員的行為與這種權(quán)力關(guān)系相吻合，而不是相背離，以此來保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政目標(biāo)和戰(zhàn)略的實(shí)施。制度憑依約束功能、信息功能、激勵(lì)功能的發(fā)揮以及形塑活動(dòng)方式、整合社會(huì)力量的途徑，對構(gòu)筑良好政治生態(tài)產(chǎn)生正向的影響。

1.制度的約束功能。布羅姆利說：“沒有社會(huì)秩序，一個(gè)社會(huì)就不可能運(yùn)轉(zhuǎn)。制度安排或工作規(guī)則形成了社會(huì)秩序，并使它運(yùn)轉(zhuǎn)和生存?！辈剂_姆利還指出：“這些制度傳播和實(shí)施的方式就構(gòu)成了那個(gè)社會(huì)的法律系統(tǒng)。”［6］制度具有限制功能，制定制度的目的很大程度上也就是在于限制，規(guī)定社會(huì)成員能做什么，不能做什么，以及該怎樣做不該怎樣做等等，從而為社會(huì)成員劃定一條行為的邊界。社會(huì)成員就在邊界內(nèi)活動(dòng)，否則，就是越軌。

發(fā)揮制度對構(gòu)筑良好政治生態(tài)的約束功能，就是要讓全體共產(chǎn)黨員在黨的制度認(rèn)可和規(guī)范的行為準(zhǔn)則、界限以內(nèi)活動(dòng)，讓全體共產(chǎn)黨員的行為得到全黨乃至全社會(huì)的認(rèn)可、贊賞和鼓勵(lì)。所謂民心是最大的政治，民心來自全黨的行為規(guī)范和制度規(guī)范下的良好形象。反之，超越制度規(guī)范和界限的活動(dòng)，則自然應(yīng)該受到，也會(huì)受到全黨乃至全社會(huì)的排斥、譴責(zé)甚至黨紀(jì)國法的懲處。

2.制度的信息功能。制度以明文規(guī)定或顯著標(biāo)示的形式，把具體的規(guī)范告訴社會(huì)成員。發(fā)揮制度對構(gòu)筑良好政治生態(tài)的信息功能，就是讓制度把黨對全體黨員的要求告訴全黨乃至昭示全社會(huì)，中國共產(chǎn)黨是一個(gè)什么樣的政黨，黨員應(yīng)該是一個(gè)什么樣的形象，黨的組織和黨員應(yīng)該具有什么樣的行為規(guī)范和行為標(biāo)準(zhǔn)以及外在形象，等等。最終，要求全體黨員能做什么、不能做什么、該怎樣做、不該怎樣做等等。

3.制度的激勵(lì)功能。制度對社會(huì)成員有鼓勵(lì)和促進(jìn)的功能。發(fā)揮制度對構(gòu)筑良好政治生態(tài)的激勵(lì)功能，就是通過制度明確的規(guī)定，如黨組織和全體黨員應(yīng)該提倡什么、反對什么，鼓勵(lì)什么、抑制什么。換句話說，就是把哪些可為哪些不可為的信息傳達(dá)出來，并借助獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰的威懾力量，推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。這樣，就能發(fā)揮制度對黨組織和黨員行為的鼓勵(lì)和促進(jìn)功能。因此，制度也是一種動(dòng)力機(jī)制，它為政黨提供社會(huì)整體意義上的創(chuàng)新條件和活力源泉。

4.形塑活動(dòng)方式。制度在社會(huì)成員生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式的長期歷史發(fā)展積淀過程中，一些做法逐漸被淘汰，一些做法逐漸確立并形式化、規(guī)范化、普遍化。制度的這一作用對構(gòu)筑良好政治生態(tài)的意義在于：黨在長期的革命、建設(shè)、改革實(shí)踐中，在黨內(nèi)政治生活中逐漸確立起來的做法演變成習(xí)俗慣例、法規(guī)制度后，它們便在不同范圍、程度和層次上成為人們共同接受的做法。比如，黨內(nèi)政治生活基本規(guī)范。就是《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中指出的：“以實(shí)事求是、理論聯(lián)系實(shí)際、密切聯(lián)系群眾、批評和自我批評、民主集中制、嚴(yán)明黨的紀(jì)律等為主要內(nèi)容的黨內(nèi)政治生活基本規(guī)范?！比h就是按照這種制度（基本規(guī)范）去思、去想、去行動(dòng)、去生活，經(jīng)過長期實(shí)踐，這些做法便自然而然地演變成為全黨的活動(dòng)方式。以此為規(guī)范去構(gòu)筑良好黨內(nèi)政治生態(tài)，便是形塑活動(dòng)方式。

5.整合社會(huì)力量。制度的約束、信息和激勵(lì)機(jī)制，目的都在于把成員的活動(dòng)納入某種“軌道”。當(dāng)各項(xiàng)活動(dòng)被納入某種“軌道”，按一定的方式進(jìn)行時(shí)，分散的力量匯集起來，形成社會(huì)整體力量，即社會(huì)整合，亦即恩格斯所說的“社會(huì)合力”，制度即能發(fā)揮這樣的功能。制度這一作用在構(gòu)筑良好政治生態(tài)上的發(fā)揮，就是通過黨內(nèi)各項(xiàng)制度安排（主要體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)體系），規(guī)范全體共產(chǎn)黨員的行為、規(guī)范黨內(nèi)政治生活，特別是規(guī)范黨內(nèi)的思想文化活動(dòng)、黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)決策活動(dòng)，以及黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)行為狀態(tài)等，凝聚全黨力量。正如鄧小平指出的，我們靠什么管黨治黨，一靠理想，二靠紀(jì)律。通過這種整合，讓黨始終走在時(shí)代前列，始終成為全國人民的主心骨，始終成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。

（三）構(gòu)筑良好政治生態(tài)的制度模式

1.政治模式。通過制度設(shè)計(jì)的形式，劃定不同性質(zhì)和層次的權(quán)力的范圍和職能界限，各種權(quán)力之間既相互獨(dú)立，又相互牽制，從而達(dá)到以權(quán)力制約權(quán)力的目的。從橫向看：將執(zhí)政黨統(tǒng)一的公共權(quán)力分為幾個(gè)相對獨(dú)立的部門，如決策、執(zhí)行、監(jiān)督分別交由不同的組織機(jī)構(gòu)執(zhí)掌，通過彼此的分工與制約實(shí)現(xiàn)以權(quán)制權(quán)。從縱向看：從中央到地方，從上到下，在權(quán)力的垂直方向上分割制約，既強(qiáng)調(diào)地方對中央、下級對上級的相對獨(dú)立性，處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系；又強(qiáng)調(diào)中央對地方、上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，處理好領(lǐng)導(dǎo)和被服從的關(guān)系。如我們黨的民主集中制強(qiáng)調(diào)的“四個(gè)服從”，以及黨內(nèi)報(bào)告制度。

2.社會(huì)模式。嚴(yán)格劃分社會(huì)權(quán)力與黨的權(quán)力之間的界限和各自的活動(dòng)范圍，嚴(yán)格區(qū)分私人領(lǐng)域和社會(huì)公共領(lǐng)域的界限。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，從嚴(yán)治黨靠什么？其中重要的一條，就是靠人民群眾的支持和監(jiān)督。通過動(dòng)員民間力量，形成強(qiáng)大的輿論壓力，以形成強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)以民制權(quán)。這種制衡有助于防止黨的權(quán)力的絕對化，也是維護(hù)公民基本權(quán)利、實(shí)現(xiàn)政治民主的重要途徑。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督的統(tǒng)一，就是這一模式的體現(xiàn)。

3.法治模式。通過建立健全相應(yīng)的法律制度，包括一整套的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、制度和機(jī)制，限定和規(guī)范黨的權(quán)力運(yùn)行，防止權(quán)力在行使過程中可能發(fā)生的擴(kuò)展和濫用，保證權(quán)力運(yùn)作的制度化、規(guī)范化和程序化。用法律的形式嚴(yán)格規(guī)定權(quán)力的范圍和限度，法律未授予的權(quán)力，不能擅自行使；不能任意超越公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的界限，侵犯公民及民間團(tuán)體的合法權(quán)利；建立責(zé)任制度和過錯(cuò)追究制度，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部忠實(shí)履行職責(zé)，并對自己的行為后果負(fù)責(zé)；黨內(nèi)活動(dòng)公平，實(shí)現(xiàn)陽光下操作，接受社會(huì)監(jiān)督；權(quán)力運(yùn)作嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，防止出現(xiàn)人治現(xiàn)象。黨的《問責(zé)條例》《紀(jì)律處分條例》，就具有這樣的特點(diǎn)。

以上三種模式各有特點(diǎn)和優(yōu)勢。要使黨的權(quán)力能合理有效的運(yùn)行，必須將三種模式有機(jī)結(jié)合起來，使之互相配合，方能相得益彰。

二、當(dāng)前黨內(nèi)政治生態(tài)中存在的制度問題

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全力推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，形成了全面從嚴(yán)治黨的新思想新理念新戰(zhàn)略。曾經(jīng)遭到污染和破壞的黨內(nèi)政治生態(tài)總體已經(jīng)向好，但也必須清醒認(rèn)識到存在問題的嚴(yán)重性和解決問題的緊迫性。為此，必須堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，認(rèn)真解決黨的建設(shè)中存在的突出問題，才能重構(gòu)風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。分析存在的突出問題，制度是根本。正是現(xiàn)行制度上的種種缺陷，為政治生態(tài)的污染和破壞創(chuàng)造了大量的機(jī)會(huì)。“制度性缺陷導(dǎo)致腐敗”，就是這個(gè)道理。

（一）一般制度根源

制度不是萬能的，其本身存在導(dǎo)致政治生態(tài)破壞的源因素，這是制度本身內(nèi)在的問題。用制度分析黨內(nèi)政治生態(tài)問題，即存在著一般制度根源，這是制度本身帶來的。

1.制度失靈。由于制度本身的原因，沒有起到應(yīng)有的功能和作用。如習(xí)近平總書記反復(fù)批評過的“牛欄關(guān)貓”“稻草人”現(xiàn)象，制度沒有關(guān)上門的現(xiàn)象，制度形同虛設(shè)的現(xiàn)象等等。究其原因，從社會(huì)系統(tǒng)角度而言，制度只是社會(huì)發(fā)展的因素之一，由此導(dǎo)致的“制度單一性和行為多樣性的矛盾?！保?］從制度的演化過程看，它來自人的關(guān)系。重點(diǎn)解決的是對所有人的關(guān)系的規(guī)定、確認(rèn)、強(qiáng)化、調(diào)節(jié)和控制，卻不能決定人的關(guān)系發(fā)不發(fā)生、如何發(fā)生以及何時(shí)發(fā)生。制度可以硬性規(guī)定人怎樣行動(dòng)，卻不能硬性規(guī)定人怎樣思想，或者說它在某些方面可以規(guī)定人的觀念，但在另一些方面，人的觀念還受其他因素的影響。這些方面，制度往往難以發(fā)揮作用。

2.制度實(shí)施不力?！叭藗儎?chuàng)造制度是因?yàn)橹贫扔杏茫贫茸饔玫陌l(fā)揮，就是制度的實(shí)施或執(zhí)行。一個(gè)制度規(guī)則建立以后，如果不予實(shí)施，等于沒有制度；一個(gè)制度建立以后，如果不能實(shí)施，也許是一種比沒有制度更為嚴(yán)重的秩序危機(jī)?！保?］無論是對社會(huì)，還是對社會(huì)成員，盡管有制度比沒有制度好，但有制度而得不到很好的實(shí)施甚至不實(shí)施，其結(jié)果往往是更糟糕的。究其根由，就是制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性得不到體現(xiàn)，甚至制度所彰顯出來的強(qiáng)制力、威懾力也會(huì)喪失，在社會(huì)成員中形成對制度本身不正常的預(yù)期，產(chǎn)生蔑視制度的文化心理。在全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部之所以無視制度的存在，目無法紀(jì)、貪贓枉法，就是制度實(shí)施不力造成的不良后果。很明顯，如果制度（如黨章、廉政準(zhǔn)則、政治生活準(zhǔn)則） 得不到有力執(zhí)行，政治生態(tài)受到污染，甚至惡化，也就在所難免了。

3.制度內(nèi)部的矛盾。制度內(nèi)部存在著穩(wěn)定性與變化性的矛盾。制度本身具有穩(wěn)定性，其價(jià)值在于通過規(guī)范特定關(guān)系人的行為，調(diào)節(jié)一定的人際關(guān)系，從而給社會(huì)以良好的秩序與穩(wěn)定性。這是制度存在的重要條件、優(yōu)點(diǎn)和長處。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的變化，必然引起制度的變遷。在黨的建設(shè)中，世情國情黨情發(fā)生了深刻變化，黨建事務(wù)千變?nèi)f化，黨的制度時(shí)常對權(quán)力不能適時(shí)規(guī)范、調(diào)整，也就出現(xiàn)了權(quán)力濫用的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了腐敗的發(fā)生和政治生態(tài)的破壞。這是制度的缺點(diǎn)和短處。為此，要不斷推進(jìn)制度的與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)而最大可能的揚(yáng)長避短。

4.權(quán)力“委托——代理”機(jī)制失靈。公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制實(shí)際上是一種社會(huì)全體成員與國家和官員之間“委托——代理”運(yùn)行機(jī)制。權(quán)力本身是公共的，通過“委托——代理”關(guān)系讓一部分人行使，即公務(wù)人員，在政治生態(tài)范疇內(nèi)，最主要的就是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。在實(shí)踐中，這一機(jī)制會(huì)產(chǎn)生兩種行為：第一，公共權(quán)力執(zhí)掌者對全體社會(huì)成員（委托人）擁有絕對的權(quán)力。當(dāng)執(zhí)掌公共權(quán)力的官員責(zé)任心較差時(shí)，濫用權(quán)力甚至違法活動(dòng)自然就會(huì)增多；利用手中掌握的權(quán)力進(jìn)行尋租活動(dòng)的幾率也就會(huì)增加。第二，全體社會(huì)成員（委托人）缺乏對公共權(quán)力及其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督權(quán)利時(shí)，或者其積極性和動(dòng)力不足時(shí)，要么任由公共權(quán)力濫用，要么產(chǎn)生利用賄賂進(jìn)行尋租的動(dòng)機(jī)。無論哪一種行為，都會(huì)對社會(huì)公共資源產(chǎn)生巨大的浪費(fèi)和流失，導(dǎo)致社會(huì)不公乃至社會(huì)秩序失范。對此，習(xí)近平總書記在參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會(huì)時(shí)指出：“要完善黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行權(quán)責(zé)對等，堅(jiān)決反對特權(quán)，防止權(quán)力濫用。執(zhí)政黨對資源支配權(quán)力很大，應(yīng)該有一個(gè)權(quán)力清單，什么權(quán)能用，什么權(quán)不能用，什么是公權(quán)，什么是私權(quán)，要分開，不能公權(quán)私用?！保?］

（二）宏觀制度因素

1.制度短缺。制度同其他事物一樣，也有一個(gè)發(fā)展問題，完善的過程。制度作為一種重要資源，只有適時(shí)地調(diào)整，適應(yīng)千變?nèi)f化的社會(huì)變革，才能有效發(fā)揮制度的功能。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展可謂瞬息萬變，不斷創(chuàng)新，確立了由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的目標(biāo)模式。與此同時(shí)，與之相適應(yīng)的管理體制、監(jiān)督制約機(jī)制等制度安排，并沒有完全確立起來。有的即使確立起來了，效用尚未完全發(fā)揮，已不適形勢的發(fā)展變化。

客觀地說，轉(zhuǎn)型期中國的改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，任何一項(xiàng)改革都不可能一蹴而就、一步到位，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的一系列制度安排不可能馬上消失，適應(yīng)新形勢的新體制又不可能在很短的時(shí)期內(nèi)建立并完善起來。比如說，黨在從革命到執(zhí)政、從計(jì)劃到市場的轉(zhuǎn)變過程中，就存在著制度滯后的問題。制度短缺的形成有三種情況，一是制度供給的數(shù)量不足。二是制度供給或創(chuàng)新的意愿和能力不足。三是制度供給主體的執(zhí)行不力。如《黨章》是我們黨的根本大法，是約束全黨的行為規(guī)則。《黨章》規(guī)定，黨員要服從組織。在實(shí)踐中則會(huì)出現(xiàn)一個(gè)突出問題，那就是黨員不服從組織的時(shí)候怎么辦？在很長一段時(shí)間里，黨內(nèi)缺乏對黨章的具體化規(guī)定，直到《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的修訂，才有效解決了這一問題。由此可見，黨內(nèi)還有很多這方面的制度需要加強(qiáng)和完善。

2.政治體制改革滯后。曾幾何時(shí)，“黨政不分、以黨代政”“權(quán)力過分集中”，這一弊端是導(dǎo)致政治生態(tài)污染的原因之一。權(quán)力過分集中，在社會(huì)和政府、市場和政府的關(guān)系中，就是權(quán)力過分集中在政府；在地方和中央的關(guān)系中，則又過分集中于中央。就體制內(nèi)而言，權(quán)力過分集中于一把手，本屬于基層和下級組織應(yīng)有的權(quán)力，過分集中于上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。就體制外而言，包括政黨、政府、企業(yè)、公民和第三部門等的社會(huì)主體中，政府或者政府某些部門過分地集中了（或者是占有了）本屬于社會(huì)其他主體的權(quán)力，不僅致使權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，也使權(quán)力得不到有效監(jiān)督?！斑@個(gè)問題不解決，不僅影響和制約著經(jīng)濟(jì)體制改革攻堅(jiān)戰(zhàn)的推進(jìn)，而且影響和制約著民主法制建設(shè)的實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，也影響和制約著為加大反腐敗力度而建立強(qiáng)有力的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，還影響和制約著社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)和發(fā)展以及長治久安政治局面的實(shí)現(xiàn)?！保?0］在急劇變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢下，地方利益集團(tuán)、勢力集團(tuán)、部分中間組織、灰色社會(huì)團(tuán)體和黑社會(huì)組織在一些地區(qū)和領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)，一旦涉及那些產(chǎn)生腐敗的各種制度時(shí)，改革就會(huì)受到各種利益團(tuán)體或個(gè)體的阻礙。這些因素集中起來，客觀上使得黨內(nèi)政治生態(tài)不能得到良好的運(yùn)行。

3.權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的缺陷。權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是指在合理劃分與配置權(quán)力的基礎(chǔ)上，為保證權(quán)力公正、高效、廉潔、有序運(yùn)轉(zhuǎn)而在權(quán)力運(yùn)作方面提出的各種相互關(guān)系和實(shí)際運(yùn)作狀態(tài)的總和。其前提和基礎(chǔ)是一定的權(quán)力體制設(shè)計(jì)。從靜態(tài)方面看：規(guī)定權(quán)力分配的制度安排與組織載體安排；從動(dòng)態(tài)方面看：規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行過程，包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、控制等運(yùn)行環(huán)節(jié)以及對領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政系統(tǒng)中人、財(cái)、物、信息等資源的支配方式。它不僅直接影響和制約著權(quán)力功能的發(fā)揮，關(guān)系著權(quán)力運(yùn)行的性質(zhì)與方向，影響著黨在領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政中民主權(quán)與公正權(quán)的實(shí)現(xiàn)和執(zhí)政效率的高低。當(dāng)前，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制還存在許多問題，如權(quán)力與責(zé)任安排不盡合理、權(quán)力運(yùn)行中公眾參與不足、權(quán)力的人格化和隨意性、權(quán)力運(yùn)行程序缺乏規(guī)范和透明、權(quán)力運(yùn)行的法治化程度低、權(quán)力缺乏科學(xué)的激勵(lì)與約束機(jī)制等等。

（三）微觀制度因素

制度調(diào)節(jié)行為，規(guī)范關(guān)系。黨的制度調(diào)節(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為，規(guī)范黨的權(quán)力關(guān)系。黨內(nèi)制度的核心內(nèi)容是權(quán)力體制的法定性規(guī)則，權(quán)力是制度的核心內(nèi)容。

1.監(jiān)督制度不健全不完善。黨的監(jiān)督制度是各監(jiān)督主體監(jiān)察和督導(dǎo)全體共產(chǎn)黨員的行為以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作規(guī)范的總和。確切地講，是對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。各種不同的監(jiān)督主體，從不同方面、不同角度，依法依規(guī)對各級黨組織和黨員的管理活動(dòng)、行使權(quán)力行為的監(jiān)督。特別是對領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的職權(quán)、行為、內(nèi)容、程序、決策、執(zhí)行是否符合規(guī)范和紀(jì)律進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前存在的問題有：多元化的監(jiān)督力量缺乏有力度的整合，監(jiān)督的合力較弱；監(jiān)督法治化程度低，監(jiān)督彈性大；監(jiān)督往往是偏重于事后的追責(zé)和懲罰性的監(jiān)督，輕視或者是忽視事前的預(yù)防性監(jiān)督、事中的過程性監(jiān)督；黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和必要的獨(dú)立性。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用發(fā)揮還不夠充分。正是由于監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致黨的權(quán)力的不合理行使。

2.領(lǐng)導(dǎo)和決策體制的缺陷?，F(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制本身存在著使權(quán)力向一把手集中的趨向。個(gè)人高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制，致使同事和下級對一把手的監(jiān)督無從談起，上級的監(jiān)督往往是事后監(jiān)督。這種領(lǐng)導(dǎo)體制為一把手濫用權(quán)力謀取私利創(chuàng)造了便利條件，自然也會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)政治生態(tài)的破壞。比如，對各級黨委決策的合法性、民主性和科學(xué)性重視不夠，決策程序不完善，決策責(zé)任追究機(jī)制不健全，決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民權(quán)益造成重大損失。決策權(quán)的高度集中，也為一把手腐敗創(chuàng)造了許多機(jī)會(huì)，導(dǎo)致政治生態(tài)受到污染。民間流傳的“辦事一張條，花錢一支筆，用人一句話”，就是對此種現(xiàn)象的形象比喻。

3.選人用人制度存在漏洞。黨的十八屆六中全會(huì)指出，一個(gè)時(shí)期以來，黨內(nèi)政治生活中出現(xiàn)了一些突出問題，這其中就包括選人用人中的突出問題，即“任人唯親、跑官要官、買官賣官、拉票賄選現(xiàn)象屢禁不止”。存在這些現(xiàn)象，與選人用人制度的不健全是密切相關(guān)的，特別是與長期以來形成的“由少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”的選人用人制度以及不正確的選人用人導(dǎo)向有著密切的關(guān)系。此外，黨內(nèi)組織生活制度在一些地方?jīng)]有得到很好的實(shí)施，導(dǎo)致黨內(nèi)政治生活不正常，甚至是黨內(nèi)政治生活的隨意化、娛樂化和庸俗化，破壞了良好的黨內(nèi)政治生態(tài)。

三、構(gòu)筑良好政治生態(tài)的制度安排

制度安排是構(gòu)筑良好政治生態(tài)的最佳路徑。為此，要進(jìn)行黨的建設(shè)制度的改革與創(chuàng)新，最大限度克服制度缺陷，最大程度地激發(fā)制度活力和功能。習(xí)近平總書記指出：“要建立健全相關(guān)制度，用制度管權(quán)管事管人。要突出重點(diǎn)，重在管用有效，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏?！保?1］要求把行之有效的制度堅(jiān)持和落實(shí)好，針對新情況新問題，以改革創(chuàng)新精神補(bǔ)齊制度短板，健全制度。黨內(nèi)政治生態(tài)，是分不同層次的；構(gòu)筑良好的黨內(nèi)政治生態(tài)，是一個(gè)系統(tǒng)工程。要堅(jiān)持思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一，從政治信仰、政治規(guī)矩和政治實(shí)踐三個(gè)層面著力，把一系列的制度安排貫穿于三個(gè)層面的方方面面和全過程。

（一）政治信仰層面：構(gòu)建牢固共產(chǎn)黨人政治信仰信念的制度

政治信仰，即共產(chǎn)黨人的理想信念，是黨內(nèi)政治生態(tài)的最高境界，也是黨內(nèi)政治生態(tài)宏觀層面的體現(xiàn)，說到底，解決共產(chǎn)黨人的政治認(rèn)同問題。中國共產(chǎn)黨人的政治信仰，是對馬克思主義指導(dǎo)下中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治形態(tài)的價(jià)值認(rèn)同，與黨同心、與所進(jìn)行的偉大事業(yè)同行，是一種政治理性，是特定政治形態(tài)的心理基礎(chǔ)。要確保我們黨堅(jiān)強(qiáng)有力，就必須形成全面從嚴(yán)治黨的大氣候。全黨對政治信仰的認(rèn)同，既要有全黨在理想信念上的堅(jiān)定不移，更需要全體共產(chǎn)黨員在理想信念上的堅(jiān)定不移。

1.構(gòu)建抓實(shí)理論武裝工作的制度。政治信仰的形成，高度的依賴于理論。思想理論上的堅(jiān)定清醒是政治上堅(jiān)定的前提，新形勢下必須扎實(shí)抓好理論武裝，特別是加強(qiáng)對馬克思主義理論體系和黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的學(xué)習(xí)，做到真學(xué)真懂真信真用。習(xí)近平總書記指出，馬克思主義是共產(chǎn)黨人的“真經(jīng)”，就是要在面對具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭中，真正用馬克思主義理論來武裝全體共產(chǎn)黨員的頭腦，培植共產(chǎn)黨人的精神家園，用馬克思主義指導(dǎo)中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的具體實(shí)踐，始終保持共產(chǎn)黨人對遠(yuǎn)大理想和奮斗目標(biāo)的清醒認(rèn)知和執(zhí)著追求，進(jìn)而培養(yǎng)起全體共產(chǎn)黨員對黨的政治信仰的情感，培育起克服一切困難的意志和信念，并轉(zhuǎn)化為“共產(chǎn)黨人平常時(shí)期看得出，關(guān)鍵時(shí)刻站得出，危難時(shí)刻豁得出”的行為。

2.構(gòu)建抓實(shí)黨性教育和黨員日常教育的制度。抓實(shí)黨性教育，增強(qiáng)廣大黨員、干部的黨性修養(yǎng)、思想境界和道德水平。抓實(shí)黨員的日常教育，特別是加強(qiáng)黨的理論和革命理想信念的教育，深化黨章黨規(guī)黨紀(jì)教育，加強(qiáng)知識、業(yè)務(wù)技能方面的教育，增強(qiáng)黨員的身份意識，責(zé)任意識，做政治上、品行上、守紀(jì)上、履責(zé)上合格的黨員。

3.健全和完善黨內(nèi)各項(xiàng)學(xué)習(xí)制度。按照建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨的要求，堅(jiān)持把學(xué)習(xí)型組織理論運(yùn)用于黨的建設(shè)全過程，確保黨內(nèi)各種學(xué)習(xí)、教育的常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。包括中心組學(xué)習(xí)制度、各級黨組織的集體學(xué)習(xí)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部定期參加黨校學(xué)習(xí)制度、黨內(nèi)集中學(xué)習(xí)教育制度等等。

（二）政治規(guī)矩層面：構(gòu)建嚴(yán)明黨的紀(jì)律規(guī)矩的制度

規(guī)矩是馬克思主義政黨的鮮明標(biāo)志，嚴(yán)明的紀(jì)律規(guī)矩是中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的根本保證。在構(gòu)筑良好的黨內(nèi)政治生態(tài)過程中，政治規(guī)矩處于中觀層次。構(gòu)筑良好政治生態(tài)，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，關(guān)鍵要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。我們黨的政治規(guī)矩包括四個(gè)方面：第一，全黨的總規(guī)矩，即黨章。第二，對全體共產(chǎn)黨員的剛性約束，即黨的紀(jì)律。第三，國家法律，這是黨員、干部必須遵守的規(guī)矩，無一例外。第四，黨在長期的革命建設(shè)和改革實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)、工作慣例。構(gòu)筑良好政治生態(tài)，要在嚴(yán)明黨的紀(jì)律規(guī)矩方面構(gòu)筑起完整的制度體系。

1.構(gòu)建學(xué)習(xí)和遵守黨章的制度體系。習(xí)近平總書記指出：“黨章是黨的總章程，集中體現(xiàn)了黨的性質(zhì)和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規(guī)定了黨的重要制度和體制機(jī)制，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。沒有規(guī)矩，不成方圓。黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！保?2］為此，要把學(xué)習(xí)黨章和遵守黨章，融入全面從嚴(yán)治黨的整體布局，作為構(gòu)筑良好政治生態(tài)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性經(jīng)常性工作，作為全黨應(yīng)盡義務(wù)和莊嚴(yán)責(zé)任狠抓落實(shí)。要加強(qiáng)對黨章特別是黨章重點(diǎn)條文的解釋和解讀，讓普通黨員全面掌握黨章基本內(nèi)容。強(qiáng)化黨章以及黨規(guī)黨紀(jì)常態(tài)化、制度化教育，實(shí)現(xiàn)黨章以及黨規(guī)黨紀(jì)進(jìn)黨校、進(jìn)課堂、進(jìn)媒體常態(tài)化、制度化。引導(dǎo)黨員原原本本學(xué)原文，聯(lián)系實(shí)際對照黨章條文檢查自己政治言行，既要知其然又能知其所以然。強(qiáng)化黨章黨規(guī)黨紀(jì)學(xué)習(xí)監(jiān)督落實(shí)，形成常態(tài)化的學(xué)習(xí)、監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。

2.構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系是否完善，在一定程度上決定著該政黨發(fā)展的成熟與否，決定著該政黨執(zhí)政水平的高低。任何一個(gè)政黨發(fā)展到高級階段，都要有完善的黨內(nèi)規(guī)章制度。我們黨完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，是以黨章為根本依據(jù)，以民主集中制為核心，用以規(guī)范黨內(nèi)秩序、嚴(yán)明黨的紀(jì)律規(guī)矩，是實(shí)現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一的制度體系。構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，第一，要加強(qiáng)民主集中制的貫徹落實(shí)。黨內(nèi)各項(xiàng)制度，包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、生活和工作制度，包括根本制度、基本制度、具體制度。重點(diǎn)強(qiáng)化集體決策、充分發(fā)揚(yáng)民主、正確集中、按程序決策、責(zé)任落實(shí)和黨內(nèi)監(jiān)督幾個(gè)環(huán)節(jié)的建設(shè)。第二，要健全和完善黨內(nèi)民主生活會(huì)制度。著重加強(qiáng)上一級黨組織和紀(jì)檢部門對下一級黨組織民主生活會(huì)的監(jiān)督力度。第三，要加強(qiáng)對違反組織紀(jì)律的監(jiān)督管理和責(zé)任追究、問責(zé)制度。以黨的《紀(jì)律處分條例》和《問責(zé)條例》為依據(jù)，重點(diǎn)對違反黨章規(guī)定的“四個(gè)服從”行為進(jìn)行專題監(jiān)督檢查。

3.構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有效銜接的制度。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質(zhì)上是一致的。第一，要把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)融入社會(huì)主義法治體系建設(shè)，并作為社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分，同步推進(jìn)社會(huì)主義法治國家建設(shè)。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要遵循憲法、法治原則，其目標(biāo)是不斷提升黨的執(zhí)政能力、拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，強(qiáng)化對權(quán)力的制度制約。第二，要堅(jiān)持有法必依和有規(guī)必依相統(tǒng)一。說到底，就是堅(jiān)持依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一，確保黨內(nèi)法規(guī)范、國家法規(guī)范在現(xiàn)實(shí)中的高效運(yùn)行，確保所有黨紀(jì)和法律規(guī)范平等地適用于一切公共權(quán)力分配與運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。第三，要堅(jiān)持紀(jì)法有別，黨紀(jì)嚴(yán)于國法。明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的職責(zé)分工，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，建立協(xié)調(diào)順暢的案件查處機(jī)制。

4.構(gòu)筑提高制度執(zhí)行力的制度。嚴(yán)明政治規(guī)矩，除了健全完善的制度體系，更重要的是要有制度執(zhí)行力，而提高制度執(zhí)行力需要一系列的制度保障。第一，完善培育黨內(nèi)法規(guī)意識的制度。把培育全體黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的黨內(nèi)法規(guī)意識納入黨內(nèi)教育制度的范疇，并作為黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)、黨內(nèi)集中教育、黨校教育的重要內(nèi)容，常態(tài)化制度化。第二，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行程序。以完善的程序制定和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，是提高制度執(zhí)行力的重要環(huán)節(jié)，也是增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行的科學(xué)性、規(guī)范性的重要保障。重點(diǎn)要明確中央以及各相關(guān)部門制定、備案、解釋黨內(nèi)法規(guī)制度的機(jī)構(gòu)、職責(zé)功能以及程序。第三，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)和問責(zé)制度。當(dāng)前重點(diǎn)是加強(qiáng)對《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的貫徹落實(shí)，加強(qiáng)對堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、執(zhí)行黨的紀(jì)律、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作等方面存在問題的問責(zé)落實(shí)。凡對執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)不力，甚至違反黨內(nèi)法規(guī)的黨組織和黨員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要重點(diǎn)查處，追究紀(jì)律責(zé)任。

5.構(gòu)建提高黨員干部法治思維和法治能力的制度。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的地位，決定了黨的紀(jì)律必須具備強(qiáng)有力的規(guī)范性、強(qiáng)制性，也決定了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律方面必須發(fā)揮引導(dǎo)和表率作用。第一，要高度重視黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治能力的培育和提升。重點(diǎn)要注重牢固樹立法治信念、加強(qiáng)法治學(xué)習(xí)培訓(xùn)以及法治實(shí)踐三個(gè)環(huán)節(jié)，培育和提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的思維和能力。第二，要改進(jìn)干部考核評價(jià)工作。把法治素養(yǎng)和依法辦事能力作為考察干部的重要內(nèi)容，把黨員干部遵守黨章和黨規(guī)黨紀(jì)的情況納入考核評價(jià)的內(nèi)容，把法治建設(shè)成效和依法履職的情況考準(zhǔn)考實(shí)，形成良好法治環(huán)境。第三，完善獎(jiǎng)懲措施。對那些法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，可以優(yōu)先選拔使用。對那些特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄，甚至在人民群眾中造成不良影響的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，要加強(qiáng)思想教育，限期整改，乃至給以相應(yīng)的紀(jì)律處分。第四，要加強(qiáng)對立法、執(zhí)法、司法部門的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，重點(diǎn)考察其法治思維和用法治方式推動(dòng)工作的能力水平。

（三）政治生活層面：構(gòu)建深入推進(jìn)政治生活實(shí)踐的制度

政治生活，是基于政治信仰和紀(jì)律規(guī)矩認(rèn)同基礎(chǔ)上的行為表現(xiàn)，處于政治生態(tài)的微觀層次，體現(xiàn)為講政治、講原則、講規(guī)矩的黨內(nèi)政治生活和組織生活，就是要經(jīng)常、認(rèn)真、嚴(yán)肅執(zhí)行組織生活制度，形成生動(dòng)活潑的政治生活。只有通過開展嚴(yán)肅的政治生活，黨的信仰信念，黨的政治規(guī)矩，才能得以落地生根。為此，要通過全黨的努力，形成全面從嚴(yán)治黨的氣候；當(dāng)前要把握好以下四項(xiàng)制度的落實(shí)。

1.切實(shí)落實(shí)好“三會(huì)一課”制度?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》第一次以黨內(nèi)準(zhǔn)則的形式，將“黨員必須參加黨員大會(huì)、黨小組會(huì)和上黨課，黨支部要定期召開支部委員會(huì)會(huì)議?！弊鳛辄h內(nèi)生活基本制度固定下來，是嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、增強(qiáng)黨的生機(jī)活力的重要保障。堅(jiān)持“下延一級”，加強(qiáng)上級黨組織對下級黨組織的監(jiān)督檢查力度，在重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)或者黨內(nèi)重大活動(dòng)期間，紀(jì)委要加強(qiáng)對“三會(huì)一課”制度的專項(xiàng)監(jiān)督檢查。

2.嚴(yán)格堅(jiān)持好民主生活會(huì)和組織生活會(huì)制度。鄧小平同志曾精辟地提出，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的情況，“上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領(lǐng)導(dǎo)成員之間彼此是最熟悉的”。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格參加民主生活會(huì)和組織生活會(huì)，本身就是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要途徑。領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范參加雙重組織生活會(huì)，重點(diǎn)是要抓好會(huì)前、會(huì)上和會(huì)后各個(gè)環(huán)節(jié)的工作。堅(jiān)持上下聯(lián)動(dòng)，上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員參加下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)和組織生活會(huì)。通過相互監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)干部隊(duì)伍在政治思想、堅(jiān)持和執(zhí)行黨的路線方針政策、履行職責(zé)等方面存在的問題，及時(shí)整改和糾正。

3.堅(jiān)持談心談話制度。要嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》關(guān)于堅(jiān)持談心談話制度的要求，實(shí)現(xiàn)談心談話的制度化常態(tài)化。領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，帶頭談，同時(shí)接受黨員、干部的約談。在談心談話中，既堅(jiān)持黨性原則，又要體現(xiàn)同志間的友誼，做到推心置腹、溝通思想，以達(dá)到增進(jìn)了解、共同提高的目的。

4.規(guī)范黨員民主評議制度。黨員民主評議，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)有效監(jiān)督，加強(qiáng)黨的作風(fēng)和廉政建設(shè)，提高黨員素質(zhì)，更好地發(fā)揮黨員和黨組織作用的有效途徑。第一，要用好批評與自我批評這一利器，在自我批評、批評、接受批評三個(gè)方面強(qiáng)化嚴(yán)肅性、規(guī)范性。第二，要用好黨員民主評議的結(jié)果，對先進(jìn)、后進(jìn)都要有不同的措施，以達(dá)到強(qiáng)化黨員意識，增強(qiáng)黨的觀念，提高黨性修養(yǎng)的目的。

［1］包心鑒.論優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)［N］.光明日報(bào)，2015-05-13.

［2］習(xí)近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話［M］.北京:人民出版社，2016:23.

［3］鄧小平文選.第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:328.

［4］諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效［M］.上海:上海三聯(lián)書店，1994:3.

［5］諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷［M］.上海:上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994:225-226.

［6］布羅姆利.經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)制度［M］.上海:上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1996:55.

［7］魯鵬.制度與發(fā)展關(guān)系研究［M］.北京:人民出版社，2002:244.

［8］張曙光.制度·主體·行為—傳統(tǒng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)反思［M］.北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999:138.

［9］習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編［M］.北京:中央文獻(xiàn)出版社，2015:54-55.

［10］王貴秀.任重而道遠(yuǎn)—我國政治體制的演變與改革50年反思［J］.中國黨政干部論壇，1999（12）.

［11］習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編［M］.北京:中央文獻(xiàn)出版社，2016:110.

［12］習(xí)近平.認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章 嚴(yán)格遵守黨章［N］.人民日報(bào)，2012-11-10.

責(zé)任編輯：羅添仁

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1671-2994（2017）02-0099-08

2016-10-15

魯彩榮（1977-），男，云南普洱人，中共云南省委黨校黨建教研部副主任，副教授。研究方向：黨的學(xué)說與黨的建設(shè)。

李 禮（1977-），女，云南昆明人，紅云紅河煙草（集團(tuán)）有限責(zé)任公司工會(huì)助理政工師。研究方向：國企黨建與思想政治工作。

*本文系云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基地課題《云南構(gòu)筑良好政治生態(tài)問題與對策研究》（JD2016YB01）的階段性成果。