曹益平

（中共益陽市委黨校 法律教研室，湖南 益陽 413000）

欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)：現(xiàn)狀·問題·路徑
——基于湖南省益陽市農(nóng)村的調(diào)查與思考

曹益平

（中共益陽市委黨校 法律教研室，湖南 益陽 413000）

欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)整體呈現(xiàn)出自上而下法治化水平逐漸降低的趨勢：市（縣）法治建設(shè)成效明顯，基層依法治理卻稍顯遲滯；依法治理機制不斷創(chuàng)新，制度、平臺的實效卻有待增強；農(nóng)民法律意識普遍提高，依法化解矛盾卻任重道遠(yuǎn)；基層政府權(quán)責(zé)失衡，重塑農(nóng)村法治生態(tài)力不從心；村組干部調(diào)處糾紛時“情理”思維偏多，法治思維能力亟須提高；農(nóng)民運用法律方式解決問題的顧慮過多，信法守法卻不愿意用法；國家法律尚未完全融入農(nóng)村基層治理，與民間規(guī)則的沖突時常顯現(xiàn)。為此，要推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)，一是轉(zhuǎn)變基層政府職能，重塑農(nóng)村法治生態(tài)。二是整體部署，提高村組干部的法治思維能力。三是培育國家法的權(quán)威，增進(jìn)農(nóng)民的法律情感。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)；農(nóng)村治理；法治化；政府職能；思維能力

依法治國的“全面”推進(jìn)，不僅意味著包括科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法在內(nèi)的公權(quán)運轉(zhuǎn)要法治化、規(guī)范化，也意味著全民學(xué)法守法用法必須提上日程；不僅意味著城市法治文明建設(shè)要一如既往地推進(jìn)，也意味著農(nóng)村法治建設(shè)不能忽視。黨的十八屆四中全會提出“基層治理法治化”的命題，2015年中央一號文件首提“全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)”，吹響了農(nóng)村法治建設(shè)的號角。就欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村而言，倫理化的傳統(tǒng)規(guī)則仍然在基層治理中發(fā)揮著重要作用，國家法的權(quán)威更多的只是一種“威懾”，農(nóng)民畏之、遠(yuǎn)之，很少親之、近之。法治建設(shè)在農(nóng)村的推進(jìn)還面臨諸多困境，需要在基層政府、村級組織和農(nóng)村居民的共同努力下逐步突破。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)的現(xiàn)狀

政府主導(dǎo)型法治建設(shè)模式下的國家法治，從中央到地方直至農(nóng)村最基層，呈現(xiàn)出法治化治理水平逐漸降低的趨勢。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，民主化、法治化的氛圍日趨濃厚，卻仍然無法擺脫熟人社會、半熟人社會特定場域的影響，無法在短時間內(nèi)跳出傳統(tǒng)管理的窠臼。

（一）市、縣法治建設(shè)成效明顯，基層依法治理卻稍顯遲滯

1.依法治理取得了較大成效。就益陽市法治建設(shè)而言，整體呈現(xiàn)出自上而下法治化水平逐漸降低的趨勢。在法治湖南建設(shè)的大格局中，益陽市及各區(qū)、縣、市以開展“全國法治城市、法治縣（市、區(qū)）”創(chuàng)建活動為契機，積極創(chuàng)新法治機制，各級領(lǐng)導(dǎo)干部和國家工作人員依法執(zhí)政、依法行政的能力明顯增強。

第一，以程序建設(shè)為切入點推進(jìn)依法執(zhí)政。通過出臺重大決策征求意見、“三重一大”集體決策等制度，建立健全黨委（黨組）議事規(guī)則和重大決策程序，保障了決策的科學(xué)性、民主性、合法性。第二，通過精簡和公開權(quán)力推進(jìn)依法行政。在行政審批制度改革中，益陽在全省率先取消非行政許可審批項目，保留的行政許可項目僅80個；在“三個清單”制度建設(shè)中，創(chuàng)新性地增加“收費清單”，形成“四個清單”，使政府行政真正做到了“法無授權(quán)不可為”、“法定職責(zé)必須為”。第三，通過互動平臺建設(shè)推進(jìn)公權(quán)監(jiān)督。借助“黨風(fēng)廉政輿情在線”、市長熱線、官方微博、益陽電視臺“第一訪談”節(jié)目等平臺，提高政務(wù)公開和公眾參與水平，實現(xiàn)了權(quán)力的陽光運行和全面監(jiān)督。

2.法治尚未成為農(nóng)村治理的基本方式。在市法治益陽建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌安排下，開展了法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，法治化治理的理念、制度延伸到基層。但是，由于農(nóng)村傳統(tǒng)濃厚，歷史遺留問題較多，完全依靠“硬法”很難實現(xiàn)基層維穩(wěn)，對農(nóng)民“說理”的實效暫時還高于“用法”。

第一，法律只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的“后盾”，而非首選依據(jù)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)表示，農(nóng)村的維穩(wěn)，法律只是國家權(quán)力的象征，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的后盾，當(dāng)農(nóng)民違法犯罪后，能感受到法律的威嚴(yán)，而當(dāng)農(nóng)民只為自己的利益抗?fàn)帟r，并不愿意直接通過法律途徑解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在很大程度上不得不借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“個人感情”來推進(jìn)，鄉(xiāng)村矛盾的化解，也往往是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部與村干部通過“準(zhǔn)法治化”的方式共同努力的結(jié)果。

第二，基層矛盾的化解離不開“情”與“理”?；鶎訉嵺`中，農(nóng)村矛盾糾紛的調(diào)處，要基于當(dāng)事人的同意才能解決，需要借助村干部這一本地權(quán)威方能實現(xiàn)，而村干部們斡旋時，依賴得更多的是個人威信和地方治理傳統(tǒng)，并非法律?？梢哉f，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層治理，盡管法的權(quán)威越來越高，卻仍然較多地依賴于“情”與“理”，與市、縣法治建設(shè)水平相距甚遠(yuǎn)。

（二）依法治理機制不斷創(chuàng)新，制度和平臺的實效有待增強

1.創(chuàng)新農(nóng)村基層治理機制?！按_立農(nóng)民在農(nóng)村政治生活中的主體地位，形成農(nóng)民的主體角色意識，是農(nóng)村政治生活中的根本性問題?！保?］鄉(xiāng)政村治體制下，農(nóng)村治理由原來人民公社時期的準(zhǔn)軍事化管理快速轉(zhuǎn)入民主治理軌道，形成村民自治制度，農(nóng)民的主體角色意識得到強化。經(jīng)過30多年的實踐和創(chuàng)新，農(nóng)村民主法治氛圍不斷增強，但“兩委”矛盾、“行政化”傾向、村民會議虛化、監(jiān)督權(quán)缺位等制度弊端性亦逐漸顯現(xiàn)。近年來，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，益陽市以尊重和發(fā)揚農(nóng)民主體意識為出發(fā)點，加快農(nóng)村基層治理機制創(chuàng)新，搭建了全新的治理平臺。

第一，創(chuàng)新性地建立“四位一體”村級管理機制。2012年，益陽市以“還權(quán)于民”和“讓民做主”為初衷，啟動村級管理模式改革。經(jīng)過三年時間的推進(jìn)，全市所有行政村均建立起“四位一體”（村黨支部、村民議事會、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會） 新型村級治理模式。僅2012年4月至2015年8月，益陽各村村民議事會、村務(wù)監(jiān)委會共對38570項村級重大事項進(jìn)行了審議、監(jiān)督，議決36180件，否決2390件，實施完成32400件，群眾滿意率達(dá)97.2%。［2］有效的治理模式、全新的治理平臺，為全面推進(jìn)村級治理的法治化奠定了基礎(chǔ)。

第二，農(nóng)村網(wǎng)格化服務(wù)管理格局基本形成。2014年，益陽市以納入國家信息惠民試點城市為契機，在全省率先探索建立“1+X”網(wǎng)格化服務(wù)管理模式。［3］全市1883個村，在中心城區(qū)59個社區(qū)劃定網(wǎng)格456個，在農(nóng)村以組為單元劃定網(wǎng)格30729個，實現(xiàn)了中心城區(qū)和農(nóng)村網(wǎng)格化服務(wù)管理全覆蓋。市綜治委將法治建設(shè)與平安建設(shè)有機結(jié)合，通過運用城鄉(xiāng)社區(qū)（村）網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺，為各級政府快速掌握農(nóng)村情況、處置突發(fā)事件等提供了信息資源。

2.制度效應(yīng)發(fā)揮尚不理想。第一，普通群眾參與村級治理的熱情不足?！八奈灰惑w”新型村級管理機制在傳統(tǒng)村、支兩委的基礎(chǔ)上增設(shè)村民議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會，強化了村級治理中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、村民議事會的決策、村民委員會的執(zhí)行、村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督職能，在制度設(shè)計上無可挑剔。但是，從實際運行看：新進(jìn)入村級治理層面的主要是村民議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會成員，普通群眾真正參與的是選舉，而不是議事、管理和監(jiān)督，他們參與村級治理的熱情明顯不足。從運行實效看：約有40%的村，通過“四位一體”機制的運轉(zhuǎn)，緩解了干群矛盾，維護了基層穩(wěn)定；40%的村，“四位一體”機制的運轉(zhuǎn)并未常態(tài)化，村莊的發(fā)展規(guī)劃、項目建設(shè)、工程發(fā)包、集體資產(chǎn)收益、費用開支等，只有少數(shù)進(jìn)入村級治理層面的村支兩委、議事會、監(jiān)督委員會成員清楚，需進(jìn)一步強化實施；20%的村，“四位一體”機制徒具形式。第二，網(wǎng)格化服務(wù)管理的實效尚未顯現(xiàn)。盡管益陽市農(nóng)村社會治理領(lǐng)域“1+X”人口網(wǎng)格化綜合服務(wù)管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)已經(jīng)建立，由于涉及到運轉(zhuǎn)成本和網(wǎng)格管理員素質(zhì)等諸多因素，目前發(fā)揮作用的主要只是人口基礎(chǔ)信息采集和更新，其在農(nóng)村糾紛隱患排查、社情民意收集、日常便民服務(wù)、社會治安防范和矛盾糾紛化解等服務(wù)管理中的作用仍有待發(fā)揮。

（三）農(nóng)民法律意識普遍提高，矛盾的依法化解卻任重道遠(yuǎn)

1.全面普法，強化了農(nóng)民的法律意識。農(nóng)村法治建設(shè)中，針對農(nóng)民的普法，既是重點，又是難點。近年來，益陽市不斷創(chuàng)新普法方式，加大農(nóng)村普法力度，農(nóng)民法律意識得到普遍提高。

第一，結(jié)合地方文化特色推進(jìn)普法。2015年，益陽市組織7個花鼓戲劇團和28家行政執(zhí)法單位，開展“和美益陽·法治同行”送戲送法下鄉(xiāng)活動，共演出《遠(yuǎn)山的吶喊》《魂斷六合彩》等法治花鼓戲1000余場次。［4］通過傳統(tǒng)戲曲文化與現(xiàn)代法律文化的融合，讓農(nóng)民在輕松愉快的氛圍中接受法治熏陶。

第二，借助活動載體集中普法。益陽市、縣兩級政府借助“五月農(nóng)村法治宣傳教育月”“禁毒日”“憲法日”等載體，扎實推進(jìn)“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”活動，每年印制并免費發(fā)放各類涉農(nóng)普法讀本近100萬冊、各類法治宣傳資料近1000萬份，真正做到了農(nóng)民遇到問題時學(xué)有讀本、查有資料。

第三，培養(yǎng)本地精英推進(jìn)普法。為發(fā)揮村域內(nèi)部法治精英的作用，益陽市、縣兩級累計培訓(xùn)農(nóng)村“法律明白人”近萬人次，使農(nóng)村退休老黨員、老干部、老教師、老職工成為指導(dǎo)農(nóng)民學(xué)法用法的一線普法者，起到了“一個法律明白人教育一方群眾”的作用。通過各種形式的普法，農(nóng)村居民對法律的認(rèn)知逐漸增加，法律意識逐漸提高。

2.農(nóng)村矛盾的化解面臨諸難題。農(nóng)民法律意識的普遍提高，僅只為矛盾糾紛的法治化化解提供了更多的可能。要讓法律成為農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本準(zhǔn)則、讓法治成為農(nóng)村治理的基本方式，仍然任重道遠(yuǎn)。在農(nóng)民的觀念中：

第一，調(diào)解優(yōu)于訴訟。訴訟是一種對簿公堂的“撕破臉”的行為，筆者的調(diào)查顯示，只要有任何調(diào)解的可能，農(nóng)民絕不會選擇訴訟。為實現(xiàn)社會治理的有序化，益陽市在建立健全各級人民調(diào)解組織的基礎(chǔ)上，積極探索人民調(diào)解工作新機制，由市司法局和電視臺聯(lián)合成立的“和為貴”人民調(diào)解委員會，運用電視媒體的影響力化解矛盾糾紛，收到了“調(diào)解一案，教育一片”的效果。

第二，信“訪”多于信“法”。盡管農(nóng)民法律意識提高，市級層面的矛盾化解機制日趨健全，但在農(nóng)村基層治理領(lǐng)域，農(nóng)民“用法”的觀念仍然欠缺。只要涉及自己的切身利益，總有“不達(dá)目的誓不休”的想法，“有事找政府”［5］“信訪不信法”觀念仍然廣泛存在，法律規(guī)則要取代傳統(tǒng)治理規(guī)則、法理要高于情理仍然艱難。為有效預(yù)防與處理醫(yī)療糾紛，化解醫(yī)患矛盾，益陽市成立醫(yī)療糾紛調(diào)處中心，配備專職人民調(diào)解員。這一中心的設(shè)立，盡管在性質(zhì)上是人民調(diào)解機構(gòu)，但實際也為上訪群眾提供了一種新的訴求表達(dá)和糾紛化解渠道。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)存在的問題

欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)不得不面對諸多現(xiàn)實問題，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政如何與村民自治銜接、傳統(tǒng)管理如何向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型等。從農(nóng)村法治建設(shè)的多元主體來看，存在的問題主要有基層政府的權(quán)責(zé)失衡、村組干部的法治能力偏弱、農(nóng)民法律情感缺失等；就農(nóng)村治理機制而言，主要有國家法尚未完全融入基層治理、民間法在矛盾糾紛調(diào)處中仍發(fā)揮著重要作用等。

（一）基層政府權(quán)責(zé)失衡，推進(jìn)依法治理甚為艱難

1.權(quán)責(zé)不對等。壓力型體制的運行主要表現(xiàn)為完成過程的“一把手”負(fù)責(zé)制和績效考核的“一票否決”制，其強化了政府責(zé)任，推動了農(nóng)村管理實務(wù)中一些重要問題的解決。但是，通過自上而下層層施壓，推動任務(wù)完成的同時，也擠占了基層政府的自主空間。

第一，“權(quán)小責(zé)重”和“有責(zé)無權(quán)”并存。在中國的行政管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義上是一級政府，但其行使行政管理和公共服務(wù)職能往往需要有上級政府及其部門的委托，而上級部門分解指標(biāo)時卻很少以合法的方式進(jìn)行授權(quán)，以致基層行政時常缺乏合法性依據(jù)，依法行政成為口號。為規(guī)避風(fēng)險，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)以指標(biāo)的形式將任務(wù)分解至村民自治機構(gòu)。整個農(nóng)村治理中，“權(quán)小責(zé)重”和“有責(zé)無權(quán)”的現(xiàn)象屢見不鮮。

第二，基層政府為“維穩(wěn)”疲于奔命。在壓力型工作模式下，上級政府及其部門專注于行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)，習(xí)慣于將各項工作量化為指標(biāo)，年終進(jìn)行考核，基層政府不得不“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。由于法定職能缺乏，而上級部門只問結(jié)果不問過程，“花錢買平安”成為潛規(guī)則。長此以往，個別農(nóng)民抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“軟肋”不放，置法律規(guī)定于不顧，以上訪相威脅，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成行政管理目標(biāo)，又放縱了個別上訪者非法利益的獲取，形成一種非法治化的不可預(yù)期的利益訴求環(huán)境。

2.推進(jìn)法治化治理力不從心。第一，轉(zhuǎn)型過程中的基層政府更傾向于經(jīng)濟建設(shè)和農(nóng)村維穩(wěn)，較少有精力關(guān)注法治建設(shè)。在管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中，基層政府的工作重心由以往的征糧、收上繳、抓計劃生育，逐漸向公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)、社會保障制度落實等轉(zhuǎn)變，地方領(lǐng)導(dǎo)總希望在自己的任期內(nèi)做出一些顯性政績，對不可能立竿見影的基層治理轉(zhuǎn)型問題關(guān)注相對較少，即使愿意投入，要推進(jìn)法治化治理，仍然顯得力不從心。

第二，財力人力缺乏。農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵是化解因利益沖突產(chǎn)生的各種糾紛，傳統(tǒng)農(nóng)村在長期積淀的倫理文化氛圍中形成了獨特的矛盾糾紛化解規(guī)則，這是一種不需要成本、不需要國家權(quán)力介入的免費規(guī)則。當(dāng)國家要以法治化的規(guī)則替代傳統(tǒng)規(guī)則時，必然要先讓法律的觀念深入民心，這一過程需要各級政府加大投入，堅持不懈地進(jìn)行知識灌輸。而把法治化的規(guī)則引入農(nóng)村民間糾紛調(diào)處時，需要大批具有一定專業(yè)水平的調(diào)解人員。這些人員的培訓(xùn)和對調(diào)解工作的指導(dǎo)，也需要投入。對欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財力多用于城鎮(zhèn)化建設(shè)和基層維穩(wěn)，對法治建設(shè)的投入少之又少。

（二）村組干部調(diào)處糾紛時“情理”思維偏多，法治思維能力亟須提高

1.法律尚未成為解決糾紛的主要方式。由于受傳統(tǒng)倫理文化和地方習(xí)俗的影響，在農(nóng)村糾紛處理中，傳統(tǒng)調(diào)解比訴諸法律似乎更有市場。調(diào)查顯示，認(rèn)為自己對法律政策很熟悉的只有8.3%，比較熟悉的占26.7%，不太熟悉的占65%。有91.7%的村組干部希望用法律規(guī)則解決糾紛，但只有33.3%的村組干部認(rèn)為自己對矛盾糾紛的調(diào)處主要依據(jù)法律、政策，有66.7%的村組干部認(rèn)為其主要依據(jù)“情理”調(diào)處矛盾糾紛。

2.傳統(tǒng)人治思維向現(xiàn)代法治思維的轉(zhuǎn)型尚未完成。目前，更多的村組干部仍然習(xí)慣于沿用長期以來形成的農(nóng)村內(nèi)部規(guī)則和傳統(tǒng)習(xí)俗解決問題。在村內(nèi)重大事務(wù)的決策中，村干部的集權(quán)思想仍然嚴(yán)重，即使在形式上通過村民代表議決，也基本是在村主要干部確定的思維框架下討論，缺乏群策群力和發(fā)散思維。涉及到農(nóng)民個體權(quán)益問題時，“少數(shù)服從多數(shù)”的表決成為重要依據(jù)，一旦農(nóng)民提起訴訟，很容易出現(xiàn)村級決議與國家法律的沖突，導(dǎo)致執(zhí)行艱難。

（三）農(nóng)民運用法律方式解決問題的顧慮過多，信法守法卻不愿用法

1.“村內(nèi)事村內(nèi)決”的傳統(tǒng)思維定勢，抑制了農(nóng)民用法律解決問題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民與發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民相比，信息閉塞，思想觀念相對保守，農(nóng)民畏法的思想根深蒂固。在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，仍有不少人將國家法律等同于“大蓋帽”，片面地認(rèn)為依法辦事就是報案，就是要打官司，就是要與親人、熟人“撕破臉”。代代相沿的倫理傳統(tǒng)與濃厚的熟人情結(jié)，致使這些地方的農(nóng)民不愿將村域內(nèi)部的糾紛訴諸公安部門或人民法院，即使到鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法部門進(jìn)行調(diào)解，也被認(rèn)為“很不光彩”。近年來，隨著電視節(jié)目、手機微信中一些普法內(nèi)容的傳播，部分農(nóng)民對法律有了新的認(rèn)識，卻也仍然沒跳出“村內(nèi)事村內(nèi)決”的傳統(tǒng)思維，運用法律解決矛盾糾紛的顧慮仍然較多。

2.諸多現(xiàn)實難題阻礙農(nóng)民用法。在城郊或集鎮(zhèn)農(nóng)村，農(nóng)民觀念相對開放，絕大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為通過法律方式解決矛盾糾紛是正確的路徑，但96%的人表示，“不到萬不得已”不會將糾紛訴諸法律。究其原因，有的認(rèn)為法律程序太繁瑣，案件審理的時間過長，拖不起；有的認(rèn)為自己不懂法，請律師的費用過于昂貴，怕“贏了官司輸了錢”；有的認(rèn)為判決結(jié)果的“變數(shù)”太多，害怕“關(guān)系不夠硬”打不贏官司；有的認(rèn)為“權(quán)大于法”，直接找政府上訪，問題更容易解決。由此，“信訪”比訴訟的成本和風(fēng)險要小，“私了”比通過法律途徑解決更劃算。

（四）法律尚未完全融入農(nóng)村基層治理，與民間規(guī)則的沖突時常顯現(xiàn)

1.農(nóng)民對法律的信任和認(rèn)同并不理想。農(nóng)村社會最大的特點就是對傳統(tǒng)沿襲較多。這些傳統(tǒng)源于生產(chǎn)生活，祖祖輩輩傳承下來，更易為村民所認(rèn)可和接受，是維系農(nóng)村社會秩序的重要基礎(chǔ)。以國家法的貫徹實施為基礎(chǔ)的法治化治理要取代傳統(tǒng)倫理化管理，必然有一個國家法律逐漸融入農(nóng)村基層的過程。這一過程，既要弱化傳統(tǒng)規(guī)則的影響，又要樹立現(xiàn)代法律的權(quán)威，相當(dāng)漫長。農(nóng)村治理過程中，農(nóng)民對法律的了解越來越多，但對法律的信任和認(rèn)同并不理想，法律仍然只是以“威懾”的姿態(tài)存在，尚未完全融入。

2.部分村規(guī)民約有違法律。村規(guī)民約或村民代表會議決定，對農(nóng)村社會關(guān)系的調(diào)控真實有效，與國家法律、政策的沖突隨時可能發(fā)生。例如，農(nóng)村婦女權(quán)益保障、遺產(chǎn)分割等，鄉(xiāng)土社會的慣例、規(guī)則與法律的規(guī)定沖突較多。盡管基于村民身份而理應(yīng)確認(rèn)的婦女權(quán)益在我國法律中有明確規(guī)定，實踐中卻經(jīng)常出現(xiàn)因“出嫁女”權(quán)利保護引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)熱議，甚至引發(fā)對村規(guī)民約合法性問題的探討。當(dāng)法院判決的結(jié)果與民間規(guī)則發(fā)生沖突時，執(zhí)行異常艱難。即使在表面上得到了執(zhí)行，當(dāng)事人要完整地獲得權(quán)益保障，也會遭遇諸多阻礙。比如，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證過程中就有這樣的個案：丈夫因車禍亡故，妻子改嫁他鄉(xiāng)（未遷移戶口），原本有三份承包地（亡夫、妻子各一份，繼承一份），按“三十年不變”的規(guī)定，確權(quán)時應(yīng)該仍然有三份承包地，最后遺孀僅僅確得一份承包地，理由很簡單——這是村民小組開會決定的，如果不配合，一份都很難。

三、切實推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)的路徑

農(nóng)村治理的法治化是國家治理體系和治理能力在農(nóng)村基層的具體實踐，是農(nóng)村發(fā)展的基本趨勢。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的法治建設(shè)，應(yīng)選擇政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的路徑，充分發(fā)揮基層政府、村級組織和普通農(nóng)民的作用，著力培育法律權(quán)威，實現(xiàn)政府與社會、國家法與民間法的良性互動。

（一）轉(zhuǎn)變基層政府職能，重塑農(nóng)村法治生態(tài)

1.科學(xué)配置職能，轉(zhuǎn)變管理方式。第一，減輕壓力型體制的束縛。作為國家政權(quán)的神經(jīng)末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要傳達(dá)和實施來自上級黨委、政府的政策，承接各種任務(wù)，從根本上擺脫壓力型體制的束縛是不現(xiàn)實的，只能“減壓”。而“減壓”的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變基層政府的職能，實現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。對于農(nóng)村基層政府而言，首要的任務(wù)就是建立一個法律化、制度化的政府管理體制，設(shè)置合理的政府機構(gòu)。［6］鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所數(shù)量不可能完全與縣級部門相對應(yīng)，要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置及其職能劃分的探索力度，因地制宜建立綜合性站所，以對應(yīng)多個上級政府部門的職能，特別要探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的綜合執(zhí)法體制，杜絕無權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)象。

第二，基層政府要積極適應(yīng)農(nóng)村管理向治理的轉(zhuǎn)型。在鄉(xiāng)政村治體制建立后的一段時間內(nèi)，基層政府沿襲人民公社職能，以農(nóng)村管理者的姿態(tài)出現(xiàn)，對農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化事務(wù)大包大攬。隨著農(nóng)村走向開放和發(fā)展，農(nóng)民民主意識覺醒，原有一元化管理的弊端日漸顯現(xiàn)，多元治理的趨勢越來越明顯。在多元治理格局下，政府的首要職能不是管制，而是在法治化的框架下提供公共服務(wù)?；鶎诱槕?yīng)這一發(fā)展趨勢，通過民主化、法治化的方式，還權(quán)于民，還權(quán)于社會。

2.重塑農(nóng)村法治生態(tài)。重塑農(nóng)村法治生態(tài)是一個系統(tǒng)工程，低組織化的小農(nóng)不可能通過單個個體的力量實現(xiàn)農(nóng)村治理的法治化，農(nóng)村法治建設(shè)應(yīng)納入農(nóng)村發(fā)展的整體部署。

第一，充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的主導(dǎo)作用。傳統(tǒng)濃厚的中國農(nóng)村，在法治化建設(shè)初期，農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型必須借助國家公共權(quán)力。這類機構(gòu)既包括基層黨委、政府及其站、所，也包括基層檢察院、公安派出所、法庭，由于有國家權(quán)力做后盾，代表官方正式制度的權(quán)威，以之主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展，能保證治理方式轉(zhuǎn)型方向的準(zhǔn)確性。同時，公共權(quán)力機關(guān)有政府財政作保障，也能在普法、執(zhí)法和釋法等方面降低農(nóng)村推進(jìn)法治建設(shè)的成本。

第二，發(fā)揮村級組織的主力作用。村級組織主要包括村支兩委和村民議事機構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)。這些機構(gòu)中的農(nóng)民，處于農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)處的最前沿，只有當(dāng)他們具備一定法治思維能力并運用到糾紛調(diào)處中時，農(nóng)村治理的法治化才會正式步入正軌。

第三，發(fā)揮農(nóng)村民間組織的助推作用。盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村民間組織的發(fā)展很不完善，但由于其能使部分群眾通過組織的紐帶走向聯(lián)合，解決了分散小農(nóng)參與農(nóng)村治理勢單力薄的問題，將是農(nóng)村政治舞臺上新的力量。目前，一些地方的農(nóng)民正嘗試通過民間組織的力量，向政府和村支“兩委”表達(dá)利益訴求，也試圖通過組織的力量在市場競爭中獲取更多的利益。長此以往，這些組織將成為推進(jìn)農(nóng)村法治發(fā)展的重要載體。

（二）整體部署，提高村組干部的法治思維能力

1.高度重視村組干部法治思維能力的培養(yǎng)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的村干部有較大的延續(xù)性，基本是老村干部在任期內(nèi)有目標(biāo)地培養(yǎng)新人，當(dāng)老支書卸任后，其培養(yǎng)的年輕干部就順理成章地接任。這些村干部總會一如既往地按照“前輩”的思路處理相關(guān)事務(wù)，這種“老套路”，一般源于農(nóng)村社會的傳統(tǒng)和地方性知識，更多的是倫理化的規(guī)則，強調(diào)一個“理”字。這種“理”沒有客觀的標(biāo)準(zhǔn)，只是特定地域內(nèi)土生土長的人群形成的基本共識。當(dāng)村域內(nèi)部的“理”與國家法內(nèi)容一致時，法律容易得到認(rèn)可；當(dāng)村域內(nèi)部的“理”與國家法相沖突時，法律進(jìn)入農(nóng)村就會舉步維艱。因此，要讓法律融入鄉(xiāng)土，都有一個普法、釋法和示范的過程。這一過程中，村組干部處于基層矛盾的風(fēng)口浪尖，他們處理事務(wù)的方式，在村域范圍內(nèi)具有一定的導(dǎo)向作用，其在農(nóng)村法治建設(shè)中的作用無可替代。正因如此，培育村組干部的法治思維，提高其運用法治方式維護穩(wěn)定、化解矛盾糾紛的能力，是國家法理念融入基層社會的關(guān)鍵。

2.逐步提高村組干部依法辦事的能力。第一，將村組干部法治思維能力與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)同步推進(jìn)。“城鎮(zhèn)化是我國解決‘三農(nóng)’問題的基本政策之一，城鎮(zhèn)的輻射效應(yīng)將促使農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式逐步走向現(xiàn)代化，并不斷實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化?！保?］可以說，城鎮(zhèn)化是中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會解體并開始現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中，村組干部是基層政府與普通農(nóng)民之間聯(lián)系的橋梁和紐帶。從某種程度上說，他們的思維方式和行為模式，決定了基層政府決策的執(zhí)行效果?；鶎诱幸庾R地將村組干部的法治能力培養(yǎng)納入城鎮(zhèn)化建設(shè)中，在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、征地拆遷補償、干部權(quán)力規(guī)范、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)問題的處理中，注意法治化導(dǎo)向，讓村組干部切實感受到依法辦事的優(yōu)勢，對之產(chǎn)生認(rèn)同感。

第二，搭建平臺，送法進(jìn)村。欠發(fā)達(dá)地區(qū)可借助農(nóng)村扶貧開發(fā)工作平臺，增加“法治扶貧”內(nèi)容。通過指導(dǎo)貧困村依法治理，形成治理機制，保障精準(zhǔn)扶貧的后續(xù)實效。為此，要充分發(fā)揮公檢法司工作人員、法學(xué)教育者和各機關(guān)事業(yè)單位法律法規(guī)科室工作人員法律素養(yǎng)高的人才優(yōu)勢，對口幫扶，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村提供法律服務(wù)和法律咨詢。

第三，強化法律在農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)處、社會穩(wěn)定方面的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)村組干部樹立法治思維。村組干部們在村內(nèi)解決不了的矛盾，一般涉及村民個體的經(jīng)濟利益訴求或人格尊嚴(yán)維護，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、公安派出所、基層法院在糾紛化解過程中，必須以法律規(guī)定為基本遵循。通過個案的依法裁判或調(diào)解，向村民，也向原來的調(diào)解者——村組干部或其他村內(nèi)精英宣示法律的價值和功能。個案的處理對普通農(nóng)民而言，或許只影響到單個農(nóng)民；但對村組干部來說，卻是一次生動的普法，可以引導(dǎo)他們樹立法治思維。

（三）增強法律的權(quán)威，培育農(nóng)民的法律情感

1.司法公平公正：農(nóng)民信法的基礎(chǔ)。法律應(yīng)該被信仰，否則，它將形同虛設(shè)。政府主導(dǎo)型法治建設(shè)模式下，農(nóng)村法治的起步，關(guān)鍵并不在于國家法律制度有多完善，也不在于法律運行機制有多健全，而在于農(nóng)民的觀念意識。只有農(nóng)民樹立法治意識，充分信任法律，視依法裁處的結(jié)果為最公平公正的結(jié)果，方有可能形成法律信仰，讓法治化治理常態(tài)化。當(dāng)傳統(tǒng)治理規(guī)則被一種來自村域外部的法律規(guī)則所取代時，最需要的是公認(rèn)的“法律權(quán)威”?！胺蓹?quán)威”的樹立，外在條件在于國家強制力的保證，而內(nèi)在要求則是農(nóng)民對法律發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同和尊崇。正如有的研究者所言，“已有的涉農(nóng)立法和行政執(zhí)法都不同程度地存在義務(wù)本位思想，欠缺與農(nóng)民主體地位相適應(yīng)的權(quán)利本位意識?！保?］當(dāng)法律只為保證義務(wù)的履行而存在時，它僅僅是一種威懾。只有權(quán)利本位觀念喚醒，法律時常被用于保障農(nóng)民權(quán)益時，方能顯示其保護公民權(quán)利的價值。培育農(nóng)村社會的“法律權(quán)威”，關(guān)鍵在于公共權(quán)力的依法合規(guī)和合理裁量。只有當(dāng)農(nóng)民普遍認(rèn)為執(zhí)法不偏私、不歧視和司法公平公正時，他們才會發(fā)自內(nèi)心地信任、信仰法律。

2.扎實普法，全面提高農(nóng)民的法律素養(yǎng)。第一，普法是增進(jìn)農(nóng)民的法律情感的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村法治建設(shè)的推進(jìn)，既需要有良好的法律，也需要有使法律得到普遍遵守的“土壤”。只有當(dāng)依法成為一種習(xí)慣，農(nóng)村法治化秩序才真正形成。由于受傳統(tǒng)文化的影響較深，加上農(nóng)民文化素質(zhì)相對較低，直接通過植入來自國家的法律制度、機制，強行改變鄉(xiāng)土社會沿襲了幾千年的治理傳統(tǒng)，極其艱難。只有通過普法，才能逐步改變農(nóng)民的觀念。從“一五普法計劃”到“七五普法規(guī)劃”，國家從未忘記向鄉(xiāng)土社會輸送法律資源，提高了農(nóng)民的法律意識。但是，沒有實現(xiàn)農(nóng)村治理的法治化，強制性的制度變遷效果并不明顯，農(nóng)民依舊在傳統(tǒng)秩序中維系最基本的人情、倫理，仍然以周圍群眾世俗化的評價而不是法律化的準(zhǔn)則衡量自身行為，法律的親和力和規(guī)范性尚未顯現(xiàn)。

第二，發(fā)揮村域內(nèi)部精英的潛能。盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村尚不具備對農(nóng)民全面普法的經(jīng)濟條件，仍應(yīng)借助多種媒介、多種形式培育農(nóng)民的法律情感。在推進(jìn)農(nóng)村法治進(jìn)程中，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為國家公共權(quán)力的執(zhí)行者，相對普通民眾而言，有較高法律和政策素養(yǎng)。他們不僅應(yīng)承擔(dān)執(zhí)法者、管理者和服務(wù)者的職能，也要按“誰執(zhí)法，誰普法”的要求，在各個領(lǐng)域和各種事務(wù)處理中承擔(dān)起普法宣傳的職能。通過對農(nóng)村事務(wù)的依法治理向農(nóng)民宣示法律的價值。二是充分發(fā)揮村域內(nèi)部精英的作用。他們與外界接觸較多，在村內(nèi)有一定的“發(fā)言權(quán)”，其處事方式具有“導(dǎo)向”作用，應(yīng)將這些人納入“法律明白人”范圍進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提升法律水平，鼓勵他們向農(nóng)民普法。

第三，提高普法的針對性和層次性。當(dāng)前的農(nóng)村普法可考慮分四步走：一是培育農(nóng)民的法律情感，讓農(nóng)民知道現(xiàn)代法律不再是傳統(tǒng)社會中的“統(tǒng)治工具”，而是保護公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的重要武器。二是通過釋法，增強農(nóng)民對司法公信力的認(rèn)知，讓農(nóng)民相信法律是公平公正的。三是要逐步讓農(nóng)民了解法律的規(guī)則，知道訴訟的關(guān)鍵在于證據(jù)，學(xué)會保存證據(jù)。四是要讓農(nóng)民逐漸養(yǎng)成遇事找法、解決問題靠法的習(xí)慣，最終形成法律信仰。

［1］李國華.現(xiàn)代農(nóng)村政治文化發(fā)展淺析［J］.中共云南省委黨校學(xué)報，2008（03）.

［2］楊軍.村里事，村民來做主—益陽市“四位一體”提升村級治理水平［N］.湖南日報，2015-10-07.

［3］周鐵濤.農(nóng)村基層治理法治化研究—基于湖南益陽農(nóng)村的調(diào)查與思考［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2016（12）.

［4］周鐵濤.走向法治化的鄉(xiāng)村治理［M］.北京：中共中央黨校出版社，2015：196.

［5］章作勝.論農(nóng)村基層政府的機構(gòu)改革［J］.中共云南省委黨校學(xué)報，2010（01）.

［6］趙輝.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律制度缺陷與對策［J］.河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2015（04）.

［8］孫衛(wèi).邊疆農(nóng)村法治化建設(shè)的現(xiàn)實路徑［J］.中共云南省委黨校學(xué)報，2010（02）.

責(zé)任編輯：劉建文

D 902

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1671-2994（2017）02-0142-06

2017-01-15

曹益平（1982-），女，湖南益陽人，中共益陽市委黨校法律教研室講師。研究方向：農(nóng)村法治。

*本文系湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目《農(nóng)村基層治理法治化研究》（14YBA382）的階段性成果。