吳衛(wèi)東

（中共荊門市委黨校 綜合教研室，湖北 荊門 448000）

行政違法行為檢察監(jiān)督：制度·職能·機制

吳衛(wèi)東

（中共荊門市委黨校 綜合教研室，湖北 荊門 448000）

檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正，是黨的十八屆四中全會賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督的新任務(wù)。行政違法行為檢察監(jiān)督開啟了檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的實踐新探索，是深化檢察司法改革的重要內(nèi)容，對于推進依法行政，建設(shè)法治政府和法治國家將產(chǎn)生積極影響。加強行政違法行為檢察監(jiān)督的理論探討和實踐探索，有助于建立健全行政違法行為檢察監(jiān)督制度。

檢察機關(guān)；行政違法行為；檢察監(jiān)督；職能界定；機制構(gòu)建

依法行政是法治建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：行政執(zhí)法領(lǐng)域“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在”。為加強檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，《決定》提出：“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”賦予檢察機關(guān)督促糾正行政違法行為的新任務(wù)。建立健全行政違法行為檢察監(jiān)督制度，對于深化檢察司法改革，推進行政機關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高行政法治化水平，維護國家利益和社會公共利益具有積極意義。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督制度的背景

（一）制度溯源

我國檢察制度發(fā)軔于前蘇聯(lián)檢察制度，從理論到實踐，檢察制度都留有深刻的前蘇聯(lián)檢察制度印跡?！拔覈?dāng)前檢察機關(guān)的定位，檢察權(quán)的獨立行使，檢察機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)體系均是蘇聯(lián)檢察制度影響下的產(chǎn)物。”［1］前蘇聯(lián)檢察監(jiān)督權(quán)充分?jǐn)U張，實行全面監(jiān)督的“一般監(jiān)督”模式。檢察機關(guān)不僅對政權(quán)機關(guān)、團體、經(jīng)濟組織的行為，還包括對私人行為是否合法都實施監(jiān)督。受此影響，新中國成立到1978年憲法制定時期，行政檢察監(jiān)督采用前蘇聯(lián)的“一般監(jiān)督”模式，《七八憲法》第四十三條規(guī)定：“最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)?！爆F(xiàn)行憲法明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，但沒有保留“一般監(jiān)督”模式。檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能由過去的“一般監(jiān)督”轉(zhuǎn)換到對國家工作人員職務(wù)犯罪的偵辦，刑事訴訟的審查逮捕、公訴以及訴訟監(jiān)督等方面。行政違法行為檢察監(jiān)督并不同于過去的“一般監(jiān)督”，是檢察監(jiān)督制度的重要革新，檢察監(jiān)督的新任務(wù)為新時代背景下檢察監(jiān)督注入了新內(nèi)涵和新活力。

（二）相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定過于原則，操作性不足

1.憲法、組織法層面的規(guī)定?！稇椃ā返?29條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，從憲法層面明晰了檢察機關(guān)的性質(zhì)?！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定，人民檢察院通過行使檢察權(quán)，“維護社會主義法制，維護社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行”，為行政違法行為檢察監(jiān)督提供了一定的組織法上的依據(jù)支持。

2.行政部門法層面的規(guī)定。如《治安管理處罰法》第114條規(guī)定：“公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，應(yīng)當(dāng)自覺接受社會和公民的監(jiān)督。公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個人都有權(quán)向公安機關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時處理”。

3.司法解釋層面的規(guī)定。2011年8月，“兩高”共同發(fā)布《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，首次以司法解釋的形式明確了檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督權(quán)。2001年12月，最高人民檢察院為配合此前國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，出臺《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。

4.國務(wù)院行政規(guī)章層面的規(guī)定。2001年7月，國務(wù)院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以及2011年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦等部門的《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，均針對行政執(zhí)法機關(guān)對構(gòu)成犯罪的案件不移送時，檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力作出了相應(yīng)規(guī)定。

從上述一系列法律法規(guī)規(guī)定中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，行政違法行為檢察監(jiān)督制度法律規(guī)定過于原則，具體規(guī)定的權(quán)威性、系統(tǒng)性、可操作性不強，影響了檢察監(jiān)督活動開展。

（三）理論研究

近年來，理論界和實務(wù)界對行政檢察的理論研究日益重視，對行政違法行為檢察監(jiān)督的研究逐漸深入。行政檢察監(jiān)督不僅包括對行政審判活動的監(jiān)督，還包括對行政行為的監(jiān)督的觀點逐步形成共識。

1.制度構(gòu)建的意義。隨著行政檢察監(jiān)督理論研究的深入，行政違法行為檢察監(jiān)督的制度價值開始顯現(xiàn)。行政違法行為檢察監(jiān)督，維護國家利益和社會公共利益，拓展檢察監(jiān)督職能，豐富檢察監(jiān)督方式，是行政檢察監(jiān)督制度的重大創(chuàng)新。檢察機關(guān)代表國家，“對于相關(guān)行政部門不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé)致使國有的自然資源、國家文物、環(huán)境或國有資產(chǎn)、公益資金等遭受損失，從而損害國家利益或社會公共利益的行為”［2］開展監(jiān)督，有助于增強行政機關(guān)履職的責(zé)任感、使命感，糾正行政違法行為，保證行政權(quán)力依法行使，切實維護國家利益和社會公共利益。

2.行政檢察監(jiān)督權(quán)配置研究深化。行政違法行為檢察監(jiān)督，使檢察監(jiān)督權(quán)深度介入行政執(zhí)法過程，積極發(fā)掘和豐富檢察機關(guān)國家法律監(jiān)督機關(guān)憲法定位的實踐維度。傳統(tǒng)的司法實踐中，檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)行政行為的范圍和空間狹窄，手段方式偏少偏弱，處于監(jiān)督體系中的“配角”和邊緣地位。改變行政檢察監(jiān)督“弱化”格局，有必要加強行政檢察監(jiān)督權(quán)的配置研究，讓行政檢察監(jiān)督權(quán)深入行政行為或行政執(zhí)法全過程，“檢察機關(guān)的介入，能夠彌補傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督體系在邏輯上的缺漏，實現(xiàn)以行政執(zhí)法過程為核心的全程監(jiān)督?！保?］從行政過程的視角研究行政檢察監(jiān)督，有利于檢察機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)行政違法行為，實現(xiàn)對行政執(zhí)法活動的事前、事中、事后監(jiān)督。

3.行政檢察監(jiān)督方式的研究逐漸成熟。行政檢察監(jiān)督方式多樣，檢察建議、督促起訴、行政抗訴、糾正通知等監(jiān)督方式在理論上逐步成熟，在實踐中得到充分運用。公益訴訟從理論層面開始向?qū)嵺`層面拓展，積累經(jīng)驗進而完善理論。行政檢察監(jiān)督方式的體系機制逐步形成。

（四）實踐探索

盡管行政違法行為檢察監(jiān)督的法律規(guī)定不具體、不完備，但實踐中對此類監(jiān)督活動的探索方興未艾。2014年，山東省檢察院、監(jiān)察廳、法制辦聯(lián)合制定《關(guān)于在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中加強協(xié)作配合的意見》；2015年初，浙江省檢察院和省政府法制辦制定了《關(guān)于在部分地區(qū)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府法制監(jiān)督協(xié)作機制建設(shè)試點工作的通知》，在土地、環(huán)保、社保等領(lǐng)域開展行政違法檢察監(jiān)督，取得了法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一，為行政違法行為檢察監(jiān)督實踐提供了制度規(guī)范，積累了有益經(jīng)驗。湖北省檢察機關(guān)對發(fā)現(xiàn)的違法情形，采取檢察建議等方式進行監(jiān)督，取得了一定的成效。湖北省J市檢察機關(guān)司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2014年，該市兩級檢察機關(guān)發(fā)出督促履職檢察建議87件，采納81件；2015年，受理督促行政機關(guān)履職案72件，發(fā)出檢察建議68件，采納67件，受理改進行政機關(guān)工作建議案1件，發(fā)出檢察建議1件，采納1件，取得了較好的監(jiān)督效果。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的職能界定

《決定》要求檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督是“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！边@一要求是以行政違法行為檢察監(jiān)督的理論研究與實踐探索為基礎(chǔ)的集成創(chuàng)新。準(zhǔn)確理解與探知其內(nèi)涵，檢察機關(guān)才能在實踐中正確履行行政違法行為檢察監(jiān)督職能。

（一）職能范圍：遵循“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的邊界

我國行政權(quán)力運用領(lǐng)域廣泛，涉及國家和社會治理的方方面面，特別是行政執(zhí)法行為種類多、自由裁量權(quán)力大，出現(xiàn)的執(zhí)法不公、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、程序違法等問題較多。盡管監(jiān)督主體眾多，但監(jiān)督疲軟，缺乏合力，行政違法行為或者不行使職權(quán)情形大量存在。各監(jiān)督主體之間的職能不盡相同，“檢察機關(guān)依職權(quán)督促行政機關(guān)糾正違法行政行為，可以有效發(fā)揮行政權(quán)背后的‘法律之眼’和‘有效控權(quán)職能’，防止違法行政行為侵權(quán)，具有提醒、糾偏和預(yù)防作用?！保?］

多元的監(jiān)督格局中，行政違法行為檢察監(jiān)督與行政復(fù)議、行政審判監(jiān)督較為類似，但又有顯著區(qū)別。行政復(fù)議和行政審判，均為相對人不服啟動的監(jiān)督，具有被動監(jiān)督和事后監(jiān)督的特征。二者均有明確的受案范圍，其中，《行政復(fù)議法》受案范圍列舉的有十一項、《行政訴訟法》受案范圍列舉的有十二項。

檢察監(jiān)督則為主動監(jiān)督、過程監(jiān)督，檢察機關(guān)事前、事中、事后均可以依職權(quán)啟動介入。監(jiān)督權(quán)行使范圍為履行檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為。通過比較發(fā)現(xiàn)，檢察監(jiān)督范圍廣泛，方式主動靈活，及時高效，能夠彌補行政復(fù)議和行政審判方式監(jiān)督行政行為不足的缺陷。但由于其監(jiān)督范圍寬泛，若不明確檢察監(jiān)督的權(quán)力行使邊界，無條件、無限度地將所有行政違法行為納入檢察監(jiān)督范圍，反不利于檢察機關(guān)依法行使監(jiān)督權(quán)。

“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”明確界定檢察監(jiān)督職能的范圍和條件，使之更具有可行性和操作性。檢察機關(guān)履行職責(zé)主要包括在履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為，督促其糾正，從而將檢察機關(guān)對行政違法行為的“發(fā)現(xiàn)”控制在一個較為合理的范圍和邊界之內(nèi)，避免檢察監(jiān)督回到“一般監(jiān)督”的舊模式。

（二）職能要求：圍繞“行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為”展開

行政機關(guān)違法行使職權(quán)，主要包括實體違法和程序違法情形。

1.實體違法。主要指行政機關(guān)執(zhí)法活動違反法律規(guī)定的目的、原則和標(biāo)準(zhǔn)，超越職權(quán)、濫用職權(quán)，侵害相對人合法權(quán)益或者危害國家利益、公共利益和社會利益的行政違法行為。

2.程序違法。主要指行政行為違反法定的程序性要求。行政程序是行政法規(guī)定的行政主體作出行政行為必須遵循的步驟、順序和時限。“行政是行政權(quán)力運作的過程。行政權(quán)力過程是由程序構(gòu)筑的，關(guān)注行政結(jié)果與關(guān)注權(quán)力過程同等重要。程序正義越來越與結(jié)果正義為人們相提并論甚至為人們格外青睞?！保?］“行政行為程序合法要求行政主體實施行政行為不能缺少法定的步驟、顛倒法定的順序、超過法定的期限。依法聽證而未舉行聽證，或者先裁決后調(diào)查取證的行政行為是違反法定程序的行政行為，不能產(chǎn)生預(yù)期的法律效力。”［6］

3.行政機關(guān)不行使職權(quán)的行為。主要指行政機關(guān)怠于行使法定職責(zé)，拒絕履行、不予答復(fù)、拖延履行法定義務(wù)，侵害相對人合法權(quán)益或者危害國家利益、公共利益和社會利益的行為。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)針對行政機關(guān)的上述行為履行監(jiān)督職能，督促行政機關(guān)依法辦事。

（三）職能目的：堅持“應(yīng)該督促其糾正”的原則

1.堅持“應(yīng)該”的原則?！皯?yīng)該”原則確立檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的職權(quán)職責(zé)。職權(quán)職責(zé)具有同體性，一是檢察機關(guān)的職權(quán)。二是檢察機關(guān)的職責(zé)。檢察機關(guān)必須切實行使該項監(jiān)督職權(quán)、履行該項監(jiān)督職責(zé)，否則，就構(gòu)成失職瀆職。實踐中，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循監(jiān)督權(quán)力行使的邊界，發(fā)現(xiàn)行政違法行為，嚴(yán)格按照監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)與程序，運用合理的監(jiān)督方式，督促其糾正。

2.堅持“督促”的原則。督促是指在現(xiàn)場或者過程管理中，有提醒、監(jiān)督和管理之意﹐從而使結(jié)果能達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。督促原則，揭示出行政違法行為檢察監(jiān)督的程序價值，表明檢察監(jiān)督的職能目的在于督促、提醒行政機關(guān)糾正行政違法行為，促進行政機關(guān)依法行使行政權(quán)力。督促主要是程序性活動，具有程序意義上的價值。其主要功能和作用是從程序上提醒和督促，由行政機關(guān)自行糾正相關(guān)違法行政行為。也意味著檢察機關(guān)不能運用決定或者責(zé)令等實體處理方式，提出具體意見，強令行政機關(guān)遵照執(zhí)行。督促原則是檢察機關(guān)正確行使監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)遵循而不能逾越的重要權(quán)力邊界。

3.堅持“自行糾正”的原則。“自行糾正”是檢察機關(guān)督促行政機關(guān)對違法行政行為自我糾錯、自行改正，使行政法律關(guān)系上扭曲的權(quán)利義務(wù)得以回復(fù)?！白孕屑m正”是行政違法行為檢察監(jiān)督不同于其他監(jiān)督方式的重要特點，該原則對檢察機關(guān)直接代替行政機關(guān)作出行政行為或者通過撤銷、變更而改變行政行為的做法予以否定?？梢?，“自行糾正”原則同樣具有程序?qū)傩院统绦騼r值，奉行該項原則使檢察機關(guān)行使監(jiān)督職能目的更為明晰，權(quán)力行使的邊界更為精準(zhǔn)，監(jiān)督手段更為適當(dāng)，有助于防范檢察監(jiān)督權(quán)僭越行政權(quán)，甚至監(jiān)督違法等情形的發(fā)生。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督機制的構(gòu)建

（一）構(gòu)建發(fā)現(xiàn)機制

1.打造發(fā)現(xiàn)平臺。為落實國務(wù)院以及最高人民檢察院關(guān)于促進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的有關(guān)規(guī)定，各地檢察機關(guān)與政府部門普遍建立了“兩法”銜接信息共享平臺。

第一，為提高監(jiān)督工作的有效性，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮該平臺的信息歸集功能，進行信息的歸納、甄別、梳理，加強對相關(guān)行政執(zhí)法案件實施監(jiān)督。

第二，“絕大多數(shù)行政機關(guān)建立了網(wǎng)絡(luò)辦公平臺，當(dāng)事人辦理行政事務(wù)可以直接通過網(wǎng)絡(luò)進行。通過電子辦公平臺進行執(zhí)法檢察監(jiān)督，有利于化解檢察機關(guān)因手段所限、信息不全而無法全面行使法律監(jiān)督權(quán)的矛盾，通過共享電子政務(wù)平臺，能夠極大地擴展檢察機關(guān)的信息來源，一定程度上滿足了檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)對信息的要求，從而有助于更好地發(fā)揮檢察機關(guān)在法律監(jiān)督方面的作用?！保?］

第三，檢察機關(guān)在履行偵查、審查起訴、民事行政訴訟監(jiān)督、受理控告、申訴等職務(wù)活動領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)行政違法行為，按照檢察監(jiān)督的受案標(biāo)準(zhǔn)進行篩選和評估，以決定是否納入監(jiān)督職責(zé)范圍，啟動監(jiān)督程序。

2.重大案件引入聽證程序?！鞍l(fā)現(xiàn)”具有一定的判斷性，即檢察機關(guān)對履職中發(fā)現(xiàn)的信息要作出初步判斷，行政行為是否具有違法性，是監(jiān)督能否啟動的前提。為保證“判斷”的正確性，檢察機關(guān)在提出檢察建議、糾正違法行為通知之前，如重大復(fù)雜的案件，檢察機關(guān)可以組織聽證會，邀請行政機關(guān)、行政相對人、其他組織和其他相關(guān)人員參加，認(rèn)真聽取行政機關(guān)的解釋說明，加強與行政機關(guān)的溝通。特別是涉及多個行政機關(guān)的責(zé)任承擔(dān)，多部行政法律法規(guī)適用的復(fù)雜疑難案件，組織聽證，有利于廓清法律關(guān)系，梳理權(quán)力責(zé)任，找準(zhǔn)問題癥結(jié)。

聽證制度發(fā)端于自然公正原則，其程序意義在于作出事關(guān)利害關(guān)系人不利決定時，聽取利害關(guān)系人的意見。聽證制度對于公平公正處理涉法事務(wù)具有積極意義，在諸多領(lǐng)域被運用。行政違法行為檢察監(jiān)督過程中，重大案件引入聽證程序，一是可以使檢察機關(guān)行政檢察監(jiān)督權(quán)面對行政機關(guān)行政權(quán)時，保持一定的謙抑性，尊重行政權(quán)，協(xié)調(diào)權(quán)力沖突。二是避免與相關(guān)行政機關(guān)事前不溝通、不聽取解釋、不厘清責(zé)任主體，直接發(fā)出監(jiān)督法律文書，導(dǎo)致監(jiān)督失當(dāng)甚至錯誤等情形的發(fā)生，保證“發(fā)現(xiàn)”的正確性。

3.建立專業(yè)問題專家協(xié)助制度。現(xiàn)代行政活動分工細(xì)密，紛繁復(fù)雜，呈現(xiàn)精細(xì)化特征。大量行政活動具有較強的專業(yè)性和復(fù)雜性。檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能時，特別是涉及國家利益和社會公共利益需要作出專業(yè)評估時，需要借力“外腦”，邀請相關(guān)專業(yè)人員、專家協(xié)助論證。如涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、國家文物、國有資產(chǎn)等方面的專業(yè)問題時，可以聘請專業(yè)人士當(dāng)好參謀和智囊，通過論證會或者出具專業(yè)意見書等方式，解決監(jiān)督過程中遇到的專業(yè)疑難問題。

4.重大公益和重大民生應(yīng)急機制。行政違法行為涉及重大公共利益、重大民生等情形時，檢察機關(guān)要將公益和民生置于優(yōu)先位置，建立快速反應(yīng)機制，積極發(fā)揮檢察監(jiān)督職能優(yōu)勢，及時發(fā)現(xiàn)盡快督促行政機關(guān)糾正，積極維護國家利益、公共利益和人民生命財產(chǎn)安全。

（二）構(gòu)建督促機制

檢察機關(guān)對行政違法行為實施監(jiān)督的方式，明顯不同于行政復(fù)議和行政審判。復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督是行政系統(tǒng)內(nèi)的層級監(jiān)督，對受理的案件可以進行全方位的監(jiān)督。具體監(jiān)督方式上，可以運用決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法，重新作出行政行為等方式。行政審判中，對被訴行政行為，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為，確認(rèn)違法、確認(rèn)無效和變更判決等方式。行政違法行為檢察監(jiān)督屬性表明，其監(jiān)督力度弱于行政復(fù)議和行政審判。行政復(fù)議和行政審判均具有裁判職能，盡管檢察機關(guān)的“發(fā)現(xiàn)”職能中亦包含判斷成分，但該判斷并不具有實體性和終局性，僅具有程序上的督促意義。其監(jiān)督方式可歸納為兩大類型，一是非訴訟性質(zhì)，包括檢察建議、督促起訴、糾正違法行為通知等。二是訴訟性質(zhì)，包括公益訴訟、參與訴訟、抗訴等。具體督促方式：

1.檢察建議。檢察建議是人民檢察院在履職過程中，基于促進法律正確實施、維護社會公平正義價值取向，結(jié)合執(zhí)法辦案實際，建議有關(guān)單位通過完善制度，強化內(nèi)部監(jiān)督制約，提高管理服務(wù)法治化水平，達(dá)到預(yù)防和減少違法犯罪目的的一種監(jiān)督方式。相關(guān)行政機關(guān)對檢察建議不回復(fù)或者不予采納，檢察機關(guān)可以提請權(quán)力機關(guān)或者向上級行政機關(guān)、政府法制部門或者紀(jì)檢監(jiān)察部門建議，達(dá)到督促糾正目的。檢察建議靈活便捷，具有柔性、指導(dǎo)性、非對抗性特點，易為行政機關(guān)接受。檢察司法實踐中大量應(yīng)用，取得了良好的監(jiān)督效果。

2.督促起訴。這是民事訴訟法的重要制度設(shè)計。其主旨是國有資產(chǎn)和社會公益受損時，負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的部門或國有單位怠于行使監(jiān)管義務(wù)，且受損利益可以通過民事訴訟獲得填補的，由檢察機關(guān)督促責(zé)任主體提起民事訴訟，使受損利益獲得司法救濟。實踐中，檢察機關(guān)作為公共利益的維護者，對涉及損害國有自然資源出讓、開發(fā)，國有文物保管使用等情形發(fā)生時，根據(jù)民事訴訟法規(guī)定，以監(jiān)督者的身份，督促相關(guān)監(jiān)管部門或國有單位提起民事訴訟，履行保護國家利益和社會公共利益的職責(zé)。

3.提起抗訴?？乖V能直接啟動人民法院再審程序，是檢察機關(guān)實施監(jiān)督最重要、最有效的方式之一。針對法院生效裁判，存有行政違法行為危害國家利益和公共利益情形的，需要撤銷法院生效裁判的，檢察機關(guān)可行使抗訴權(quán)。行政抗訴督促的方式，能有效地通過司法程序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督目的，阻止行政違法行為效力的延伸，使之最終回歸到法治軌道。

4.公益訴訟。“行政公益訴訟無論是對于維護社會公共利益、公民合法權(quán)益，還是對于政治體制改革、建設(shè)法治國家都具有重要的價值和意義?！保?］2015年7月1日，全國人大授權(quán)最高檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。最高檢察院選擇北京、內(nèi)蒙古等13個省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開展改革試點?！皩?jīng)過督促起訴、檢察建議等監(jiān)督方式，行政機關(guān)仍然不糾正違法行為或仍不履行法定職責(zé)，符合提起公益訴訟條件的，可以依法向人民法院提起公益訴訟?！保?］當(dāng)前，得到授權(quán)的檢察機關(guān)，正積極探索公益訴訟制度，不少地方成效顯著。各地的具體實踐，為完善公益訴訟制度，積累了寶貴經(jīng)驗。公益訴訟直面問題，有效地發(fā)揮檢察監(jiān)督的職能優(yōu)勢，切實維護公益，具有很強的震懾力、影響力和輻射力。

（三）構(gòu)建保障機制

行政違法行為檢察監(jiān)督本質(zhì)為程序性監(jiān)督，不具有實體上的終局性，該監(jiān)督特性決定檢察機關(guān)不能采取有關(guān)強制措施。如果缺乏相應(yīng)的保障機制，行政機關(guān)對檢察監(jiān)督不理睬、不履行、不糾正，檢察監(jiān)督效果會大打折扣。構(gòu)建保障機制，就是要維護行政違法行為檢察監(jiān)督的有效性，讓其產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果和影響。

1.構(gòu)建監(jiān)督手段轉(zhuǎn)換機制。行政機關(guān)是為追求社會發(fā)展進步，通過服務(wù)和治理活動，實現(xiàn)公共利益的組織。行政違法行為背離行政機關(guān)設(shè)立宗旨，具有一定的社會危害性，檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督，作出督促行為后，行政機關(guān)不糾正違法行政行為，導(dǎo)致嚴(yán)重后果，涉嫌瀆職犯罪的，檢察機關(guān)可以直接立案偵辦，轉(zhuǎn)換監(jiān)督手段，依法追究相關(guān)行政人員的法律責(zé)任。

2.構(gòu)建跟蹤機制。檢察機關(guān)向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議書后，及時報送上一級檢察機關(guān)備案，并抄送同級人大常委會。相關(guān)單位未在法定期限回復(fù)或者未采納監(jiān)督建議的，檢察機關(guān)實施跟蹤監(jiān)督，向行政機關(guān)的上級主管部門或者監(jiān)察機關(guān)提出建議，積極增進監(jiān)督效果。

3.構(gòu)建提請權(quán)力機關(guān)監(jiān)督機制。人大是國家權(quán)力機關(guān)，各級地方人大有保證憲法法律在本地區(qū)全面貫徹實施的職責(zé)，且擁有重大事項的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、特定問題的調(diào)查權(quán)等，其監(jiān)督具有權(quán)威性和有效性。檢察機關(guān)在對行政機關(guān)行政違法行為督促糾正時，遇有監(jiān)督難題或者阻礙，導(dǎo)致無法實現(xiàn)預(yù)期的監(jiān)督效果的，必要時可以提請本級人大實施監(jiān)督，強化監(jiān)督效力，使行政違法行為得以糾正，維護國家利益和社會公共利益。

4.構(gòu)建典型案例通報機制。信息網(wǎng)絡(luò)社會，輿論監(jiān)督的影響甚大。檢察機關(guān)應(yīng)注重和善于運用輿論監(jiān)督，可以嘗試定期或者不定期將履職中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為要求督促糾正后，仍不糾正的典型案例，對外發(fā)布，通過社會輿論的力量促進其糾正，實現(xiàn)監(jiān)督目的。

5.構(gòu)建考評機制?！稕Q定》提出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容?！睂⑿姓`法檢察監(jiān)督的落實情況納入相關(guān)行政機關(guān)的考評內(nèi)容，列為考核的重要指標(biāo)，積極發(fā)揮黨委政府的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和紀(jì)律優(yōu)勢，促進行政違法行為檢察監(jiān)督落到實處，取得實效。

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責(zé)任編輯：馬樹勛

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1671-2994（2017）02-0159-05

2016-12-23

吳衛(wèi)東（1969-），男，湖北天門人，中共荊門市委黨校綜合教研室主任，教授。研究方向：法治理論及實踐，司法制度。