靳瀾濤

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

軟法視域下黨規(guī)與國(guó)法一致性的理論詮釋

靳瀾濤

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

黨內(nèi)法規(guī)；國(guó)家法律；硬法；軟法；法治

正確認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)和堅(jiān)持依規(guī)治黨兩大時(shí)代主題背景下必須回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，現(xiàn)代法律概念研究中“軟法”的興起，為進(jìn)一步厘清黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系提供了方法論支持。跳脫“國(guó)家法中心主義”的體系窠臼，黨規(guī)以區(qū)別于“硬法”的方式體現(xiàn)著法的公共性、規(guī)范性和普適性等共性特征，也在制定主體、內(nèi)容程序、效力保障等維度凸顯出“軟法”的個(gè)性特征。相較于團(tuán)體章程等自治規(guī)范，黨規(guī)具有更加明顯的法的屬性和更加強(qiáng)大的法的功能，是一種堅(jiān)硬的“軟法”。從國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度來(lái)看，黨規(guī)不僅可以通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)意義上“法”的范疇予以延展的“軟法”理論而成為法治框架的當(dāng)然組成部分，更為治國(guó)理政和依法執(zhí)政的實(shí)踐需要所深刻背書(shū)。黨規(guī)與國(guó)法角色不同、功能互補(bǔ)、相輔相成，二者的內(nèi)在契合與統(tǒng)一是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的應(yīng)有之義。

黨有黨規(guī)，國(guó)有國(guó)法。如何正確認(rèn)識(shí)黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)和堅(jiān)持依規(guī)治黨兩大時(shí)代主題背景下必須回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。但是，在理論研究和實(shí)際工作中存在兩種片面傾向：一種是模糊二者邊界，將其混為一談，這種主張極易造成以規(guī)壓法或以法代規(guī)的亂象。另一種是割裂二者聯(lián)系，將其互相對(duì)立，這種觀念極易產(chǎn)生社會(huì)規(guī)范體系分裂的危機(jī)。現(xiàn)代法律概念研究中“軟法”的興起，為進(jìn)一步厘清黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系提供了方法論支持。從本質(zhì)屬性看，黨內(nèi)法規(guī)也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治規(guī)范的一種重要形態(tài)，是一種堅(jiān)硬的“軟法”，與國(guó)家法律功能互補(bǔ)、相輔相成、內(nèi)在契合。

一、黨規(guī)的源流及其體系

“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念是黨在自身建設(shè)和興邦治國(guó)實(shí)踐中提出的重大理論創(chuàng)造，自1938年由毛澤東提出后，頻繁出現(xiàn)在中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重要講話和中共中央文件中，甚至納入黨的最高章程《黨章》之中。與概念產(chǎn)生發(fā)展相對(duì)應(yīng)的是，90多年以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋工作也一直與黨的建設(shè)相伴而行，業(yè)已形成一個(gè)黨規(guī)制度體系框架。

黨內(nèi)法規(guī)在我國(guó)專指中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，有廣義與狹義之分，狹義的黨規(guī)就是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條所稱的特定黨組織主體所指定的“黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”，廣義的黨規(guī)可以泛指上述黨組織“所有用以規(guī)范黨的組織和黨員的行為的正式法規(guī)性文件和其他規(guī)范性文件?！盵1]毛澤東同志早在1938年黨的六屆六中全會(huì)上就首次提出黨內(nèi)法規(guī)的概念，當(dāng)時(shí)為了避免張國(guó)燾分裂主義的重演和強(qiáng)化黨內(nèi)自我監(jiān)督，其指出要“制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。[2]隨后，劉少奇在1945年黨的七大上關(guān)于修改黨章的報(bào)告、1962年鄧小平在七千人大會(huì)上的講話等均沿用了黨內(nèi)法規(guī)這一概念。1980年，中央出臺(tái)《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的準(zhǔn)則》，第一次在中央文件中使用黨規(guī)概念，強(qiáng)調(diào)《準(zhǔn)則》本身是“黨的重要法規(guī)”，要求全黨同志一定要“維護(hù)黨規(guī)黨法”。1990年，《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》進(jìn)一步就黨內(nèi)法規(guī)的定義作出界定。1992年，黨的十四大修改通過(guò)的《黨章》明確規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)委主要任務(wù)是“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，正式將黨規(guī)概念載入黨的最高章程。近幾年來(lái)，黨規(guī)概念頻繁出現(xiàn)在中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重要講話和中共中央文件中。特別值得一提的是，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》中不僅使用了黨規(guī)概念，還對(duì)加強(qiáng)黨規(guī)建設(shè)問(wèn)題提出了明確要求，將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略任務(wù)，正式在法治的意義上明確了黨規(guī)的定位。

伴隨著黨規(guī)概念和功能的日益清晰，從外延上看，我們黨經(jīng)過(guò)90多年堅(jiān)持不懈的努力，業(yè)已形成一個(gè)龐大的黨規(guī)制度體系框架。可以將其概括為“四個(gè)三”，即三層體系框架、三級(jí)規(guī)范位階、三類調(diào)整對(duì)象、三種規(guī)范形態(tài)。具體而言，一是在體系框架上包括三層，即以1部黨章為根本，以3部準(zhǔn)則和22部條例為主干，以約1800件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為枝椏。其中，黨章是最根本的黨規(guī)，從黨的三大開(kāi)始，形成了黨的全國(guó)代表大會(huì)對(duì)黨章予以修改的慣例。迄今為止，共修改16次，先后產(chǎn)生17個(gè)黨章文本。二是在規(guī)范位階上分為三級(jí)，即140多件中央黨規(guī)、約150件部委黨規(guī)、1500多件地方黨規(guī)；三是在調(diào)整內(nèi)容上包括三塊，即黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)、黨的自身建設(shè)、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障活動(dòng)，分別約占35%、45%、20%；四是在規(guī)范形態(tài)上分為三類，即主體規(guī)范、行為規(guī)范和保障規(guī)范。其中，主體規(guī)范主要規(guī)定黨的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、黨務(wù)關(guān)系主體界定等；行為規(guī)范主要規(guī)定黨務(wù)關(guān)系主體有權(quán)為或不為、有義務(wù)為或不為、應(yīng)當(dāng)(可以)為或不為某種行為等；保障規(guī)范主要規(guī)定主體行為合規(guī)的肯定性后果，以及違規(guī)所應(yīng)承擔(dān)的組織處理、紀(jì)律處分、糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)等否定性后果。

二、黨規(guī)與傳統(tǒng)“硬法”的內(nèi)在沖突

黨有黨規(guī)，國(guó)有國(guó)法，解決黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系的前提是厘清法律的內(nèi)涵和范疇。我國(guó)傳統(tǒng)法理學(xué)對(duì)法律概念的一般定義，可以簡(jiǎn)化為：“法是由國(guó)家制定、認(rèn)可并由國(guó)家保證實(shí)施的……行為規(guī)范體系”。[3]質(zhì)言之，法區(qū)別于其他社會(huì)規(guī)范的首要之處在于，法是由國(guó)家創(chuàng)立的社會(huì)規(guī)范。這種定義方法最早可以溯源至英國(guó)法學(xué)家?jiàn)W斯丁的分析法學(xué)，他認(rèn)為“法律是一種特殊的命令”[4]，所謂的“法律”只有實(shí)在法才是真正的法律，而實(shí)在法(嚴(yán)格意義上的法)是由主權(quán)者的意志制定的普遍的命令。馬克思主義也認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)里，法是上升為國(guó)家意志的統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，是鞏固階級(jí)統(tǒng)治的工具。[5]按照傳統(tǒng)的法定義，法局限于“體現(xiàn)國(guó)家意志、由國(guó)家制定或認(rèn)可、依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施”三個(gè)方面。對(duì)于成文法國(guó)家而言，“法”只能是國(guó)家立法意義上的法律、法規(guī)和規(guī)章，甚至嚴(yán)格地說(shuō)，只能是國(guó)家立法當(dāng)中的具有命令——服從行為模式、能夠運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范，即通常所謂的“硬法”。對(duì)照這一標(biāo)準(zhǔn)，黨規(guī)完全不具備以上法的相關(guān)要素，顯然不是“法律”。

第一，法律是以國(guó)家政權(quán)意志形式存在的社會(huì)規(guī)范，而黨規(guī)在本質(zhì)上是黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，無(wú)論是立規(guī)目的，還是由假設(shè)、行為模式、法規(guī)后果三者構(gòu)成的規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)，都完整地體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志中的目標(biāo)與對(duì)策，它區(qū)別于國(guó)法所體現(xiàn)出的國(guó)家意志。第二，法律產(chǎn)生于國(guó)家政權(quán)，而黨規(guī)由黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定和變動(dòng)?！胺ㄓ蓪ｉT(mén)的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)制定、認(rèn)可和變動(dòng)，這是法區(qū)別于其他社會(huì)規(guī)范的一個(gè)重要特征，”[6]這里的機(jī)關(guān)是指有立法權(quán)或立法權(quán)性質(zhì)的機(jī)關(guān)。但是，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨規(guī)的制定主體是黨組織，具體而言包括黨的中央組織和中央紀(jì)委、各部門(mén)、省區(qū)市黨委，上述機(jī)構(gòu)均非國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，其產(chǎn)生的規(guī)范性文件不屬于國(guó)家法的法源。第三，法律依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。正如列寧所言：“如果沒(méi)有政權(quán)，無(wú)論什么法律，無(wú)論什么選出來(lái)的機(jī)關(guān)都等于零?！盵7]首先，法的強(qiáng)制力是以國(guó)家政權(quán)的名義表現(xiàn)出來(lái)的，是同法庭、監(jiān)獄、警察以及軍隊(duì)的強(qiáng)力相貫通的。而黨規(guī)通過(guò)政黨的名義發(fā)布，在實(shí)現(xiàn)方式上包括軟硬兩手，都難以達(dá)到國(guó)法的強(qiáng)制力程度。一手是黨內(nèi)激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等方式保障鼓勵(lì)性、倡導(dǎo)性規(guī)范得以實(shí)施；另一手是監(jiān)督懲戒機(jī)制，通過(guò)嚴(yán)明黨的紀(jì)律約束來(lái)確保義務(wù)性、禁止性規(guī)范得以遵從。其次，法的強(qiáng)制力的實(shí)現(xiàn)是不以被強(qiáng)制者的意志為轉(zhuǎn)移，即所有涉及公民權(quán)利與義務(wù)的國(guó)法規(guī)定，全體公民都應(yīng)該遵從，無(wú)一例外。黨規(guī)盡管有一定約束力，但這種約束力主要是對(duì)黨員而言，申請(qǐng)入黨的人必須符合黨章第1條的要求，且入黨堅(jiān)持自愿原則。因此，黨規(guī)的強(qiáng)制力在具體個(gè)體身上能否得以實(shí)現(xiàn)，是同被強(qiáng)制者的身份緊密相連的。一般情形下，只有具備黨員身份的公民方才接受黨規(guī)的約束。最后，法的強(qiáng)制力的實(shí)現(xiàn)，需要通過(guò)法定的程序，而黨規(guī)實(shí)現(xiàn)的程序性相對(duì)較弱，更不需要經(jīng)過(guò)法定程序。例如，《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》中針對(duì)違紀(jì)行為的“雙規(guī)”手段，作為限制人身自由的“準(zhǔn)強(qiáng)制措施”無(wú)須遵守刑事訴訟法的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)也無(wú)法參與和介入。

在與國(guó)家管理模式相匹配的“國(guó)家—控制法范式”下，“法即硬法”的理論主張并無(wú)大礙，黨內(nèi)法規(guī)、社會(huì)自治規(guī)范等不能運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范被無(wú)情地排除出傳統(tǒng)的法律范疇，即“軟法不是法”。但是，隨著公共治理模式由國(guó)家中心主義治理逐步轉(zhuǎn)為多元多層協(xié)同治理，奧斯丁式的分析法學(xué)理論框架已經(jīng)難以適應(yīng)法治實(shí)踐發(fā)展?！皣?guó)家—控制法范式”將法律的唯一核心聚焦于國(guó)家，強(qiáng)調(diào)法律創(chuàng)制的國(guó)家性、法律邏輯的對(duì)抗性和法律實(shí)施的強(qiáng)制性。它一端可以與全能政府的國(guó)家觀相聯(lián)結(jié)形成管理法，另一端可以與夜警國(guó)家的國(guó)家觀相聯(lián)結(jié)產(chǎn)生控權(quán)法。實(shí)踐表明，單一元素的公域之治模式難以自足，必然出現(xiàn)所謂的政府失靈、市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈，這在法律之治上集中體現(xiàn)為管理法與控權(quán)法的雙重失效。而籠統(tǒng)地將所有法律規(guī)范的實(shí)施都付諸國(guó)家強(qiáng)制，不僅造成了國(guó)家法制資源的浪費(fèi)，而且壓制了社會(huì)自治的拓展，有悖于現(xiàn)代社會(huì)克制使用國(guó)家強(qiáng)制、尊重人的主體性和主體間的發(fā)展趨勢(shì)?！胺芍我叱鲞@種困境，就得順應(yīng)公共治理的需要，弱化法規(guī)范的國(guó)家性，改變國(guó)家對(duì)法律過(guò)程的壟斷性，特別是要淘汰那種認(rèn)為法即硬法，將法規(guī)范的實(shí)施與國(guó)家強(qiáng)制力綁在一起的過(guò)時(shí)觀念，確立起一種軟硬并舉的混合法結(jié)構(gòu)?！盵8]如此一來(lái)，由于單中心的國(guó)家管理模式的不復(fù)存在，國(guó)家—控制法范式也就失去了根基，基于國(guó)家單中心的國(guó)家—控制法范式與主張黨規(guī)不是“法”之間的聯(lián)結(jié)必然是短路的。

三、黨規(guī)是一種堅(jiān)硬的“軟法”

傳統(tǒng)法學(xué)認(rèn)為，法是由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的各種行為規(guī)范的總和。但是，前已論及，國(guó)家主義法律模式的這種畫(huà)地為牢，嚴(yán)重制約著公共治理的興起，鐵板一塊、整齊劃一的國(guó)家立法無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代文明社會(huì)主體權(quán)益訴求的多樣化和個(gè)性化的需要。為解決國(guó)家—控制法范式所帶來(lái)的權(quán)力之上、義務(wù)本位、單向強(qiáng)制等問(wèn)題，國(guó)家法律體系中就必須對(duì)照公共性強(qiáng)弱不等的法律目的，相應(yīng)創(chuàng)制不同公共性的法律規(guī)范。這集中體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是按照“法是公共意志的體現(xiàn)”，因主體利益訴求存在著國(guó)家公民身份與公共自治組織成員身份上的差異，拓展法的范圍，將法從國(guó)家法延伸到社會(huì)法領(lǐng)域；二是為了節(jié)約公共強(qiáng)制力，特別是慎用國(guó)家強(qiáng)制力、節(jié)約國(guó)家成本，以實(shí)現(xiàn)法治與自治的融合，應(yīng)當(dāng)視法的實(shí)效實(shí)現(xiàn)的確定性差異相應(yīng)安排剛?cè)岢潭炔坏鹊姆梢?guī)范。

因此，對(duì)應(yīng)法律目的的公共性強(qiáng)弱有別，可以將剛性程度不同的法規(guī)范按照能否運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，分為硬法和軟法兩大類。硬法是指?jìng)鹘y(tǒng)法學(xué)中的國(guó)家法，即經(jīng)正式立法程序制定認(rèn)可的并依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)范。軟法本身是在國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系理論領(lǐng)域里開(kāi)發(fā)并發(fā)展起來(lái)的一個(gè)概念。關(guān)于軟法的理解國(guó)內(nèi)的主流觀點(diǎn)是：“軟法”主要指那些體現(xiàn)公共意志、效力結(jié)構(gòu)未必完整、無(wú)需依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施、但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范。軟法在社會(huì)治理中有多種表現(xiàn)形式，如團(tuán)體章程、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行政裁量基準(zhǔn)等。[9]軟法概念的引入，使得許多傳統(tǒng)上被遮蔽在法學(xué)研究視野之外的法現(xiàn)象，能夠進(jìn)入法學(xué)研究的領(lǐng)域。有鑒于此，黨內(nèi)法規(guī)在“軟法”視域下可以納入“法”的范疇，基本性質(zhì)屬于社會(huì)法和軟法。

第一，黨規(guī)屬于新興的“軟法”范疇，以其獨(dú)特方式體現(xiàn)著法的公共性、規(guī)范性、普適性等共性特征，從而成為法律的一種基本表現(xiàn)形式。首先，就法的公共性而言，軟法雖然也要反映國(guó)家意志，但不限于國(guó)家意志，還要在契合于國(guó)家意志的前提下，反映更加廣泛的公共自治的共同體的公共意志。黨規(guī)一定程度上要反映國(guó)家意志，最核心的在于奉行憲法至上，堅(jiān)守不得違憲的底線。但是，黨規(guī)更加突出地體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，黨的統(tǒng)一意志決定著黨規(guī)的本質(zhì)屬性。其次，就法的規(guī)范性而言，軟法雖然不依賴于國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，但仍然旨在為法主體的行為選擇提供導(dǎo)向。黨規(guī)宣示黨的基本立場(chǎng)、樹(shù)立指導(dǎo)思想、明確宗旨目標(biāo)、細(xì)化路線方針，最終都要體現(xiàn)在為全體黨員和各級(jí)各類黨組織訂立行為規(guī)范，仍然側(cè)重為黨務(wù)關(guān)系主體的行為選擇提供導(dǎo)向。最后，就法的普適性而言，軟法雖然也要通過(guò)其普適性來(lái)維護(hù)公平價(jià)值、實(shí)現(xiàn)法律效力，但其體現(xiàn)法律效力的方式卻非常復(fù)雜。[10]以黨規(guī)為例，并非任何一部黨規(guī)同任何一個(gè)黨員和黨組織都有關(guān)系，且不同規(guī)范在剛性程度和使用情形上也不可同日而語(yǔ)。除了部分禁為、限為、當(dāng)為等剛性規(guī)范外，黨規(guī)體系中還存在著大量旨在號(hào)召、提倡、鼓勵(lì)等激勵(lì)性規(guī)范，以及為黨員和黨組織提供若干選項(xiàng)的選擇性規(guī)范。

第二，黨規(guī)作為軟法，除以不同于硬法的方式體現(xiàn)著法的共性特征之外，還具有嚴(yán)格區(qū)分硬法的個(gè)性特征，迥異于傳統(tǒng)的國(guó)家中心主義立法。首先，黨規(guī)的創(chuàng)制方式與制度安排富有彈性，與硬法的創(chuàng)制嚴(yán)格遵循法定程序相比，軟法的創(chuàng)制和實(shí)施過(guò)程都更加注重實(shí)踐論辯，其所推崇的是柔性治理?！包h內(nèi)法規(guī)”是組織意志的反映和集體決策的產(chǎn)物，并非國(guó)家制定。其創(chuàng)制的方式、程序不遵循國(guó)家法定程序，而由自身制度安排決定。[11]對(duì)行為方式種類、數(shù)量、幅度的規(guī)定往往也較為模糊，由黨組織在執(zhí)紀(jì)過(guò)程中靈活掌握。其次，黨規(guī)不能運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，不是一種嚴(yán)格意義上的法的約束力。最后，黨規(guī)效力的實(shí)現(xiàn)非秉持司法中心主義。與之相對(duì)的是，硬法特別是硬法中的私法，其效力的實(shí)現(xiàn)以司法中心主義為底線，即主要通過(guò)獨(dú)立和中立的法院適用法律來(lái)裁決糾紛，如果一種法律制度得不到司法認(rèn)可，不能成為法院裁判依據(jù)，就難以納入硬法。

第三，基于我國(guó)憲法確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)針對(duì)黨務(wù)的調(diào)整勢(shì)必影響甚至決定國(guó)務(wù)，因此，相對(duì)于其他政治組織和社會(huì)共同體創(chuàng)制的軟法規(guī)范而言，黨規(guī)這種軟法具有更加明顯的法的屬性和更加強(qiáng)大的法的功能，是一種堅(jiān)硬的“軟法”。一般認(rèn)為，就法的規(guī)范性而言，軟法主要側(cè)重為法主體的行為選擇提供導(dǎo)向，其不同于硬法抽象地設(shè)定一套明確的行為模式，要求相關(guān)主體為或不為某種行為。軟法主體特別是其中的公民、法人和其他組織有較大博弈空間，可以通過(guò)發(fā)揮其能動(dòng)性“爭(zhēng)取”到更多的滿足其權(quán)益訴求的機(jī)會(huì)。黨規(guī)相較于一般社會(huì)團(tuán)體自治規(guī)范而言，剛性更強(qiáng)。作為執(zhí)政黨，黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律，黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序可以上升為國(guó)家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，黨的意志、人民意愿與國(guó)家意志是內(nèi)在統(tǒng)一的?！霸谶@個(gè)意義上，黨規(guī)雖然因其不得使用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施而被歸入軟法范疇，但對(duì)于黨組織和黨員而言一點(diǎn)都不‘軟’，不是可遵守可不遵守的選擇性規(guī)范，而是必須一體遵循、不得例外的硬要求，是不容違反、不得突破的剛性約束，屬于‘堅(jiān)硬的軟法’”。[12]

四、黨規(guī)與國(guó)法在國(guó)家治理中的契合

如前所述，黨規(guī)不同于傳統(tǒng)“硬法”，以其獨(dú)特方式體現(xiàn)著法的公共性、規(guī)范性、普適性等共性特征，也在制定主體、程序、效力保障等方面體現(xiàn)出鮮明的“軟法”特征，只是相較于其他社會(huì)組織的自治性規(guī)范，具有更加明顯的法的屬性和更加強(qiáng)大的法的功能，是一種堅(jiān)硬的“軟法”。在這種全新的“法律概念”前提下，如何認(rèn)識(shí)“黨內(nèi)法規(guī)”與“國(guó)家硬法”之間的關(guān)系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)和堅(jiān)持依規(guī)治黨兩大時(shí)代主題背景下必須回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在理論研究和實(shí)際工作中存在兩種片面傾向：一種是模糊二者邊界，將其混為一談，這種主張極易造成以規(guī)壓法或以法代規(guī)的亂象。另一種是割裂二者聯(lián)系，將其互相對(duì)立，這種觀念極易產(chǎn)生社會(huì)規(guī)范體系分裂的危機(jī)。對(duì)此，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。黨規(guī)不僅可以通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)意義上“法”的范疇予以延展的“軟法”理論而成為法治體系的當(dāng)然組成部分，更為國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)踐需要所深刻背書(shū)。

第一，從契合向度來(lái)看，黨規(guī)與國(guó)法存在目標(biāo)契合、范圍契合、實(shí)踐契合。

所謂目標(biāo)契合，是指“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法分別作為中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行內(nèi)部治理和外部治理的工具和手段，都是黨的政治理念和政治追求的具體表現(xiàn)，兩者在指導(dǎo)思想和利益訴求上大體是一致的?！盵13]黨內(nèi)法規(guī)是治黨準(zhǔn)則，旨在讓黨更好地為人民服務(wù)；國(guó)家法律是治國(guó)方略，旨在讓人民生活得更加美好，兩者都以人民利益為出發(fā)點(diǎn)。所謂范圍契合，是指黨規(guī)與國(guó)法在調(diào)整范圍上存在交叉重合的可能性。一般情形下，黨規(guī)側(cè)重調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系或黨政關(guān)系，不會(huì)涉及國(guó)法所調(diào)整的政政關(guān)系、政民關(guān)系，二者銜接但不重疊。但是，部分規(guī)范性文件由黨組織和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)聯(lián)合制定，也會(huì)約束非黨組織和非黨員的公職人員，導(dǎo)致“輻射效應(yīng)”，出現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法調(diào)整對(duì)象的重合。例如，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合制定的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，不僅適用于黨政機(jī)關(guān)，也適用于政協(xié)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等。所謂實(shí)踐契合，是指黨規(guī)與國(guó)法存在著長(zhǎng)期的共生與共治關(guān)系。正如鄧小平同志曾鮮明指出：“沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！盵14]

第二，從內(nèi)部互通來(lái)看，黨規(guī)與國(guó)法存在相互融通，雙向影響的特殊內(nèi)部結(jié)構(gòu)。一方面，黨規(guī)乃治黨執(zhí)政公器，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，在“黨導(dǎo)立法”的體制下，黨規(guī)出臺(tái)之際往往是國(guó)家立法之始，即黨的主張第一時(shí)間通過(guò)黨的文件傳達(dá)，并對(duì)國(guó)家法產(chǎn)生一定指導(dǎo)性意義，甚至按照立法程序，轉(zhuǎn)化為國(guó)法。這一點(diǎn)在黨章與憲法的互動(dòng)關(guān)系上體現(xiàn)得最為明顯，憲法前言中的許多內(nèi)容大多最初規(guī)定于黨章之上，往往是黨章規(guī)定在先，憲法根據(jù)黨的意志進(jìn)行適時(shí)修改，有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之“政策性修憲”。[15]例如，1997年黨的十五大通過(guò)修改后的黨章，新增加鄧小平理論為黨的指導(dǎo)思想之一，并將“依法治國(guó)”寫(xiě)入黨章，1990年九屆人大二次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，在憲法序言中都增加了相應(yīng)的內(nèi)容。另一方面，就總體而言，國(guó)法建設(shè)比黨規(guī)建設(shè)更加成熟，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，而黨規(guī)體系計(jì)劃到建黨100周年時(shí)建成，黨規(guī)在制度理念、制定技術(shù)、理論支撐等方面都需要從國(guó)法建設(shè)中汲取有益經(jīng)驗(yàn)。

第三，外部銜接來(lái)看，黨規(guī)與國(guó)法是國(guó)家治理現(xiàn)代化中的兩大規(guī)范群。借鑒富勒的倫理道德分層學(xué)說(shuō)，黨規(guī)是一種較高層次的道德即“高尚的道德”，制定法無(wú)法將其設(shè)定為一體遵循的法定義務(wù)，即“法律不能以命令或者制裁來(lái)調(diào)整美德”[16]；國(guó)法則是一種較低層次的倫理道德即“義務(wù)的道德”，可以被納入成文法中，形成行為規(guī)則。習(xí)近平總書(shū)記曾高屋建瓴地指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。”此語(yǔ)旨在突出黨規(guī)與國(guó)法的外部協(xié)同機(jī)制，促成兩者銜接聯(lián)動(dòng)。若要達(dá)到這一目標(biāo)，需要做好三項(xiàng)具體工作，第一是做好清理工作，確保此前制定出臺(tái)的黨規(guī)與國(guó)法協(xié)調(diào)一致。黨內(nèi)法規(guī)的清理是指有權(quán)機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，按照特定的程序，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查，以決定其保留、廢除、修改、補(bǔ)充的一項(xiàng)專門(mén)性活動(dòng)。[17]2012年6月，中央歷時(shí)兩年，第一次展開(kāi)了對(duì)1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，繼續(xù)有效的僅剩487件(322件被廢止、369件被宣布失效)。第二是做好前置審核工作，由黨規(guī)工作機(jī)構(gòu)對(duì)擬提交審議批準(zhǔn)的黨規(guī)草案進(jìn)行合法性審查，避免帶“病”上會(huì)。第三是做好備案工作，由上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織制定出臺(tái)的黨規(guī)進(jìn)行事后的合法性審查，糾正違法問(wèn)題?！饵h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條明確指出，備案審查內(nèi)容的第2項(xiàng)就是“是否同憲法和法律不一致”。

五、余論

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于黨規(guī)的法律性有著比較大的爭(zhēng)議，部分學(xué)者認(rèn)為，不宜將黨規(guī)作為法，甚至認(rèn)為這種提法有損于國(guó)家的法治建設(shè)。[18]這一主張實(shí)際上粗淺地將“法”等同于“國(guó)法”，陷入了“國(guó)家法中心主義”的體系窠臼。如前文所述，黨規(guī)雖然不是國(guó)家法意義上的“硬法”，但在其規(guī)范屬性上卻可以視為“軟法”，從而納入“法”的范疇，即“軟法亦法”。黨的十八屆四中全會(huì)將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”定位為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的五大子體系之一，在國(guó)家法治建設(shè)層面回應(yīng)了黨規(guī)是不是“法”的爭(zhēng)論。還有的學(xué)者主張將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律[19]，這實(shí)際上只看到了黨內(nèi)法規(guī)作為一種“法”的法律性，而混淆了黨規(guī)作為一種軟法與國(guó)法(硬法)的不同，其實(shí)質(zhì)差異決定了彼此不宜相互替代。黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系獨(dú)立于國(guó)家法體系，這充分凸顯了對(duì)于兩者界分的清晰認(rèn)知。

從法的角度來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)就是一種法，其體現(xiàn)著法的公共性、規(guī)范性和普適性等共性特征。從國(guó)家法的角度來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法，是獨(dú)立于國(guó)家法體系之外的另外一種行為規(guī)則體系，是對(duì)國(guó)家法的補(bǔ)充，并與國(guó)家法一起共同支撐起我國(guó)的法治體系。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，“‘黨大還是法大’是一個(gè)政治陷阱，是一個(gè)偽命題?！?黨規(guī)與國(guó)法同為“行動(dòng)中的法”，在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中共生共存。理解這一命題的基礎(chǔ)有二：一是現(xiàn)代法律概念研究中“軟法”的興起，已經(jīng)突破了“國(guó)家法中心主義”傳統(tǒng)，最大程度地延展了法的外延，形成“法律多元主義”；二是我國(guó)呈現(xiàn)出比較獨(dú)特的黨國(guó)互動(dòng)的憲政體制，迥異于西方的黨國(guó)分離制，也不同于蘇聯(lián)的黨國(guó)整合制。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，這就決定了黨的主張、人民意志、國(guó)法規(guī)定三者在根本上的一致性。基于上述兩點(diǎn)前提，黨規(guī)與國(guó)法的一致性乃是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系發(fā)展的應(yīng)有之義?；谶@個(gè)角度，也就不難理解個(gè)別學(xué)者所主張的，“黨章乃是中國(guó)憲法體系的有機(jī)組成部分”[20]。

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(責(zé)任編輯：白 林)

2017-05-14

靳瀾濤(1993-)，北京大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

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1008-5955(2017)02-0094-05