■編譯／張占力

社會保障號：小裝備支撐大社保

■編譯／張占力

擁有和使用社會保障號碼（以下簡稱社保號碼）成為大多數(shù)人日常生活不可或缺的一部分。盡管社保號碼有著非常重要的規(guī)范性作用，但人們對其仍了解甚少。從其本源意義上講，社保號碼在各國之間具體構(gòu)成有異，但都包含技術(shù)和法律層面的規(guī)范意義。概述之，社保號碼有以下幾個方面的作用：一是界定參保身份。每個參保人對應(yīng)著唯一的社保號碼，反之亦然；且依社保制度需要含有參保人性別、年齡、家庭住址甚至包括從事職業(yè)、家庭情況、健康狀況等信息。在顯示個人部分信息的同時，社保號碼也成為參保人獲得權(quán)益的憑證。二是社保制度不可或缺的法律工具。沒有社保號碼，整個社保體系將變得低效和混亂。但由于社保號碼處于社保制度體系層次結(jié)構(gòu)的底端，一直沒有得到足夠關(guān)注。三是社保號碼在各國社保體系普遍存在，通過對其分析，不僅可以提煉出社保制度的一般理論，也能對國別、國際（如歐盟、國際勞工組織）作比較研究。

從法律視角看，社保號碼是取得社保資格的依據(jù)。社保號碼配置和社保登記作為兩個相互關(guān)聯(lián)的概念，在法律體系中通常被整合在一起，實際上二者應(yīng)該嚴格區(qū)分。社保登記是從參保群體中識別出具體參保個人，是一個賦權(quán)的法律規(guī)范；而社保號碼則是社保制度的一個技術(shù)環(huán)節(jié)，確保一個社保號碼對應(yīng)著唯一的參保人，是一個看似微小的技術(shù)裝備。

一個看似微小的技術(shù)裝備

各國社保號碼格式千差萬別，但以若干指標(biāo)來衡量仍能有助于了解其運轉(zhuǎn)機制。社保號碼通常是一個較短的字符串，許多情況下不超過10個字符。這一簡單、有限的字符序列卻是一個重要的技術(shù)工具，能夠統(tǒng)計和識別億萬參保人。

從數(shù)字到數(shù)字化。為更好地了解社保號碼，有必要回顧信息技術(shù)之前的技術(shù)史?，F(xiàn)代社保機構(gòu)建立前，國家管理機關(guān)可以通過姓名、出生年月、籍貫等來區(qū)別個體。為何社保號碼要采用“號碼”而非因循舊制？這是因為較之于公民身份數(shù)據(jù)，社保號碼有著獨特而強大的技術(shù)功能。社保制度由于參保人員眾多，印刷字符能夠節(jié)約大量的物質(zhì)材料。20世紀(jì)初期，這種節(jié)約很受技術(shù)手段有限的社保管理部門所歡迎。計算機技術(shù)之前，數(shù)據(jù)處理技術(shù)裝置是唯一可得的工具。信息進入機器后被寫到穿孔卡上，通過組合使每張卡片都代表著一位參保人信息。社保機構(gòu)可以通過穿孔卡這種簡單的方式儲存大量信息。

“號碼”從字面上易引起誤導(dǎo)。有些國家社保號碼是純阿拉伯?dāng)?shù)字的排列（如法國社保號碼，核心號碼是13位，還有另外兩位系統(tǒng)控制的數(shù)據(jù)），也有些國家則是數(shù)字和字母的組合（如英國社保號碼，由9個字符組成，依次為2個字母，6個數(shù)字和1個字母，例如AB123456C）。字母書寫系統(tǒng)由于有26個字母組成（A—Z），比十進記數(shù)系統(tǒng)（0—9）能夠儲存更多的內(nèi)容。但字母也有不足之處，部分字母容易和數(shù)字混淆（如字母“O”和數(shù)字“0”）；穿孔卡由于只能由數(shù)字組成，字母需要進行二次轉(zhuǎn)換為數(shù)字，使工作量更為繁重。

時至今日，伴隨物質(zhì)的豐富和技術(shù)的發(fā)展，節(jié)省存儲數(shù)據(jù)的載體和物料（如計算機硬件）似乎已不足為慮，但操作和處理社保號碼仍是一個艱巨的任務(wù)：支付醫(yī)療保險金、養(yǎng)老金以及社保申請的數(shù)據(jù)，通過社?？ǖ接嬎銠C終端，從一個服務(wù)器到另一個服務(wù)器，且數(shù)據(jù)被加密、解密、再加密循環(huán)往復(fù)多次。這些行為看似游離法律之外，僅涉及技術(shù)領(lǐng)域。但事實是，社保號碼首先是一個法律指令，通過法律規(guī)范以便利于社保體系運轉(zhuǎn)。

運算法則的特性。為何數(shù)字組合如此排列而非其他？這就涉及運算法則和系統(tǒng)化分析方法。運算法則指的是在有限的步驟內(nèi)，以相同的順序和方式執(zhí)行一系列操作。就社保號碼而言，即通過系統(tǒng)化操作，將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)字化格式，從而使參保人群更易管理，避免發(fā)生參保人員混淆不清的情況，且新分配的社保號碼也不會和此前存有的社保號碼重復(fù)。參保人員與社保號碼一一對應(yīng)，為高效社保管理打下基礎(chǔ)。

對社保號碼運算法則的選擇，一定程度上反映出國家與公民之間關(guān)系的社會文化傾向。有些國家社保號碼采用的算法涉及個人私人信息，這反映出公民對國家中立和社保號碼安全的信任，法國最為典型。法國社保號碼中的13位核心號碼，依次分別包含了參保人的性別（1是男性，2是女性），出生年份（2位，100年后產(chǎn)生重復(fù)），出生月份（2位），出生城市（2位），出生區(qū)域（3位），出生登記證明（3位，超過1000人將給一個特殊的賬戶），參保人的個人信息一覽無余。而另一些國家社保號碼則沒有多少實際內(nèi)容意義，更像是一個隨機組合的字符串，顯示出公民對隱私、自由的崇尚和對國家的謹慎態(tài)度，以美國為代表。美國社保號碼為9位數(shù)字，該號碼依次分為三個部分：地區(qū)號（3位，參保人所在的州）、組號（2位，僅為了便于管理，把相同地區(qū)號下的社會保障號劃分為更小的區(qū)段）和順序號（4位，在每個組號下，順序號是從0001到9999連續(xù)發(fā)放）。2011年以來，美國社會保障署發(fā)起“隨機化”項目，進一步模糊社保號碼中的地區(qū)信息。

帶有安全屬性的工具。運算法則不僅能確保社保號碼生成和分配至相應(yīng)參保人，更是預(yù)防錯誤和防范社保欺詐的重要工具。算法規(guī)則使每個社保號碼可驗證，可避免操作過程中的錯誤。社保號碼在通過口頭、書面、表格、柜臺、信件、電子郵件等形式的使用中，都面臨著管理性的抄錄誤差。盡管出現(xiàn)差錯的比例較低，但考慮到參保人群的巨大量級，這種錯誤仍不容忽視。運算法則通過邏輯規(guī)律使每個社保號碼具有可預(yù)測性，并能對其校驗。如法國社保號碼除13位核心數(shù)據(jù)外，還有另外兩位系統(tǒng)控制的數(shù)據(jù)，類似“驗證碼”，這兩位數(shù)據(jù)與13位核心數(shù)據(jù)相加必然是97的倍數(shù)；加拿大運算法則不同，但也遵循相似的檢驗，可以通過盧恩算法對社保號碼進行驗證。從個人權(quán)利和自由的角度來看，社保號碼關(guān)聯(lián)的參保人員個人身份信息是非常敏感的數(shù)據(jù)，公共部門或第三方機構(gòu)可能在參保人不知情的情況下獲取參保人信息并用于欺詐或犯罪活動，因而需要國家通過立法對數(shù)據(jù)化的參保人信息進行監(jiān)控和保護。參保人信息匿名化是為保障信息安全被廣泛采用的辦法之一，這亦需要借助加密算法確保信息匿名的有效性。通過技術(shù)的力量，實現(xiàn)社保號碼在保護參保人隱私與監(jiān)控社保機構(gòu)運轉(zhuǎn)之間的平衡。

一個重要的規(guī)范性法律工具

社保號碼最明顯的規(guī)范性和法律意義在于社保登記。參保人通過社保登記，不僅取得具有唯一性的社保號碼，法律也賦予其參與社保制度、被社保制度覆蓋的權(quán)利，尤其是后者更能體現(xiàn)社保號碼的規(guī)范性維度，界定社保體系的參保人，確保他們享有對應(yīng)的社保權(quán)益，從而使社保體系運轉(zhuǎn)有序。當(dāng)然，社保號碼的作用遠不止此，它在追求社保擴面的終極目標(biāo)，即實現(xiàn)全覆蓋的征途上，也是至關(guān)重要的第一步。

社保制度的守門人。整個社保制度體系里，社保號碼看似無足輕重，但實際運行中卻處于樞紐地位。社保號碼通過社保登記環(huán)節(jié)，發(fā)揮了類似守門人的角色，通過參保人的進入和退出機制，實現(xiàn)社保制度的有序運轉(zhuǎn)。借助身份識別，社保登記與一系列社會權(quán)利的獲取密不可分。社保經(jīng)辦部門利用社保號碼，來決定是否對參保人發(fā)放相關(guān)社保權(quán)益，并保證待遇發(fā)放至指定受益人。對參保人而言，如沒有社保號碼，即使自己應(yīng)該享有社保待遇也將難以獲得，社保號碼是享有社保權(quán)益的先決條件。因為社保號碼關(guān)聯(lián)的參保人信息可以確保參保人的資格條件，且社保號碼也非獨立，它與特定社保制度中享受資格的法律要件關(guān)聯(lián)在一起。社保號碼不僅可以使社保權(quán)益便捷可及，亦能使待遇依法發(fā)放，許多社保欺詐案件即是盜竊參保人身份而騙取社保待遇，從而損害參保當(dāng)事人及社保制度的利益。總之，借助社保號碼和社保登記，可以確保應(yīng)該享受社保待遇者享受到待遇，也可以通過反復(fù)校驗使參保人和社保號碼一一對應(yīng)，不會出現(xiàn)一個參保人用多個社保號碼騙取社保待遇的情形，還可以成為減少操作錯誤和避免社保欺詐的重要工具，使整個社保制度更為安全可靠。

社保資金的控制閥。通過社保登記，確定相應(yīng)社保參保人群，并依法給予相關(guān)社保待遇。社保號碼成為區(qū)分社保制度內(nèi)參保人和制度外非參保人的技術(shù)手段。社保資金來源多種多樣，如國家出資、個人繳費、納稅、社會捐贈等，無論哪種模式，社保資金都是稀缺而有限的資源，不可能滿足所有民眾的需要。由此，社保號碼不僅是身份識別的工具，也是控制和約束社保支出的重要手段。社保號碼在確認社保制度受益人的同時，也成為社保制度的財務(wù)工具，可以衡量社保制度是否實現(xiàn)了全覆蓋，監(jiān)控社保制度如何運轉(zhuǎn)，并借此能對社保機構(gòu)運作進行定量分析以及定性分析，并能通過數(shù)據(jù)分析對參保人群作出較為精準(zhǔn)的統(tǒng)計研究。

參保延續(xù)的重要工具。社保號碼有助于在參保人不同的生命階段、不同的經(jīng)辦機構(gòu)之間實現(xiàn)制度覆蓋的延續(xù)性。首先，社保號碼可以實現(xiàn)一個制度內(nèi)參保人不同生命階段的參保連續(xù)。社保制度出現(xiàn)之初，即是為了平滑工人生命周期內(nèi)的經(jīng)濟和社會危機，進而為雇主提供健康、穩(wěn)定的勞動力，隨著經(jīng)濟發(fā)展，社保覆蓋人群不斷擴大，目前發(fā)達國家的社保制度基本實現(xiàn)了覆蓋全體國民的目標(biāo)。社保登記確保個體不因自身條件的變化而影響持續(xù)的保護。一個制度內(nèi)參保人從出生取得的社保號碼，將一直延續(xù)到他求學(xué)、就業(yè)、失業(yè)、領(lǐng)取養(yǎng)老金等各個生命階段，且不因參保人作為學(xué)生、雇員、自雇者、退休人員等身份的變化而改變。其次，碎片化社保制度內(nèi)，社保號碼可以實現(xiàn)參保人在不同機構(gòu)之間協(xié)同。以醫(yī)療保險為例，參保人可能被不同的醫(yī)療機構(gòu)或醫(yī)療制度內(nèi)治療，無論在公共社保經(jīng)辦機構(gòu)、私人保險供應(yīng)商、互助保險組織之間，參保人的醫(yī)療保險成本都可以通過同一個社保號碼來體現(xiàn)。最后，統(tǒng)一的社保號碼有助于參保人實現(xiàn)國家間、地區(qū)間的勞動力流動。幾十年來，歐盟一直致力于提升社保信息的有效轉(zhuǎn)移，以促進本地區(qū)勞動力的流動。實際操作中，國內(nèi)不同地區(qū)之間的社保信息高效互通對養(yǎng)老金待遇計發(fā)至關(guān)重要。

社保號碼存在不同的形式。除了唯一、永久性的社保號碼外，也存在臨時性的社保號碼和社保登記制度。如加拿大臨時居民可以申請一個以數(shù)字“9”開頭、有失效期的臨時性社保號碼。此外，也有一個社保制度內(nèi)的各個社保項目使用不同社保號碼的情況。如法國家庭津貼和醫(yī)療保險分開登記，社保號碼亦不同。臨時性和多個社保號碼的存在，雖有一定的優(yōu)點，如參保人信息分散在不同的社保項目里，冒領(lǐng)社保待遇更為困難，對參保人信息的保護也更為有利。但也存在較多弊端，比如增加了社保經(jīng)辦負擔(dān)和社保機構(gòu)間社保信息交互的困難，進一步降低了制度透明度以及企業(yè)和參保人的社?？杉靶?。

社保全球化的必由之路

社保制度全球化是現(xiàn)代社保制度的題中之意，也是國際勞工組織、國際社會保障協(xié)會等國際性組織不斷追求的目標(biāo)。建立參保人跨國間的身份認證機制有助于此目標(biāo)的達成。盡管社保號碼在建立和支持社保制度中的作用如此重要，但有關(guān)社會保護的主要國際勞工標(biāo)準(zhǔn)中對此并未涉及。國際勞工組織一系列的公約和建議書，如1952年《社會保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（第102號）、1962年《社會保障同等待遇公約》（第118號）、1982年《維護社會保障權(quán)利公約》（第157號）和2012年《關(guān)于國家社會保護底線的建議書》（第 202號）等國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定中，對社保號碼和社保登記均沒有提及。

從嚴格意義上講，社保號碼和社保登記是社保制度執(zhí)行的一個環(huán)節(jié)，國際社會沒有必要急于就此達成共識。但國際社會一旦要推行社保全球化，如何確保實施中的可操作性將是難以回避的重要問題。如不能準(zhǔn)確界定參保人，那么人人享有社保待遇的愿景也將成為泡影；如不能準(zhǔn)確界定參保人，且能夠被每一個國家的社保制度所識別，那么有效和高效的社保全球化也是無根之木。對于尚未建立社保登記制度或社保制度尚未完善的國家，一個統(tǒng)一的社保號碼制度將有利于參保人國內(nèi)跨地區(qū)或跨國間的流動。目前仍有許多國家并不具備真正有效、高效、安全地進行社保登記的管理能力，但這些不足主要是社保號碼和社保登記的執(zhí)行問題，而不是因為工具本身的缺陷。

另外，對參保人信息安全和個人隱私仍要充分考慮。對參保人數(shù)據(jù)的保護，不僅是技術(shù)問題，也必須考慮到建立全球化社保參保數(shù)據(jù)庫的道德困境，以防數(shù)據(jù)被用于犯罪或政治目的。目前，相關(guān)致力于全球化身份認證體系建設(shè)的工程正在推進甚至部分項目已經(jīng)落地，國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也逐步確立，如銀行系統(tǒng)采用的IBAN（國際銀行賬號）和BIC（銀行識別碼）。對于身份識別標(biāo)準(zhǔn)，目前也存在ISO/IEC 24703:2004信息技術(shù)參與者標(biāo)識符，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了學(xué)習(xí)、教育和培訓(xùn)等領(lǐng)域參與者標(biāo)識符的數(shù)據(jù)類型，可用于標(biāo)識學(xué)習(xí)、教育和培訓(xùn)過程中的參與者。

實現(xiàn)社保身份識別全球化，也為公眾了解社保號碼的構(gòu)造和運轉(zhuǎn)提供了一個良好的契機。技術(shù)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化有助于達成這一目標(biāo)，但囿于政治和社會環(huán)境，目前仍缺乏應(yīng)有的透明度。對參保人識別和監(jiān)控的技術(shù)應(yīng)在社會最廣泛討論的基礎(chǔ)上，并對相關(guān)方案利弊詳盡比較之后加以確定，且一旦實施，務(wù)必保證項目最大限度的透明和安全。這一過程中，讓盡可能多的參保人參與其中非常必要，讓參保人了解自己日常中的技術(shù)規(guī)范是如何設(shè)計和運作的，才能更有效地享有社保權(quán)益；只有參保人深刻理解社保號碼的含義和重要性，他們才可能更準(zhǔn)確地理解社保制度運行機制。

(文獻來自《國際社會保障評論》Paul-Anthelme Adèle，“The social security number: A small device underpinning big systems ”)■

譯者單位:中國社科院世界社保研究中心