本刊記者 高妍蕊

推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展要統(tǒng)籌布局、創(chuàng)新路徑
——訪國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長侯永志

本刊記者 高妍蕊

新世紀(jì)以來，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展成為我國實現(xiàn)全面發(fā)展的重要戰(zhàn)略思路，也是實現(xiàn)共同富裕的客觀需要。

十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。一些代表和專家表示，這一科學(xué)論斷體現(xiàn)出我國發(fā)展不平衡的基本國情。

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，縮小區(qū)域間的發(fā)展差距，這不僅僅是經(jīng)濟問題，也是政治問題，它關(guān)系我國現(xiàn)代化建設(shè)的全局，也關(guān)系社會穩(wěn)定和國家長治久安。在我國經(jīng)濟發(fā)展處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵節(jié)點，增強協(xié)調(diào)性發(fā)展方面有哪些難點需要克服？如何有效推進區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展？基本公共服務(wù)均等化等社會公平發(fā)展問題如何解決？對此，《中國發(fā)展觀察》邀請國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長侯永志進行了深入探討和解讀。

“三大戰(zhàn)略+四大板塊”戰(zhàn)略相輔相成，相得益彰

中國發(fā)展觀察：改革開放以來，我國逐步形成了以“四大板塊”為地理單元、各有側(cè)重的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，這就是“西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。近年來，我國大力實施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略，由此形成“三大戰(zhàn)略+四大板塊”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系。如何理解三大戰(zhàn)略與四大板塊的定位？它們對于全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到怎樣的作用？

侯永志：第一，中央對西部大開發(fā)明確了三大定位：在我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略中具有優(yōu)先位置，在促進社會和諧中具有關(guān)鍵地位，在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展中具有特殊地位。因此，西部發(fā)展的問題關(guān)系著我國發(fā)展全局。

西部地區(qū)涉及12個省、市、自治區(qū)，國土面積達687萬平方公里，占全國的72%；2015年，西部地區(qū)人口占全國人口的27%，常住人口城鎮(zhèn)化率達到48.7%。西部地區(qū)自然資源豐富，市場潛力大，戰(zhàn)略位置重要。但由于自然、歷史、社會等原因，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于全國平均水平的70%，與東部地區(qū)相差較大，迫切需要加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略要解決的是加快西部發(fā)展的問題。實施這一戰(zhàn)略也是為了解決發(fā)展的不平衡問題。十九大報告所提到的不平衡發(fā)展問題，在區(qū)域上的一個突出表現(xiàn)就是西部地區(qū)與東部地區(qū)相比，發(fā)展的落差較大。促進平衡發(fā)展，必須把西部大開發(fā)放在優(yōu)先位置。

第二，關(guān)于東北地區(qū)，在計劃經(jīng)濟時期，其經(jīng)濟發(fā)展水平較高，當(dāng)時的人均收入超過東部沿海地區(qū)。改革開放以后，其發(fā)展速度相對下降，但人均國內(nèi)生產(chǎn)總值還是很高的，超過中部和西部地區(qū)。

東北振興戰(zhàn)略要解決的關(guān)鍵是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。首先，過去在計劃經(jīng)濟時期建立的產(chǎn)業(yè)體系，不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，必須轉(zhuǎn)型。其次，要注意到，從產(chǎn)業(yè)類別來說，有些產(chǎn)業(yè)仍是現(xiàn)階段國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展所必需的，也是未來我國現(xiàn)代化所必需的，比如裝備制造業(yè)。對于這些產(chǎn)業(yè)，主要是解決它們的技術(shù)比較落后的問題，而不是讓其“淘汰”。

第三，關(guān)于中部地區(qū)，可以這樣說，這是未來我國經(jīng)濟發(fā)展非常重要的增長“引擎”。中部地區(qū)自然條件、交通條件較好，但發(fā)展不充分，城鎮(zhèn)化水平低。實施中部崛起戰(zhàn)略，要解決的主要問題是推進高質(zhì)量的現(xiàn)代化。

第四，東部地區(qū)代表著我國生產(chǎn)力水平最先進的部分，也是代表中國參與國際競爭最主要的力量。

東部沿海地區(qū)發(fā)展相對比較充分，但其經(jīng)濟體系的現(xiàn)代化水平，與發(fā)達國家相比還有差距。東部應(yīng)在建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系方面走在全國最前列。

第五，“一帶一路”倡議是我國主動應(yīng)對全球形勢深刻變化、統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局作出的重大戰(zhàn)略部署，既涉及對外開放的問題，也涉及國內(nèi)區(qū)域發(fā)展的問題，國內(nèi)各省市區(qū)都可以參與其中，通過參與共建“一帶一路”實現(xiàn)自身發(fā)展。

第六，京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”。京津冀協(xié)同發(fā)展主要解決高度發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)發(fā)展如何共贏的問題，北京與周邊落后地區(qū)協(xié)同發(fā)展的問題；其次，對于北京而言，還要解決人口過度密集的問題。主要目的之一在于，通過區(qū)域協(xié)同發(fā)展，解決大城市過度擁堵和周邊地區(qū)發(fā)展不充分的問題。

第七，長江經(jīng)濟帶建設(shè)主要是區(qū)域間的良性互動，促進沿海、中部和西部的共同發(fā)展。千百年來，長江流域以水為紐帶，連接上下游、左右岸、干支流，形成經(jīng)濟社會大系統(tǒng)，今天仍然是連接絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的重要紐帶。新中國成立以來特別是改革開放以來，長江流域經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，綜合實力快速提升，是我國經(jīng)濟重心所在、活力所在。

長江擁有獨特的生態(tài)系統(tǒng)，是我國重要的生態(tài)寶庫。在長江經(jīng)濟帶建設(shè)過程中，要按照習(xí)近平總書記的要求，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，抓大保護，不搞大開發(fā)。

加強區(qū)域合理分工，扎實推進

中國發(fā)展觀察：剛才我們提到，改革開放以來，中央高度重視區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，先后提出了“四大板塊”發(fā)展戰(zhàn)略。五年來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央更加重視制定和實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，又提出了“三大戰(zhàn)略”，這一系列舉措取得了那些成績？

侯永志：概括地說，我國改革開放以來在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了以下成效：首先，區(qū)域差距總體上呈縮小之勢。第二，區(qū)域之間的分工更加合理，計劃經(jīng)濟時期形成的自成體系格局被打破，目前各地產(chǎn)業(yè)的特色更加明顯，產(chǎn)業(yè)分工更加合理化。第三，地區(qū)之間的連接性增強，交通條件改善，產(chǎn)品和要素流動更加自由便利。第四，區(qū)域之間的合作加強，各個地區(qū)合作交流的主動性增強。

比如，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，加快了西部地區(qū)的經(jīng)濟增長，提高了西部地區(qū)生產(chǎn)總值在全國的占比?！笆濉逼陂g， 2015年西部地區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值14.5萬億元，年平均增速達12.24%，分別高出東部、中部及全國平均水平2.34、1.38和1.58個百分點。地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比重逐年提高，從2010年的18.63%提高到2015年的20.07%，提升了1.44個百分點。

又如，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，在交通方面，三地打通了一批“斷頭路”“瓶頸路”，總計超過800公里；在產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)移方面，北京將一批非首都功能但優(yōu)質(zhì)的企業(yè)項目轉(zhuǎn)移到了天津和河北，一批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作的重大項目簽約落地；在生態(tài)環(huán)保方面，三地聯(lián)合采取了一系列行動，取得了一定成效。

中國發(fā)展觀察：改革開放以來，在我國區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性進一步增強的同時，一些深層次問題逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)前中國正處在轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵節(jié)點，在落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，增強協(xié)調(diào)性發(fā)展方面有哪些難題需要攻破？

侯永志：第一，貧困地區(qū)如何發(fā)展的問題。在區(qū)域差距總體縮小的同時，有一些地區(qū)發(fā)展仍然比較困難，主要是集中連片貧困區(qū)。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》中，國家將六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)等地作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。這些主要是“老少邊窮”地區(qū)，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，自然條件也比較差，走出困境面臨的挑戰(zhàn)不少。

第二，如何建立更加合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的問題。由于各地區(qū)政府都有各自的政績要求，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，一些地方可能都比較傾向于發(fā)展那些對地區(qū)生產(chǎn)總值增長比較大的產(chǎn)業(yè)，因此有可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題。

第三，跨區(qū)域環(huán)境治理的問題?，F(xiàn)在，跨行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題越來越多，治理跨行政區(qū)的環(huán)境問題，涉及機制的建設(shè)、利益格局的調(diào)整等，難度顯然要比那些單一行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題大。

推進基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城城協(xié)同發(fā)展

中國發(fā)展觀察：十九大報告指出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。面對一邊是京津兩極過于“肥胖”，一邊是周邊中小城市過于“瘦弱”的現(xiàn)實，在總體設(shè)計框架下，您認(rèn)為未來如何進一步推進大中小城市的協(xié)同發(fā)展？

侯永志：首先，從一定空間范圍內(nèi)或擁有共同空間的大中小城市協(xié)同發(fā)展角度講，第一，大中小城市應(yīng)具有不同的定位，相同規(guī)模的城市定位上要有差別。影響城市定位的主導(dǎo)因素一般有區(qū)位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口與經(jīng)濟規(guī)模、國家政策導(dǎo)向等方面，但針對特定的城市而言，影響其發(fā)展的主導(dǎo)因素很可能只是上述因素中的一個或者幾個。第二，在基礎(chǔ)設(shè)施布局方面要統(tǒng)籌考慮。要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化的規(guī)律，統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施的布局，打破行政區(qū)劃、部門分割的限制。第三，十九大報告中提出的“弱有所扶”同樣可以用在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上，大城市或發(fā)達城市對小城市發(fā)展有所扶持，比如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面等。

其次，從全國范圍內(nèi)的城市協(xié)同發(fā)展來講，第一，要做整體的城市體系規(guī)劃。第二，對于特大城市、大城市、中小城市要有不同的治理政策，因城施策。第三，國家針對特定地區(qū)要有所幫扶，應(yīng)當(dāng)通過加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加強西部地區(qū)大城市與中小城市之間的聯(lián)系。

中國發(fā)展觀察：實現(xiàn)城市間、區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展，其中必不可少的一方面就是推進基本公共服務(wù)均等化?！笆濉币?guī)劃綱要指出，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

從整體上看，中國區(qū)域基本公共服務(wù)水平差距仍然較大。如何推動基本公共服務(wù)均等化，依然是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大課題。您對此如何看？在平衡公共服務(wù)供給方面有哪些建議？

侯永志：我國進入發(fā)展新時代，解決區(qū)域基本公共服務(wù)水平差距較大的問題，既是我國決勝全面小康的重要條件，也是我國走向共同富裕的重大現(xiàn)實問題。

但基本公共服務(wù)差距大是歷史形成的，公共服務(wù)均等化并不是一朝一夕能解決的。

實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化主要從以下幾個方面入手：一是加快欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，提高當(dāng)?shù)卣峁┕卜?wù)的能力；二是建立統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系；三是加大中央的轉(zhuǎn)移支付力度，加強發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)的支持。