蘇 楊

國(guó)家公園的天是法治的天，國(guó)家公園的礦要永久地“曠”
——解讀《國(guó)家公園總體方案》之二

蘇 楊

蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士?，F(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）發(fā)布后，國(guó)家公園與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系已趨明晰：“改革分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制……逐步改革按照資源類型分類設(shè)置自然保護(hù)地體系……構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系”，十九大報(bào)告中更提升為“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，這就使自然保護(hù)區(qū)在發(fā)展中能夠?qū)?biāo)：體制、標(biāo)準(zhǔn)要向國(guó)家公園看齊。而且，這種看齊在2017年有了案例：祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的問(wèn)題，要靠祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)來(lái)統(tǒng)籌解決。的確，這反映了面上問(wèn)題的一種解決方案：對(duì)自然保護(hù)地尤其自然保護(hù)區(qū)來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)保護(hù)是這些年來(lái)的主題，保護(hù)成果也相對(duì)是喜人的，這在2016年自然保護(hù)區(qū)事業(yè)60年的報(bào)告中可以反映出來(lái)。但瑕瑜互見(jiàn)的是，保護(hù)區(qū)的問(wèn)題也真不少，尤其如果按照《自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的嚴(yán)格要求來(lái)看（在2017年的修訂中仍保持了“……核心區(qū)，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入”的要求）。只是，這些問(wèn)題多半被大事化小、小事化了了，保護(hù)區(qū)外表看上去還是光鮮的，直到祁連山事件后被揭開(kāi)了蓋子。蓋子掀開(kāi)后，發(fā)現(xiàn)保護(hù)區(qū)里最多的就是坑——礦坑。要實(shí)現(xiàn)《總體方案》的初衷、落實(shí)十九大報(bào)告中的要求，必須探“礦”：探明國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的面積主體——自然保護(hù)區(qū)——的礦業(yè)開(kāi)發(fā)問(wèn)題。

最惡劣的情況就是采礦，但保護(hù)區(qū)大多曠了“礦”課

《自然保護(hù)區(qū)條例》列出了十項(xiàng)禁止行為（第二十六條，砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng)，可以簡(jiǎn)稱“十項(xiàng)全不能”），幾乎把自然保護(hù)區(qū)要搞成禁區(qū)。這么嚴(yán)厲的《條例》已經(jīng)施行23年了，一般人想著自然保護(hù)區(qū)即便有歷史遺留問(wèn)題也成為歷史了。但大多地處深山老林、大多在公眾視線之外的自然保護(hù)區(qū)并非如此：盡管中國(guó)的自然保護(hù)成就卓著、美麗中國(guó)已經(jīng)有模有樣，但美女臉上的雀斑仍不少。在中央環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的一目了然的破壞，大多是采礦所致。全國(guó)的面上情況可從2016年底環(huán)境保護(hù)部公布的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)人類活動(dòng)遙感監(jiān)測(cè)情況中看出：在2013－2015年期間，共有297個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)新增（包括范圍擴(kuò)大）人類活動(dòng)3780處，新增面積2339平方千米，其中對(duì)生態(tài)保護(hù)影響較大的有采石場(chǎng)104處、工礦用地318處、能源設(shè)施335處，特別是核心區(qū)和緩沖區(qū)新增活動(dòng)1466處，其中采石場(chǎng)、工礦用地、能源設(shè)施等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)320處，經(jīng)實(shí)地核查的86處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)存在采石、工礦等違法違規(guī)活動(dòng)580余處。其中甚者，如寧夏賀蘭山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，竟有35處采礦點(diǎn)。從生態(tài)保護(hù)的要求看，保護(hù)區(qū)并非需要管成禁區(qū)，許多原住民以適當(dāng)方式和強(qiáng)度開(kāi)展的生產(chǎn)活動(dòng)還有利于保護(hù)（具體可參見(jiàn)《為何和如何讓國(guó)家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)》一文，載于《中國(guó)發(fā)展觀察》2017年第1期）。但與其他生產(chǎn)生活活動(dòng)不同，采礦對(duì)保護(hù)區(qū)所在地方政府來(lái)說(shuō)則是飲鴆止渴，是典型的賣血換饅頭。 數(shù)以百計(jì)的保護(hù)區(qū)均有累累傷口，就連一些保護(hù)區(qū)的模范也有這樣的現(xiàn)象（例如，督查中發(fā)現(xiàn)陜西省在朱鹮等自然保護(hù)區(qū)內(nèi)批準(zhǔn)并延續(xù)探礦采礦證違法開(kāi)山采石，對(duì)保護(hù)區(qū)的野生動(dòng)植物及生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生嚴(yán)重破壞，無(wú)法恢復(fù)），甚至作為國(guó)家公園建設(shè)標(biāo)兵的三江源國(guó)家公園內(nèi)也能找到“礦傷”（客觀地說(shuō)，三江源的傷疤不多且已開(kāi)始自愈。但生態(tài)建設(shè)的模范也難免，只能說(shuō)明這樣的破壞，動(dòng)機(jī)是普遍的、成因是制度性的）。面上來(lái)看，自然保護(hù)區(qū)在礦業(yè)管理上，曠了“礦”課。

從劃定保護(hù)區(qū)的過(guò)程來(lái)看，“礦”課不好補(bǔ)，從產(chǎn)權(quán)開(kāi)始就有好多糊涂賬：國(guó)家建立自然保護(hù)區(qū)時(shí)長(zhǎng)期執(zhí)行“早劃多劃、先劃后建”方針，多數(shù)自然保護(hù)區(qū)在計(jì)劃設(shè)立時(shí)未征求擬納入自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)所有土地林地權(quán)利人、企業(yè)農(nóng)田等生產(chǎn)生活設(shè)施權(quán)利人以及村鎮(zhèn)居民的同意，未通過(guò)補(bǔ)償、置換、征用等措施與原來(lái)的權(quán)利人達(dá)成協(xié)議，《條例》也未對(duì)解決這些歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，使得自然保護(hù)區(qū)的權(quán)利人身份、主管部門的權(quán)責(zé)、權(quán)利受損如何維權(quán)等問(wèn)題大多無(wú)明確法定結(jié)論，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)因此難以實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)一行使”（自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)土空間用途管制），何況還有保護(hù)區(qū)的多頭管理作祟。歷史遺留問(wèn)題、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、多頭管理，綜合導(dǎo)致的結(jié)果就是自然保護(hù)區(qū)在管理上比較松散，大體呈現(xiàn)“你隨意劃、我隨便管”的局面，相關(guān)政府部門在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法批準(zhǔn)探礦、采礦權(quán)的情況仍是常態(tài)，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法開(kāi)礦問(wèn)題因此就成了曠日持久的問(wèn)題。

盡管有歷史原因：早劃多劃、先劃后建，劃的時(shí)候不慎重、不科學(xué)，管的時(shí)候就難免不守規(guī)、不精確?，F(xiàn)在亡“官”補(bǔ)牢，多個(gè)省前期曠課，后期補(bǔ)課。從已經(jīng)發(fā)布的文件來(lái)看，有13個(gè)省已在補(bǔ)課。只是，這課真能補(bǔ)上嗎？

平心而論，出現(xiàn)全國(guó)補(bǔ)課這種情況，不僅有歷史遺留問(wèn)題和制度缺陷，也與發(fā)展階段密切相關(guān)。搞生態(tài)文明建設(shè)的標(biāo)兵浙江省的自然保護(hù)區(qū)近些年就極少出現(xiàn)這樣的情況，但還只能簡(jiǎn)單粗暴地“靠山吃山”的中西部地區(qū)，不讓砍木頭后想法挖石頭在很多地方既是官意也是民意——“賣血換饅頭”可能還是某個(gè)小范圍內(nèi)的社會(huì)共識(shí)。而且，說(shuō)起來(lái)，“禁區(qū)法”《條例》也的確留了漏洞：“十項(xiàng)全不能”的后面一句就是“但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。有的地方就利用這一條做起了文章，如甘肅省2013年就頒布了這樣的行政法規(guī)——《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，十項(xiàng)只剩了“狩獵、墾荒、燒荒”三項(xiàng)，開(kāi)礦就因此被法規(guī)“開(kāi)放”了。而且，祁連山保護(hù)區(qū)被多次要求整改后仍然在違法開(kāi)發(fā)，這說(shuō)明“共抓大開(kāi)發(fā)、不搞大保護(hù)”是多么的頑固！放眼全球，這方面的開(kāi)發(fā)沖動(dòng)，其實(shí)是人類的本性，世間概莫能外，何況礦業(yè)的特點(diǎn)即挖石就能成金，共搞大開(kāi)發(fā)比共抓大保護(hù)好像更有群眾基礎(chǔ)。即便美國(guó)這個(gè)國(guó)家公園歷史最悠久、發(fā)展基礎(chǔ)最好的地方，在最知名的黃石國(guó)家公園周邊，都屢次為礦生事（國(guó)家公園內(nèi)早就禁止開(kāi)礦了，連“業(yè)余”探礦都被禁止了，參見(jiàn)美國(guó)聯(lián)邦法典第36部第一章第二款第一條“禁止在國(guó)家公園里采摘，撿拾和移動(dòng)搬運(yùn)任何東西。禁止在國(guó)家公園內(nèi)使用金屬和礦物探測(cè)器”）。

1990年代初，在距黃石國(guó)家公園東北角約5公里處，Crown Butte公司租下了私人土地上的金礦開(kāi)采權(quán)。采礦范圍在私有土地上，但是85%的配套工程建在農(nóng)業(yè)部林務(wù)局管理的聯(lián)邦土地上，Crown Butte公司向州政府和聯(lián)邦政府申請(qǐng)了采礦許可。按照公司的開(kāi)發(fā)方案，準(zhǔn)備地下開(kāi)采，每天采1800噸礦石，年產(chǎn)50萬(wàn)噸礦石量，配套建一個(gè)選廠（不使用氰化物）、一個(gè)尾礦庫(kù)、一個(gè)廢石場(chǎng)、一座變電站、一個(gè)辦公區(qū)。說(shuō)起來(lái)，這是一個(gè)基本符合清潔生產(chǎn)要求的礦業(yè)開(kāi)發(fā)方案，比祁連山的情況好多了。但反對(duì)者之多出乎Crown Butte公司意料：礦山開(kāi)發(fā)會(huì)影響這個(gè)區(qū)域的資源環(huán)境和野生動(dòng)物，可能對(duì)黃石國(guó)家公園造成關(guān)聯(lián)影響。盡管該公司做了環(huán)評(píng)方案，將采取先進(jìn)技術(shù)把產(chǎn)生的廢物堆存在108英畝（約655.59畝）的尾礦庫(kù)里，但反對(duì)的人認(rèn)為，如果遇到地震、雪崩等災(zāi)害事件，尾礦庫(kù)也靠不住。1995年，聯(lián)合國(guó)世界遺產(chǎn)保護(hù)委員會(huì)以此為主要理由，把黃石國(guó)家公園列入“瀕危目錄”。時(shí)任總統(tǒng)克林頓明確表態(tài)，不支持該項(xiàng)目。內(nèi)政部隨后采取行動(dòng)，宣布撤回該礦周邊77平方公里的聯(lián)邦土地，2年內(nèi)暫停接受新的礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)。參眾兩院提出議案，要求永久撤回周邊的聯(lián)邦土地。美國(guó)全國(guó)礦業(yè)協(xié)會(huì)站出來(lái)反對(duì)：這些舉動(dòng)沒(méi)必要，是不明智的。無(wú)論是反對(duì)者還是支持者，都給負(fù)責(zé)審批采礦許可證的地方政府帶來(lái)很大壓力，發(fā)布環(huán)評(píng)報(bào)告和許可審批結(jié)果的時(shí)間一再延期。Crown Butte公司看到社會(huì)反對(duì)的力量一天天增強(qiáng)，政府的許可證批復(fù)時(shí)間一拖再拖，只得和政府坐到談判桌上。雙方最終在提出申請(qǐng)5年多后達(dá)成了協(xié)議：①企業(yè)放棄項(xiàng)目實(shí)施，撤回申請(qǐng)；②政府置換一塊價(jià)值6500萬(wàn)美元的聯(lián)邦土地給公司作為補(bǔ)償；③企業(yè)把申請(qǐng)范圍內(nèi)私人土地買斷，交給聯(lián)邦政府，作為聯(lián)邦土地；④企業(yè)設(shè)立托管賬戶，注入2200萬(wàn)美元，負(fù)責(zé)治理恢復(fù)前人采礦造成的破壞和污染。協(xié)議簽署時(shí)，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓親自出席并發(fā)表講話，贊揚(yáng)這是美國(guó)成功應(yīng)對(duì)資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)的博弈，實(shí)現(xiàn)雙贏的偉大時(shí)刻，為解決類似矛盾樹(shù)立了樣板。但這個(gè)樣板對(duì)礦業(yè)公司的震懾只有20年，2015年，Lucky Minerals的公司（總部在加拿大）在黃石國(guó)家公園北門外的私人土地上探礦（美國(guó)的土地所有人擁有地下的礦產(chǎn)資源，公司只要和土地所有人簽了協(xié)議，就有了勘查的權(quán)利，但并不意味著可以開(kāi)始打鉆施工。因?yàn)榇蜚@會(huì)影響環(huán)境，按照州法律規(guī)定，必須取得蒙大拿州環(huán)保局的勘查許可）。該公司向州環(huán)保局提出申請(qǐng)，準(zhǔn)備用兩年時(shí)間在勘查區(qū)內(nèi)，平整出23個(gè)機(jī)臺(tái)，打46個(gè)孔。因?yàn)檫^(guò)去的勘查活動(dòng)已經(jīng)修了路，新占用土地并不多，大約臨時(shí)占用土地不到30畝（機(jī)臺(tái)、堆場(chǎng)、道路等）。這一按中國(guó)西部自然保護(hù)區(qū)既有礦業(yè)開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)并不“過(guò)分”的開(kāi)發(fā)計(jì)劃激起當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織的強(qiáng)烈反對(duì)，他們還動(dòng)員當(dāng)?shù)鼐用窆餐柚惯@個(gè)項(xiàng)目。礦業(yè)公司認(rèn)為，勘查是公司的權(quán)利且勘查階段不會(huì)對(duì)環(huán)境造成真正影響，因此要求政府盡快批準(zhǔn)申請(qǐng)。幸好，已越過(guò)“賣血換饅頭”階段的政治家們也表示反對(duì)。2016年10月，蒙大拿州議員布恩·特斯特給聯(lián)邦政府的農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部（下轄林業(yè)局、土地管理局等，國(guó)家公園管理局也是其下轄單位）的領(lǐng)導(dǎo)寫信。信中說(shuō)：礦業(yè)在歷史上和現(xiàn)在都是蒙大拿州的重要產(chǎn)業(yè)，但在黃石公園附近不合適。他準(zhǔn)備在國(guó)會(huì)提出議案，把黃石公園北大門周邊約120平方公里的聯(lián)邦土地永久性地禁止用于礦業(yè)用途。其后，蒙大拿州環(huán)保局發(fā)布了該勘查項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的初步結(jié)果，公示80天，其間反對(duì)該項(xiàng)目的社會(huì)共識(shí)聲勢(shì)越來(lái)越大。最終，2016年11月，內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部宣布將采取行動(dòng)，兩年內(nèi)禁止在黃石國(guó)家公園北大門周邊約120平方公里申請(qǐng)新的礦業(yè)權(quán)。同時(shí)，啟動(dòng)礦業(yè)開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以決定是否將暫停延長(zhǎng)到20年（行政命令允許的最長(zhǎng)年限），防止礦業(yè)活動(dòng)進(jìn)一步擴(kuò)大到聯(lián)邦土地，影響黃石國(guó)家公園的周邊環(huán)境。這個(gè)舉措真正落實(shí)了黃石國(guó)家公園北大門上的這句話（“為了人民的利益和快樂(lè)”，參見(jiàn)圖1），也可算是美國(guó)版的“權(quán)為民所用”。

圖1 黃石公園

美國(guó)黃石國(guó)家公園周邊屢次為礦生事又屢次被息事寧人的例子說(shuō)明，牟利的動(dòng)機(jī)是普遍的、永恒的， 并非所有發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)自然保護(hù)地有這么高的工礦敏感度，在離加拿大班芙國(guó)家公園只有20公里的CANMORE鎮(zhèn)，一樣可以看到大規(guī)模的開(kāi)山現(xiàn)場(chǎng)和水泥廠（圖2），但周邊就是周邊，6000多平方公里的班芙國(guó)家公園范圍內(nèi)，無(wú)一處采礦點(diǎn)。中國(guó)目前的問(wèn)題是，能把自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的“礦”課補(bǔ)上就已是巨大進(jìn)步。

國(guó)家公園體制是補(bǔ)好“礦課”的制度基礎(chǔ)

從劃定保護(hù)區(qū)的過(guò)程、保護(hù)區(qū)目前的管理體制和發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)都可以看出，保護(hù)區(qū)的“礦課”不好補(bǔ)，不通過(guò)全面的制度建設(shè)把短板補(bǔ)上，光唱高調(diào)、喊口號(hào)，還會(huì)繼續(xù)有地方官陽(yáng)奉陰違、欺上瞞下的情況，畢竟“吃飽了不餓”是真理中的憲法。正因?yàn)榇?，《總體方案》理性了許多，只是在“健全嚴(yán)格保護(hù)管理制度”中也明確“建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機(jī)制”。有關(guān)部門給出的說(shuō)法是：需要以多部門聯(lián)合開(kāi)展自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)情況調(diào)查工作為基礎(chǔ)，從通過(guò)規(guī)劃統(tǒng)籌安排自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)有序退出、研究完善礦業(yè)權(quán)退出分類補(bǔ)償機(jī)制、做好礦業(yè)權(quán)退出后的生態(tài)恢復(fù)治理等方面入手，逐步解決自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出問(wèn)題。這就說(shuō)明，相關(guān)要求不是簡(jiǎn)單退礦，而是科學(xué)退礦（生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估、生態(tài)恢復(fù)過(guò)程觀察、公眾監(jiān)督和參與）并形成善后機(jī)制（資金機(jī)制、戰(zhàn)略儲(chǔ)備礦的權(quán)屬和后期審批程序、資源監(jiān)測(cè)），即要想退礦首先算賬。

圖2 班芙國(guó)家公園

算賬的政策提法是這樣的：要求退出自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)（前提是通過(guò)合法審批手續(xù)拿到的，實(shí)際上這個(gè)合法也只是符合了國(guó)土資源的某些法規(guī)，相對(duì)《條例》的要求肯定也是違法的），礦業(yè)權(quán)人可依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的有關(guān)規(guī)定提出補(bǔ)償申請(qǐng)，申請(qǐng)貨幣補(bǔ)償?shù)?，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)對(duì)礦山剩余資源儲(chǔ)量向管理機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)備，有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)值的評(píng)估結(jié)果應(yīng)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)之一，綜合考察礦業(yè)權(quán)人義務(wù)履行情況，確定補(bǔ)償金額。礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償資金應(yīng)列入政府預(yù)算或相關(guān)專項(xiàng)資金中。這樣就能把賬算清嗎？因?yàn)橛袣v史遺留問(wèn)題，有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清問(wèn)題，有多頭管理問(wèn)題，算賬的結(jié)果，常常還是一筆糊涂賬，不僅開(kāi)礦企業(yè)可以憑“局部合法”手續(xù)質(zhì)疑乃至起訴政府相關(guān)部門，許多自然保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)的居民（不少人也將采礦當(dāng)作了飯碗）也會(huì)要求高額的補(bǔ)償。即便這個(gè)賬算清了，若沒(méi)有給當(dāng)?shù)匦纬商娲a(chǎn)業(yè)，保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)居民還是會(huì)打靠山吃山的各種主意。黃石國(guó)家公園周邊強(qiáng)烈反對(duì)礦業(yè)開(kāi)發(fā)的社會(huì)共識(shí)，在相當(dāng)程度上與當(dāng)?shù)匾呀?jīng)形成了綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的各種高附加值、可持續(xù)且主要惠及社區(qū)的替代產(chǎn)業(yè)有關(guān)（僅旅游業(yè)就為黃石國(guó)家公園周邊提供了超過(guò)7000個(gè)就業(yè)崗位和10億美元的相關(guān)收入）。

所以，目前的辦法還只是“大棒加點(diǎn)胡蘿卜”，用強(qiáng)制退出、綜合治理、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)霓k法來(lái)搞考前突擊式的補(bǔ)課，以在國(guó)家下次“大考”前能及格。例如，引發(fā)軒然大波的甘肅省于2017年6月印發(fā)《甘肅省貫徹落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察反饋意見(jiàn)整改方案》，方案指出認(rèn)真落實(shí)自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的商業(yè)探采礦權(quán)，限期退出；對(duì)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探采礦權(quán)，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門同意設(shè)立的探采礦權(quán)，分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案，并組織實(shí)施；對(duì)不符合自然保護(hù)區(qū)相關(guān)管理規(guī)定但在設(shè)立前已合法存在的其他歷史遺留問(wèn)題，制定方案，分步推動(dòng)解決。2017年7月，國(guó)土資源部發(fā)布了《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》，詳細(xì)規(guī)定了清理辦法。要求2017年12月底完成清理，并向國(guó)土資源部報(bào)送保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作的總結(jié)報(bào)告。禁止社會(huì)資本進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)探礦，保護(hù)區(qū)內(nèi)探明的礦產(chǎn)只能作為國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備資源。對(duì)未按期退出的工礦企業(yè)，各相關(guān)部門要將有關(guān)信息在信用信息共享平臺(tái)上公布，在土地供應(yīng)、資金支持、稅收管理、生產(chǎn)許可、安全許可、債券發(fā)行、融資授信、政府采購(gòu)、公共工程建設(shè)項(xiàng)目投標(biāo)等方面依法實(shí)施聯(lián)合懲戒和信用約束。

這樣辦法的補(bǔ)課，顯然基礎(chǔ)是不扎實(shí)的，且還存在多個(gè)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)之間自行其政、多種權(quán)屬關(guān)系交織的局面。這樣，退礦還需要以自然資源資產(chǎn)確權(quán)、管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一且權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)葹榛A(chǔ)，還需要財(cái)政資金保障，這些，正是《總體方案》中提出的“權(quán)、錢”相關(guān)制度問(wèn)題解決方案（參見(jiàn)“事權(quán)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)相當(dāng)，中央出錢、指導(dǎo)有方——解讀《建立國(guó)家公園體制總體方案》之一，載于《中國(guó)發(fā)展觀察》2017年第19-20期合刊）。所以，靠中央支持、指導(dǎo)甚至督辦的國(guó)家公園體制，也許才能補(bǔ)好“礦課”。但從實(shí)踐來(lái)說(shuō)，事關(guān)全面的國(guó)家公園體制，也不一定能全面補(bǔ)好“礦”課，因?yàn)辄S石國(guó)家公園的案例已經(jīng)說(shuō)明了，“挖石成金”的礦業(yè)對(duì)人的誘惑太大。

綠色發(fā)展、法制保障才能形成共抓大保護(hù)的生命共同體

早就有這樣的說(shuō)法，保護(hù)區(qū)“渾身是寶”，遭遇開(kāi)礦厄運(yùn)不幸的保護(hù)區(qū)只是“懷璧其罪”，但沒(méi)有中央政府的管制和支持、地方政府和社區(qū)的自發(fā)保護(hù)，就總有各式各樣的圖謀不軌、見(jiàn)利忘義。按照《總體方案》，國(guó)家公園有最嚴(yán)格保護(hù)的說(shuō)法，還有責(zé)權(quán)利相當(dāng)?shù)膰?guó)家公園的管法。但這樣就能管住各種不當(dāng)牟利沖動(dòng)嗎？國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)畢竟人數(shù)有限，如果陷入能力有限但全面奔小康的信心無(wú)限的開(kāi)礦人民群眾戰(zhàn)爭(zhēng)的汪洋大海中，還是防不勝防。

就操作性而言，國(guó)家公園體制的特點(diǎn)是：先形成利益共同體，才能形成生命共同體。

說(shuō)到利益，無(wú)外乎要錢和掙錢兩種方式。在要錢方面，2017年后的各項(xiàng)規(guī)定給出了機(jī)遇：如內(nèi)蒙古自治區(qū)每年從資源稅和本級(jí)分成的礦業(yè)權(quán)收益中按一定比例提取資金并納入預(yù)算，作為自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)補(bǔ)償退出的補(bǔ)助資金。有條件的盟市可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，采取礦業(yè)權(quán)異地設(shè)置等方式，多渠道解決自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)退出問(wèn)題。但靠這種方式要錢，終究只能要來(lái)謀生的錢，要不來(lái)發(fā)展的勢(shì)，保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)的居民，仍然不會(huì)和管理機(jī)構(gòu)形成利益共同體。

掙錢，尤其退礦后如何掙錢？說(shuō)起來(lái)，這個(gè)問(wèn)題又回到了綠水青山如何可持續(xù)地轉(zhuǎn)化為金山銀山上。挖礦這樣的靠山吃山，結(jié)果肯定是愚公移山，青山留不住，肯定沒(méi)柴燒。這方面也有國(guó)外案例，可看一個(gè)法國(guó)大區(qū)公園內(nèi)的礦山變保護(hù)區(qū)并持續(xù)變現(xiàn)的案例：法國(guó)西北部孚日大區(qū)公園（相當(dāng)于美國(guó)的州立公園，但其核心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的綠色發(fā)展，且治理體制有自身特色，可參看《法國(guó)國(guó)家公園體制改革的動(dòng)因、經(jīng)驗(yàn)及啟示》，載于《環(huán)境保護(hù)》2017年第19期）內(nèi)有400年歷史的les mineur du thillot銅礦，成功地使停采的礦山成為工業(yè)旅游勝地，且其看點(diǎn)之一還是野生動(dòng)物棲息地（礦洞內(nèi)住進(jìn)了100多只瀕危的蝙蝠，廢棄銅礦居然成了珍稀蝙蝠的巢穴）。這種接替產(chǎn)業(yè)，不僅效益不錯(cuò)，也為當(dāng)?shù)厝颂峁┝烁嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，且在旅游中兼顧了保護(hù)（在此棲息的蝙蝠的數(shù)量在增多）。另外，法國(guó)《國(guó)家公園法》在核心區(qū)的管理上只是限死了礦業(yè)，但對(duì)原住民的其他產(chǎn)業(yè)活動(dòng)并未嚴(yán)防死守，給居民的綠色發(fā)展留出了通道：在城鎮(zhèn)區(qū)域之外不許進(jìn)行任何大型工程和建設(shè)（除了維護(hù)類工程），除非科學(xué)專家委員會(huì)給出意見(jiàn)并經(jīng)國(guó)家公園管委會(huì)批準(zhǔn)的工程。一切工業(yè)和礦業(yè)活動(dòng)都禁止。規(guī)定這個(gè)區(qū)域農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)活動(dòng)的開(kāi)展方式。對(duì)在核心區(qū)內(nèi)從事農(nóng)牧林業(yè)的常住居民（無(wú)論自然人或是法人、常年居住還是季節(jié)性居住），經(jīng)國(guó)家公園管委會(huì)批準(zhǔn)，可以享受一定的特殊待遇，以保證他們能夠繼續(xù)生活并充分享受權(quán)利。

從法國(guó)的情況可以看出，有了綠色發(fā)展且全民參與的替代產(chǎn)業(yè)，才可能像《總體方案》所述的“建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與國(guó)家公園保護(hù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制”。而且，《總體方案》不再提“十項(xiàng)全不能”，而是理性提出“除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外”，這就使其具備了更好的邏輯自洽：禁區(qū)如何體現(xiàn)國(guó)家代表性和全民公益性？要給地方出路，不讓飲鴆止渴了，放水養(yǎng)魚(yú)的水在哪兒呢？《總體方案》專門提出了“引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪?guó)家公園周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)”，未來(lái)還有專項(xiàng)資金支持。即疏堵結(jié)合，另開(kāi)源放水，使地方政府有事可干、有錢可賺，這樣才能使礦永遠(yuǎn)地曠下去——這叫戰(zhàn)略儲(chǔ)備性資源，為了地面資源的保護(hù)儲(chǔ)備地下資源，上下合力、各得其所，最終目標(biāo)都是表里如一的美麗中國(guó)。

這樣，作為國(guó)家公園面積主體的自然保護(hù)區(qū)，連同周邊區(qū)域，就像坐在了一艘由國(guó)家公園管理局駕駛的船上，乘客是地方政府和周邊社區(qū)，這時(shí)，駕駛員和乘客是利益共同體（目標(biāo)相同、榮辱與共），更是生命共同體（風(fēng)雨同舟、生死與共）。對(duì)外界的驚濤駭浪，生命共同體那才是齊抓共管、群策群力。再有什么樣的人想從這樣的生命共同體上“靠山吃山”，那才陷入了自保吃飯家當(dāng)?shù)娜嗣袢罕姂?zhàn)爭(zhēng)的汪洋大海中。這才是共抓大保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。如果《總體方案》的相關(guān)提法能盡快上升為法律，這種“共抓大保護(hù)”就有了法制護(hù)身，“渾身是寶”的國(guó)家公園的明天才是明朗的天，有法有天。而對(duì)習(xí)慣“渾水摸魚(yú)”、搞黑色發(fā)展的人來(lái)說(shuō)，自此只能看見(jiàn)永遠(yuǎn)曠課的礦——這就是對(duì)國(guó)家公園探礦的結(jié)果。當(dāng)然，搞好國(guó)家公園內(nèi)及周邊的綠色發(fā)展，那是在嚴(yán)格保護(hù)的情況下實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，是有技術(shù)含量的，下一篇“《總體方案》明確了國(guó)家公園發(fā)展旅游的方式”將充滿技術(shù)含量。