程 杰

加快推進新時代社會保障體系建設

程 杰

十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。報告對經(jīng)濟社會各領域做出重大部署，明確了我國社會保障體系的發(fā)展方向。

我國人口老齡化速度之快前所未有，人口結構巨變對于社會保障體系帶來重大沖擊，人工智能等新技術變化對社保體系提出新要求，社保體系自身也面臨不平衡不充分發(fā)展的突出矛盾。社會保障體系改革要緊緊抓住中國特色社會主義新時代的主要矛盾，短期通過體系內(nèi)政策調(diào)整緩沖風險，為改革爭取必要時間，長期要依靠生產(chǎn)率提升解決籌資問題，前瞻性地應對新技術變革，加快推進覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社保體系，不斷提高保障和改善民生水平。

人口結構巨變使社保體系可持續(xù)性風險迅速加劇

社會保障體系的“人口紅利期”已經(jīng)過去，供養(yǎng)結構發(fā)生轉折性變化。15－59歲勞動年齡人口總量持續(xù)減少，外出農(nóng)民工總量趨于零增長，老年人口以遞增速度增長，本世紀以來社會保障體系內(nèi)部供養(yǎng)結構保持穩(wěn)定的基礎條件已經(jīng)不復存在。2000—2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度供養(yǎng)老人規(guī)模從3000萬擴大到9000萬，但體系供養(yǎng)結構非常穩(wěn)定，贍養(yǎng)率始終保持在33%左右，即平均每3個人供養(yǎng)1個人。2016年成為轉折的年份，離退休人員數(shù)量突破1億人，贍養(yǎng)率躍升到36.3%，供養(yǎng)平衡格局被打破，預期形勢將急轉直下，2020年贍養(yǎng)率將提高到40%，2030年達到約55%。

社?；鹬Ц讹L險加大，社保體系全面進入依靠財政補貼維系的階段。人口結構巨變直接造成社?；稹皽p收增支”雙重壓力，離退休人員增速已經(jīng)超過在職職工增速，基金支出增速超過基金收入增速。截至2016年末，五項社會保險基金累計結余達到6.5萬億元，養(yǎng)老保險基金累計結余達到4萬億元，但仍然無法回避日趨嚴峻的基金支付風險。2016年財政補貼社保基金突破1萬億元，其中補貼城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金高達6000億元，若沒有財政補貼支撐，養(yǎng)老保險基金早在2014年就出現(xiàn)1300多億元當期缺口。2000年以來財政累計補貼養(yǎng)老保險基金已經(jīng)達到近3萬億元，相當于目前養(yǎng)老保險基金累計結余的75%。根據(jù)多項研究估算，若沒有財政補貼支撐，現(xiàn)行制度下城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險累計結余將在2030年之前耗盡。

人口區(qū)域分布極度不平衡，地區(qū)分割加劇社保體系風險。不平衡不充分矛盾同樣是當前社會保障體系的主要矛盾，人口老齡化呈現(xiàn)典型區(qū)域差異，東部發(fā)達地區(qū)年輕人口大量流入，社保基金大量結余并面臨保值壓力，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)老齡化程度嚴重，社保體系已經(jīng)無法正常運轉。即使在財政補貼情況下，目前養(yǎng)老保險基金當期收不抵支的省份已經(jīng)達到7個，如果沒有財政補貼，當期收不抵支的省份已經(jīng)超過20個，其中黑龍江、遼寧當期缺口已經(jīng)超過500億元。2016年末廣東省社會保險基金累計結余超過1萬億元，養(yǎng)老保險基金累計結余達到7000億元，占到全國的五分之一左右，僅深圳市社?；鹄塾嫿Y余就高達4500億元。醫(yī)療保險體系同樣受到快速老齡化的嚴重沖擊，目前全國24省的143個職工醫(yī)療保險統(tǒng)籌地區(qū)出現(xiàn)統(tǒng)籌基金當期收不抵支，而全國約8000億元統(tǒng)籌基金累計結余集中在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達省市，地區(qū)分割導致社保體系的風險分散能力弱化。

社保籌資長期依賴于勞動生產(chǎn)率的持續(xù)提升

征繳收入在社?；鹬胸暙I下降，社保體系自身籌資能力減弱。征繳收入是社?；I資的最主要來源，主要取決于覆蓋率和繳費基數(shù)兩個關鍵因素，受到人口結構變化和經(jīng)濟增長放緩影響，這兩個因素都呈現(xiàn)消極變化。社保制度快速擴張階段已經(jīng)結束，制度擴面的空間有限、難度增大、質(zhì)量下降，城鎮(zhèn)正規(guī)部門就業(yè)人員覆蓋率已經(jīng)很高，農(nóng)民工參保率過去多年始終徘徊在20%左右，參保的靈活就業(yè)人員斷保率很高，繳費基數(shù)隨著經(jīng)濟增長放緩和工資增速下降也難以持續(xù)增長。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度中，實際參保繳費人員增長率從2011年的10.4%大幅下降到2015年的1.5%，實際繳費人員占參保職工人員比重從2011年的86.5%持續(xù)下降到2015年的80.3%，目前每年企業(yè)中斷繳費人數(shù)將近5000萬人，征繳收入占基金收入的比重到2015年降至80%以下（79.3%），財政補貼占比提高到約15%，社保體系的“造血”功能明顯弱化，依靠自身已經(jīng)難以正常運轉。

社保體系內(nèi)部政策調(diào)整的途徑不多，緩解籌資壓力的作用有限。體系內(nèi)部的參數(shù)式改革是目前關注焦點，世界主要國家采取的參數(shù)式改革基本思路無外乎“開源節(jié)流”，即提高繳費率、延長最低繳費年限、延遲退休年齡、削減待遇水平等措施。這些舉措并不完全適用于我國國情，40%左右的名義繳費率已經(jīng)高居世界前列，不僅沒有繼續(xù)提高空間，供給側改革還要求下調(diào)費率，法定退休年齡與實際退休年齡相差較大，享受養(yǎng)老金的平均年齡僅為53歲、女性平均年齡不到50歲，延遲法定退休年齡的實際效果存在不確定性。相關研究估算，延遲退休年齡一年大約能夠為養(yǎng)老保險基金“增收減支”200億元，這甚至不足以彌補遼寧一個省的當期缺口（2015年633億元）。這些政策調(diào)整實際成效有限，難以從根本上解決籌資問題，而且涉及代際之間和群體之間的利益再分配，政策實施阻力很大。

通過體系之外尋求籌資渠道是務實之舉，但長期成效取決于未來經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。在社保體系無法自我平衡的情況下，有必要通過其他渠道應對風險沖擊，目前可選擇的途徑包括注入社保儲備基金、劃撥國有資產(chǎn)收益、增強基金投資運營，以及加大政府財政補貼等。目前全國社保儲備基金總資產(chǎn)近2萬億元，但究竟如何在人口老齡化高峰時期補充社保體系尚未明確方案，即便開始動用儲備基金，按照目前隱性債務發(fā)展趨勢，可能不到十年儲備基金就會耗盡。劃撥國有資產(chǎn)收益、擴大基金投資運營范圍等渠道直接受到未來經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境影響，在經(jīng)營狀況不佳情況下，這些途徑并不能確保成為穩(wěn)定的籌資渠道，或者最終仍將依賴于政府財政支撐。

社保體系與整體經(jīng)濟運行密切關聯(lián)，籌資問題根本上要依賴于持續(xù)的生產(chǎn)率提升。若僅著眼于社保體系內(nèi)部的政策調(diào)整，無法持續(xù)提升未來一代人的生產(chǎn)率，不管目前選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金積累制或是名義賬戶制，社保體系在人口結構巨變沖擊下都將難以為繼。未來十幾年間社保體系供養(yǎng)結構將從目前平均每3人供養(yǎng)1人快速轉變?yōu)槊?人供養(yǎng)1人，這要求實際勞動生產(chǎn)率必須提高50%，才能確保未來老年人社保待遇不下降。若要實現(xiàn)待遇逐步提高，還需要以更快速度提升勞動生產(chǎn)率。生產(chǎn)率提升主要來源于技術進步和資源配置效率改進，社保制度改革本身也是生產(chǎn)率持續(xù)提升的重要舉措。

社會保障體系要努力提升自身運行效率

實際社保繳費負擔水平總體可控，企業(yè)社保稅負不公矛盾突出。我國企業(yè)社會保險名義繳費率高達40%，但總體實際社保繳費負擔水平只有16%左右。利用宏觀數(shù)據(jù)測算，2001年到2012年間，宏觀企業(yè)社保繳費負擔（社保繳費總額占勞動力成本比重）從8%逐步提高到18%的高峰，十八大以來實際社保繳費負擔趨于穩(wěn)定并小幅下降，2016年下降到16%。中國社科院2016年“中國企業(yè)——員工匹配調(diào)查”顯示，企業(yè)層面平均社保繳費負擔只有16.5%。但是，企業(yè)之間實際社保繳費負擔差異很大，造成稅負不公矛盾。根據(jù)調(diào)查顯示，廣東省的廣州市企業(yè)平均負擔水平為24.7%，東莞市為16.5%，深圳市僅為12.2%；湖北省的武漢市企業(yè)平均負擔水平為21.5%，荊州市為23.6%，黃岡市為11.9%，仙桃市僅為7.1%。不同所有制、不同行業(yè)和規(guī)模的企業(yè)承受著不同的實際社保繳費負擔。

企業(yè)社保繳費負擔不公歸因于分割體系下社保制度的執(zhí)行力差異。執(zhí)行力包括三個層面：一是城市政策執(zhí)行力，如降低費率和繳費基數(shù)標準；二是企業(yè)政策執(zhí)行力，主要針對特定企業(yè)給予政策優(yōu)惠，如開發(fā)區(qū)企業(yè)、高新技術企業(yè)、小微企業(yè)等；三是企業(yè)征繳監(jiān)管執(zhí)行力，如企業(yè)沒有全員參保、虛報繳費基數(shù)等。根據(jù)課題組研究測算，大約60%的差異來自于企業(yè)征繳監(jiān)管執(zhí)行力，30%的差異來自于特定企業(yè)適用的特惠政策，另外10%的差異來自于城市層面的政策差異。對比東部地區(qū)廣東省和中部地區(qū)湖北省，執(zhí)行力差異的貢獻來源有所不同。廣東省中，48%的差異來自于企業(yè)征繳監(jiān)管執(zhí)行力，30%的差異來自于特定企業(yè)的特惠政策，22%的差異來自于城市層面差異。湖北省中，約70%的差異來自于企業(yè)征繳監(jiān)管執(zhí)行力，30%的差異來自于特定企業(yè)的特惠政策，城市層面的差異沒有貢獻，基本參照國務院政策實施。

城市層面名義社保費率過高抑制就業(yè)需求，削弱供給側結構性改革的降費減負效果。社保繳費直接與用工掛鉤，雇傭更多人員可能負擔更多的社保成本，城市層面名義費率過高將會抑制企業(yè)用工需求，激勵企業(yè)偏向于資本密集型發(fā)展模式。根據(jù)課題組研究測算，城市層面名義費率標準每提高1個百分點，將導致企業(yè)用工規(guī)模增長率下降0.28個百分點，一線工人增長率下降0.48個百分點，過高名義費率也不利于提高企業(yè)員工參保率。企業(yè)層面執(zhí)行力弱也產(chǎn)生負面影響，供給側改革的降費減負效果被打折扣。研究表明，名義費率對企業(yè)實際負擔的邊際效應僅為0.2，意味著下調(diào)1個百分點的名義費率僅能使企業(yè)實際負擔降低0.2個百分點。據(jù)此估算，過去幾年下調(diào)2—3個百分點費率實際僅能削減全國企業(yè)社保負擔400億元左右。

社保制度執(zhí)行力不一致?lián)p害公平競爭的市場環(huán)境，最終犧牲企業(yè)和城市經(jīng)濟效率。理論上存在一個相對適度費率，如果一個地區(qū)實際稅費過高，企業(yè)會選擇遷出。課題組調(diào)查表明，廣東和湖北的名義社保費率差異較大，分別為30%和42%，但實際社保繳費負擔基本相當，分別為16.6%和16.4%。這反映出湖北的征繳執(zhí)行力度更弱，企業(yè)通過改變用工方式、降低參保率、逃費、尋租等非正常渠道降低實際社保負擔，地方政府也有選擇性地降低執(zhí)行力來激勵企業(yè)經(jīng)營和地方經(jīng)濟發(fā)展，不公平競爭的市場經(jīng)營環(huán)境長期有損生產(chǎn)效率，社保體系也喪失長期可持續(xù)的內(nèi)在動力。

社會保障體系發(fā)展要順應新技術變革

人工智能等新技術將替代大量普通勞動者，與就業(yè)關聯(lián)的社保體系遭受沖擊。人工智能將成為人類歷史上又一大轉折點，與歷次技術革命相似的是，就業(yè)破壞與就業(yè)創(chuàng)造兩種效應同時存在，短期來看消極影響占主導地位，長期來看仍然是積極的。不同之處在于，人工智能對人類社會的顛覆程度更為深遠，有機構研究估算認為，其沖擊速度比過去快10倍，影響范圍比過去大300倍。相關機構研究估計，未來二十年間美國大約47%的工作崗位，英國35%的工作崗位，OECD國家57%的工作崗位，中國大約2/3的工作崗位，可能被人工智能代替。新技術對于普通勞動者的就業(yè)率和工資水平都將產(chǎn)生負面影響，傳統(tǒng)制造業(yè)受到?jīng)_擊最大。我國人工智能發(fā)展速度迅猛，已成為世界上最大的機器人市場，常規(guī)重復性崗位正在被加速替代，傳統(tǒng)以“工薪稅”方式為主、與就業(yè)直接關聯(lián)的社保體系將面臨新挑戰(zhàn)，穩(wěn)定繳費貢獻者減少，被供養(yǎng)救助人員增加（如技術沖擊帶來的失業(yè)和貧困），普通勞動者繳費基數(shù)也可能降低，社保體系的籌資和支付壓力都將增大。

新技術帶來傳統(tǒng)就業(yè)方式轉變，非標準就業(yè)不適用于現(xiàn)行社保體系。新技術催生大量新業(yè)態(tài)、新崗位，共享經(jīng)濟下涌現(xiàn)很多彈性工作和平臺型就業(yè)，就業(yè)方式更加靈活，工作場所、時間不固定，沒有傳統(tǒng)意義上的雇傭合同和勞動關系，但也不等同于低技能、低質(zhì)量就業(yè)。日本的靈活就業(yè)者比例從1990年的約20%提高到2005年的33%，目前接近40%。即便在勞動法規(guī)嚴格的英國，靈活就業(yè)者比例也從2000年的12%左右持續(xù)提高到目前的18%。根據(jù)相關研究估算，2016年我國分享經(jīng)濟中服務提供者人數(shù)達到6000萬人，其中真正有穩(wěn)定就業(yè)關系或者用工關系的員工僅有585萬人，占比不到10%。非標準就業(yè)（Non-standard Employment）蓬勃發(fā)展是一個全球趨勢，基于標準就業(yè)設計的社保制度和勞動法規(guī)不適用于非標準就業(yè)，越來越多的就業(yè)者被排斥在社保體系之外，無法享受基本的社保權益，也不利于社保體系的良性運轉，迫切需要尋求適應性更強的保障制度。

應對新技術變革的挑戰(zhàn)需要考慮勞動與資本、技術之間利益關系再平衡，探索更廣泛、更適用的社會安全網(wǎng)。社保體系籌資方向需要考慮從“人”轉向“技術”，世界上機器人使用程度最高的韓國，過去近二十年間失業(yè)率持續(xù)提高，目前正在探索征收“機器人稅”以補償對勞動者損失，大膽突破傳統(tǒng)思維有助于我們在新形勢下探尋改革出路。新技術催生的非標準就業(yè)人員以及遭受沖擊的失業(yè)人員，需要尋求新的制度將其納入保障體系，全民基本收入（Universal Basic Income）是由政府或公共部門提供，旨在無差別針對全體公民的無條件現(xiàn)金保障機制，能夠更好地包容受到人工智能等新技術影響的群體，中國也具備探索試驗的基礎條件。

以提升生產(chǎn)率為導向加強社會保障體系建設

統(tǒng)一社保制度并嚴格規(guī)范執(zhí)行，長期依靠生產(chǎn)率提升實現(xiàn)社保體系可持續(xù)。覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社保體系是新時代中國特色社會保障體系的發(fā)展方向。建議以“社保稅”方式確保制度和政策的嚴肅性和強制性，統(tǒng)一規(guī)范制度并嚴格執(zhí)行標準，消除地區(qū)、部門、行業(yè)和企業(yè)之間的差異化政策，全面有效實施全民參保計劃，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，社保賬戶隨著人員流動在全國范圍自由轉移。確保稅負公平并切實降低企業(yè)負擔，營造公平統(tǒng)一的市場環(huán)境，徹底消除社保制度造成的經(jīng)濟效率扭曲。嚴格規(guī)范制度以確保名義社保費率與實際負擔水平基本一致，目前名義費率再削減一半不會明顯影響社保體系籌資能力。

調(diào)整完善社保政策并多渠道籌資，緩沖人口結構巨變帶來的可預見風險。一方面，通過社保體系內(nèi)部政策調(diào)整緩解籌資壓力。適時延遲退休年齡勢在必行，但前提性任務是規(guī)范和統(tǒng)一法定退休年齡，避免過早退出勞動力市場，一個富有彈性的政策是確定最低待遇享受年齡，更早申領必須按照一定比例削減待遇。明確養(yǎng)老保險個人賬戶屬性，在基金積累制窗口期已經(jīng)關閉的情況下，放棄做實個人賬戶轉向名義賬戶制不失為一個可行選擇，將長期懸而未決的“空賬”問題轉化為單純的隱形債務問題，專注于解決長期精算平衡，也激活了目前閑置的個人賬戶基金。建立合理待遇動態(tài)調(diào)整機制，待遇增長原則上不能超越勞動生產(chǎn)率增長或居民收入增長速度。鼓勵退休人員自由進出勞動力市場，完善勞動合同、社會保險以及個人所得稅等政策，探索最低工資制度豁免、減免社保費以及靈活的勞動合同等，積極開發(fā)潛在老年人力資源。

另一方面，通過社保體系之外尋求穩(wěn)定籌資渠道。國企改制留給社保體系的歷史負擔，首先由國有資產(chǎn)收益償還具有邏輯合理性，逐步提高國有企業(yè)收益上繳比例，新增部分主要用于補充社保基金，國有資本變現(xiàn)的部分資金可以直接劃撥社?；?，主要來源于國有資本劃轉的全國社保儲備基金也應該盡快制定啟動方案。繼續(xù)穩(wěn)定加大中央財政補助力度，根據(jù)未來社保基金平衡狀況和缺口規(guī)模變化確定財政補貼方案。鼓勵市場化的國內(nèi)外專業(yè)投資機構參與社保保險基金運營，引入規(guī)范的市場競爭機制增強基金增值保值能力。

作者單位：中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所