梁華林

（中共山西省委黨校資料信息中心，太原 030006）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政能力的提高

梁華林

（中共山西省委黨校資料信息中心，太原 030006）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政是建設(shè)社會主義法治國家的需要。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在依法行政中存在依法行政意識不強(qiáng)、綜合素質(zhì)不高、依法行政的整體社會環(huán)境不優(yōu)等諸多問題。為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政能力，需加強(qiáng)教育培訓(xùn)考核監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治意識和整體素質(zhì)；深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，創(chuàng)優(yōu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的社會環(huán)境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；依法行政；依法行政能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的一級政權(quán)單位，是落實(shí)法律、政策的最前沿陣地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為最基層政權(quán)組織的工作人員，是直接面對群眾、直接接觸群眾、與群眾打交道最頻繁最經(jīng)常的工作人員，他們的一言一行、一舉一動都代表著黨和政府的形象，他們能否嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政、依法辦事，不僅關(guān)系著人民群眾的合法權(quán)益能否得到保障，而且關(guān)系著我國法治國家宏偉目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政是建設(shè)社會主義法治國家的需要

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的基石，是依法治國方略實(shí)現(xiàn)的核心和關(guān)鍵

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政在政府行政中處于不可替代的地位。我國行政機(jī)關(guān)具有依法履行管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和社會、文化事務(wù)的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)通過管理國家事務(wù)，行使行政權(quán)，體現(xiàn)國家政權(quán)的性質(zhì)。行政權(quán)涉及方方面面，無處不在、無所不包，其運(yùn)用程度直接體現(xiàn)了我國法治建設(shè)的程度，對國家經(jīng)濟(jì)和社會生活的走向與結(jié)果都產(chǎn)生著深刻影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為最基層政府和最基層權(quán)力的執(zhí)行者、實(shí)施者，能否合法有效地行政直接關(guān)系到黨和國家同人民群眾的關(guān)系好壞，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會能否和諧發(fā)展，進(jìn)而關(guān)系到整個國家能否和諧穩(wěn)定。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政在農(nóng)村社會生活中起著舉足輕重的作用。政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育以及其他社會生活的各個領(lǐng)域均屬于行政管理范圍，行政管理對每個社會組織和所有公民都會產(chǎn)生最直接的影響。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為最基層的行政執(zhí)法者，法律賦予人民的權(quán)利能否得到保障，在很大程度上取決于他們的執(zhí)法行為。如果他們能夠嚴(yán)格依法行政，人民群眾的合法權(quán)益就會得到保障，依法治國也就成為順理成章的事了；如果他們不依法行政，甚至以權(quán)謀私、欺壓百姓，那么不但人民的利益會受到巨大損失，依法治國更無從談起。所以，在推進(jìn)法治國家建設(shè)的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政顯得尤為迫切和需要。三是依法行政的內(nèi)涵決定了依法治國的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能否做到依法行政。依法治國首先要依法治權(quán)，依法治權(quán)首先要依法治官，治官治權(quán)的重點(diǎn)在于治行政執(zhí)法者和行政權(quán)力?，F(xiàn)代行政管理的范圍非常寬泛，這也決定了行政管理與社會、公民的關(guān)系非常直接密切；管理對象的復(fù)雜性增加了行政管理出現(xiàn)濫用現(xiàn)象的可能性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于權(quán)力機(jī)構(gòu)的最前沿，“上面千條線，下面一根針”，需要處理的問題的復(fù)雜性和多樣性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)該享有一定的自由裁量權(quán)。這種自由裁量權(quán)有其積極意義，但也有很大局限性。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部濫用自由裁量權(quán)，尤其是在監(jiān)督相對缺乏的情況下，就會出現(xiàn)以權(quán)謀私、損害國家和人民利益的現(xiàn)象，影響黨和國家同人民群眾的關(guān)系，使人民群眾對黨和國家產(chǎn)生信任危機(jī)，進(jìn)而影響依法治國基本方略的順利實(shí)施。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保證

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但與城市相比，還有相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)發(fā)展速度緩慢，農(nóng)民增收困難。廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是新農(nóng)村建設(shè)政策的執(zhí)行者，只有通過他們具體地貫徹新農(nóng)村建設(shè)的各項方針、政策，積極引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)施建設(shè)，才能使新農(nóng)村建設(shè)真正落到實(shí)處、起到實(shí)效。促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要責(zé)任，抓好教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等方面事務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不可推卸的責(zé)任，維護(hù)好農(nóng)民的權(quán)利和農(nóng)村社會的穩(wěn)定是新農(nóng)村建設(shè)的保障，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部義不容辭的職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要做好各方面工作、協(xié)調(diào)好各方面關(guān)系，就必須切實(shí)增強(qiáng)法治觀念，嚴(yán)格依法行政，營造和諧有序的基層環(huán)境，為新農(nóng)村建設(shè)提供有力保障。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在依法行政中存在的問題

（一）一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的意識不強(qiáng)，綜合素質(zhì)不高

一是政治理論、文化水平不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年齡總體趨于老化，他們往往比較缺乏理論知識，又普遍不重視知識觀念更新，在行政執(zhí)法中基本上靠經(jīng)驗、靠關(guān)系、靠人情、靠老辦法。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還未認(rèn)識到民主法治建設(shè)的重要性，或者認(rèn)識不到位，習(xí)慣用“人治”的方式來行使職權(quán)；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的基本理論，業(yè)余時間熱衷于各類娛樂活動或吃喝宴請；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然也在學(xué)習(xí)，但淺嘗輒止、不求甚解，對實(shí)際工作中出現(xiàn)的新情況新問題研究不夠，在應(yīng)對新形勢的挑戰(zhàn)時倍感壓力；還有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部愿意為群眾辦實(shí)事，但對政策的把握不到位，依法行政能力欠缺，面對工作中出現(xiàn)的新情況新問題常常束手無策，心有余而力不足。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍結(jié)構(gòu)不合理。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中普遍缺少專業(yè)型干部，無論是業(yè)務(wù)水平還是工作能力，都不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。三是政治堅定性不夠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政治意識不強(qiáng)，思想覺悟不高，為人民服務(wù)的意識淡薄，在農(nóng)村工作幾年未得到提拔或認(rèn)為提拔無望時，便放松了對自身的要求，工作不思進(jìn)取、不求進(jìn)步，依法行政更無從談起。四是“四風(fēng)”方面存在的問題對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政形成了一定程度的干擾?！八娘L(fēng)”問題在農(nóng)村基層工作中仍然存在，雖然“四風(fēng)”問題只是發(fā)生在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身上，但如果熟視無睹、不管不顧、任其泛濫，小則會毀掉一個干部，大則會敗壞黨風(fēng)政風(fēng)。無論是形式主義、官僚主義、享樂主義還是奢靡之風(fēng)，只要在農(nóng)村發(fā)生，就會造成干群關(guān)系緊張、干部形象損毀，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的大敵，必須堅決制止、堅決鏟除。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的整體社會環(huán)境不優(yōu)

一是經(jīng)過將近40年的改革開放，我國進(jìn)入了矛盾凸顯期，且矛盾在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中表現(xiàn)得最為明顯。黨群干群關(guān)系緊張，面對由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的“村企”“村礦”帶來的新矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在行政執(zhí)法過程中，不僅可依據(jù)的法律規(guī)范少，而且來自各方面的壓力過大。雖然近年來開展的農(nóng)村綜合配套改革在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，但是并沒有從根本上改變“壓力型體制”的格局。二是廣大人民群眾的法律意識不強(qiáng)。雖然我們國家多年來一直在普法，但廣大人民群眾的法律意識仍然淡薄。有些農(nóng)民在權(quán)利遭受侵害時，做不到及時反映訴求，不能正確地運(yùn)用法律手段來維權(quán)，要么處于渾然不知的狀態(tài)，如同“法盲”；要么害怕權(quán)勢，忍氣吞聲；要么將法律置之不顧，任意行事，甚至“以牙還牙”。還有些群眾無視法律權(quán)威，認(rèn)為自己所有的權(quán)益包括非正當(dāng)權(quán)益都應(yīng)該得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的保障，一旦得不到自己想要的結(jié)果，便采取纏鬧、越級上訪、聚眾圍堵政府機(jī)關(guān)和工作人員等方式來解決問題。三是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部工作理念不正確。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，過分追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視甚至不顧法律和法律程序，其結(jié)果不僅降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在群眾中的威信，還降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力，反過來又會阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）法律制度不完善，法制機(jī)構(gòu)不健全

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在行使職權(quán)過程中可依據(jù)的操作性強(qiáng)的法律法規(guī)較少。以涉“農(nóng)”法律法規(guī)為例，其中除了少量是由全國人大及其常委會、國務(wù)院制定的法律、行政法規(guī)外，大多數(shù)是國務(wù)院部門規(guī)章和地方性法規(guī)，尤其以部門規(guī)章為多。針對農(nóng)村法律基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀，農(nóng)民需要運(yùn)用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要運(yùn)用法律來行使職權(quán)，但是農(nóng)村社會發(fā)展缺乏操作性強(qiáng)的法律，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在行使職權(quán)時常常感到無所適從。二是因基層法院審判任務(wù)繁重，好幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有一個派出法庭，對農(nóng)村調(diào)解組織的指導(dǎo)存在諸多制約，而且調(diào)解缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，許多問題無法得到及時的解決，弱者得不到平等的保護(hù)，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和依法治國的進(jìn)程。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在一定缺陷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、部門設(shè)置很全面，有些機(jī)構(gòu)在行政上明確屬于縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，但其多為縣級部門的派出機(jī)構(gòu)，以垂直管理為主，即由縣級部門直接領(lǐng)導(dǎo)，這些部門的人、財、物權(quán)和業(yè)務(wù)管理權(quán)都在上級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)過問，對這些機(jī)構(gòu)某些工作人員的不合理行政執(zhí)法行為也無法管束和制止。

（四）現(xiàn)行問責(zé)機(jī)制不完善

近年來，隨著行政體制改革的深化，我國行政問責(zé)制度在理論、實(shí)踐方面都取得了明顯成效。但由于行政體制改革尚處于深化階段，問責(zé)制度還不夠完善，尤其是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問責(zé)尚存在諸多缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是問責(zé)主體過多，權(quán)責(zé)界定不明，導(dǎo)致問責(zé)難以落實(shí)。對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的種種矛盾和出現(xiàn)的種種情況，插手的部門和上級單位過多。例如，采礦安全既屬于安監(jiān)局監(jiān)管，國土局、林業(yè)局、水利局、環(huán)保局、公安局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也均有監(jiān)管職責(zé)，一旦發(fā)生安全事故，由于監(jiān)管單位過多，反而使責(zé)任難以落實(shí)，最終只能按照“屬地管理”的原則，將責(zé)任落到無權(quán)有責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身上。二是問責(zé)缺乏明確的法律依據(jù)。我國社會主義法律體系雖已形成，但是還處于不斷完善的過程中，同樣，問責(zé)制度尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的問責(zé)制度，還沒有真正走上科學(xué)化軌道，仍存在一些人為影響因素，一旦發(fā)生需要問責(zé)的事情，就會有行政領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，來確定問責(zé)對象和問責(zé)力度。這種狀況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政造成了巨大壓力，在很大程度上抑制了其依法行政的積極性。

（五）監(jiān)督制度不健全

有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在行政執(zhí)法過程中還存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象，現(xiàn)有監(jiān)督體系不完善是產(chǎn)生這種現(xiàn)象的一個重要原因：一是法律設(shè)立方面，缺乏對社會監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督的法律規(guī)定，使社會監(jiān)督得不到有效落實(shí)。二是機(jī)制設(shè)立方面，有些監(jiān)督本身缺乏必要的自主性，其作用發(fā)揮受到了很大的影響。比如，行政機(jī)關(guān)有上下級隸屬關(guān)系，來自機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督在實(shí)際工作中無法真正發(fā)揮監(jiān)督職能，形同虛設(shè)。三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員自身業(yè)務(wù)水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。手握監(jiān)督職權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察干部的素質(zhì)如何，直接關(guān)系到各項政策法規(guī)能否正確落實(shí)，各種違規(guī)違紀(jì)問題能否得到依法查處。只有紀(jì)檢監(jiān)察干部具有較高的素質(zhì)和能力，凡事能做到以身作則，才能挺直腰桿去發(fā)現(xiàn)、糾正、處理問題，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部起到監(jiān)督作用。

三、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政能力的有效對策

（一）加強(qiáng)教育培訓(xùn)考核監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治意識和整體素質(zhì)

建設(shè)社會主義法治國家是偉大的系統(tǒng)工程，依法行政是法治國家行使權(quán)力必須遵循的基本原則，自然也是一項偉大的事業(yè)。偉大的事業(yè)需要無形的精神力量作支撐，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，當(dāng)前最為緊要的是增強(qiáng)其現(xiàn)代法律意識和法治觀念，而提高法律意識的關(guān)鍵在于使其樹立對法律的信仰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一旦樹立了對法律的信仰，就會自覺地將法律規(guī)則作為自己行為的基本準(zhǔn)則，嚴(yán)格依照法律支配自己的行動。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立對法律的信仰，當(dāng)務(wù)之急是做好以下幾方面工作：一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部加強(qiáng)現(xiàn)代法律知識和法治觀念的培訓(xùn)，并且要形成制度。對此，要按照國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求進(jìn)行培訓(xùn)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)法制度，定期或不定期地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行依法行政的知識培訓(xùn)，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任職前的法律知識考試制度，以期通過這些措施增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律素質(zhì)。二是建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政情況考核制度。要把依法行政情況作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的重要內(nèi)容，完善考核制度，制定具體的措施和辦法。三是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的監(jiān)督機(jī)制，建立健全違法行政責(zé)任追究制度，依法追究實(shí)施違法行政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責(zé)任。

（二）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，創(chuàng)優(yōu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的社會環(huán)境

一是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行政管理方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能主要是調(diào)節(jié)、監(jiān)管職能，應(yīng)按照政府調(diào)控、市場主導(dǎo)、企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長的模式重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市場、企業(yè)的關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立健全經(jīng)常、規(guī)范、便捷、高效、陽光的民意溝通渠道，保障群眾對行政管理的參與權(quán)。二是繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行政執(zhí)法體制改革，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行政執(zhí)法行為。應(yīng)合理界定不同部門之間的執(zhí)法權(quán)限，做到一項事務(wù)或者相近事務(wù)由一個部門管理。減少行政執(zhí)法層次，適當(dāng)下移行政執(zhí)法重心，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政真正落到實(shí)處。三是健全執(zhí)法部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享。例如，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，按照垂直設(shè)立制度，幾乎完全脫離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制之外，一旦發(fā)生責(zé)任事故，如果派出所不積極配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會受到不必要的行政問責(zé)。

責(zé)任編輯 方 舟

D262.3

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1009-1203（2017）06-0058-03

2017-10-03

梁華林（1976-），女，山西浮山人，中共山西省委黨校資料信息中心副主任，副研究員。