曹華瓊

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原030006）

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革的有效路徑

曹華瓊

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原030006）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所是為村民提供基本公共服務(wù)的重要載體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)推動(dòng)基層政府治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所有效改革，需厘清站所職能，理順縱橫向部門間關(guān)系；整合站所資源，提高公共服務(wù)效率；增強(qiáng)站所公共服務(wù)供給能力，精準(zhǔn)回應(yīng)村民需求；完善站所內(nèi)部管理體制，提升站所自我管理能力；樹立“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，加快站所信息化建設(shè)步伐。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所；服務(wù)型政府；站所職能；站所資源；公共服務(wù)供給

隨著全面深化改革的逐漸深入和扶貧脫貧政策的大力推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，站所改革作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，更需要協(xié)同推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革的成效影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和基層治理能力的提高，對(duì)于合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)資源、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、鞏固基層政權(quán)、構(gòu)建科學(xué)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行管理體制，具有十分重要的意義。因此，必須狠下心來，將站所改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程整體謀劃，在堅(jiān)持“推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合”〔1〕的原則下，深入探析問題根源，重構(gòu)和優(yōu)化站所，尋求有效治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的路徑，即建構(gòu)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)情及特色的站所類型、運(yùn)轉(zhuǎn)模式、管理體制，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所有效治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能合理配置和站所治理方式的變革與創(chuàng)新。

一、厘清站所職能，理順縱橫向部門間關(guān)系

厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的職能，理順其與縱向橫向各部門間關(guān)系是推動(dòng)站所改革的關(guān)鍵。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所與縱向橫向各部門間職能不清、關(guān)系不順是阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理的突出問題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是各個(gè)站所之間職能定位不準(zhǔn)，缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重，本該是站所分內(nèi)的事卻做不好；遇到有利的事情搶著做、多頭管；碰到少利無利的事情則互相推諉、拖延不辦。二是站所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府之間關(guān)系不順、職責(zé)不清。有些站所承擔(dān)著本該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的行政職能；有些站所受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，還要額外承擔(dān)政府委派的其他任務(wù)；有些本該屬于站所承擔(dān)的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻緊抓不放、控制包辦。三是站所與縣級(jí)主管部門職能分工不明確、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。有些縣級(jí)主管部門更多地是把那些難以應(yīng)付的繁瑣工作和責(zé)任下放給站所，卻沒有將相應(yīng)的權(quán)限隨之下放，還插手站所具體事務(wù)。上級(jí)主管部門有權(quán)無責(zé)、站所有責(zé)無權(quán)，造成了站所行政任務(wù)繁雜而無力處理社會(huì)事務(wù)的尷尬局面。

要從根本上解決站所面臨的這種困境，打破職能不清的局面，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：首先，細(xì)化明確各站所的具體職責(zé)和工作任務(wù)，列舉站所權(quán)力清單，科學(xué)界定站所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)主管部門以及其他站所的職能邊界，理順三者之間的關(guān)系。其次，積極完善縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能下沉到站所的制度，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)主管部門承擔(dān)的責(zé)任，不得交由站所承擔(dān)；凡能下放給站所的，要堅(jiān)決下放。站所直接面對(duì)群眾，最了解當(dāng)?shù)氐那闆r和村民的具體需求，要把一部分關(guān)鍵性行政執(zhí)法權(quán)賦予站所，強(qiáng)化其社會(huì)性、技術(shù)性、服務(wù)性職能。文化站、安監(jiān)站、農(nóng)技站等社會(huì)服務(wù)性和涉農(nóng)技術(shù)類站所不僅不能撤、不能合，還要單獨(dú)成立、大大加強(qiáng)，以提升其滿足村民需要的能力。再次，嚴(yán)格明確各個(gè)站所的屬地范圍，明確哪些以縣區(qū)部門管理為主，哪些以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理為主，實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、縣級(jí)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的管理體制?？h級(jí)主管部門要負(fù)責(zé)好對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的業(yè)務(wù)規(guī)劃和技術(shù)指導(dǎo)，隨時(shí)了解和追蹤站所的發(fā)展情況，幫助破解難題，尤其對(duì)站所的人員培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)投入、項(xiàng)目下達(dá)等工作，只能加強(qiáng)不能削弱；同時(shí)也不能削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)站所的監(jiān)督管理。最后，加強(qiáng)建設(shè)站所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)主管部門的條塊協(xié)同協(xié)調(diào)機(jī)制，理順工作關(guān)系。站所要加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和縣級(jí)主管部門的溝通協(xié)調(diào)，主動(dòng)接受它們的指導(dǎo)、監(jiān)督，充分聽取它們的意見建議，形成工作合力。

二、整合站所資源，提高公共服務(wù)效率

以往的站所設(shè)置不合理，追求整齊劃一，基本上是上級(jí)有什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就相應(yīng)地設(shè)立什么，導(dǎo)致站所膨脹、效率不高。實(shí)際上，部分站所沒有設(shè)立的必要，站所的撤并應(yīng)遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，視每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體需求及站所發(fā)揮作用的大小，結(jié)合管轄規(guī)模、社會(huì)情況、人口多少等因素來靈活設(shè)置，做到有建有撤，不搞一刀切。

具體來說，為了更好地實(shí)現(xiàn)站所資源整合、提高服務(wù)效率應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：首先，要合理分類站所。應(yīng)根據(jù)各站所的管理關(guān)系、職責(zé)職能、業(yè)務(wù)性質(zhì)，對(duì)各站所歸類，大致可以分為縣直業(yè)務(wù)部門主管站所或派出機(jī)構(gòu)、垂直管理站所和自收自支單位。其次，要整合優(yōu)化管理資源。將職能相近或職責(zé)相關(guān)的站所歸并到一個(gè)站所；將業(yè)務(wù)相聯(lián)、性質(zhì)相近的站所歸并到綜合性辦公室；對(duì)于一些業(yè)務(wù)量小，沒有必要單獨(dú)設(shè)置的站所，可以與相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一整合，設(shè)立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所，優(yōu)化管理資源，節(jié)約資金，降低成本，提高公共服務(wù)效率；對(duì)于人口多、規(guī)模大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于其業(yè)務(wù)量相對(duì)較大，則可按需增設(shè)站所機(jī)構(gòu)，適當(dāng)增加人員安排，使站所的業(yè)務(wù)范圍和職責(zé)與人員編制相適應(yīng)。再次，為規(guī)范管理、提高辦事效率，可將站所整合為“一辦三中心”，即建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)大廳，按照職責(zé)相似或相近性原則，成立“黨政綜合辦公室”；將農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、林管、水管、畜牧等站所整合為“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心”；整合勞保、民政、文化、計(jì)生等站所為“社會(huì)事業(yè)公共服務(wù)中心”；整合財(cái)政、工商、稅務(wù)、土管相關(guān)站所為“經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心”；司法、法庭、郵政可單獨(dú)設(shè)置站所。

三、增強(qiáng)站所公共服務(wù)供給能力，精準(zhǔn)回應(yīng)村民需求

為村民提供基本公共服務(wù)是站所的主要職責(zé)，站所要不斷提高公共服務(wù)的能力，增強(qiáng)站所精準(zhǔn)回應(yīng)效能，發(fā)揮其在公共服務(wù)供給中的核心作用〔2〕。當(dāng)前，農(nóng)村空心化、空殼化現(xiàn)象嚴(yán)重，大量留守兒童、老人聚集農(nóng)村，村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)需求的數(shù)量和質(zhì)量提出了更高要求，尤其是在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)對(duì)接的政策要求下，村民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、交通服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)等訴求越來越強(qiáng)烈。但是，站所公共服務(wù)供給與村民需求脫節(jié)：一方面，站所治理碎片化，缺少對(duì)村民社會(huì)需求的回應(yīng)動(dòng)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所對(duì)公共服務(wù)的提供處于被動(dòng)和錯(cuò)位運(yùn)行狀態(tài)。另一方面，優(yōu)質(zhì)的公共資源和服務(wù)主要集中在縣城，站所相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)緩慢，導(dǎo)致辦公設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等嚴(yán)重滯后，治安管理、環(huán)境保護(hù)等服務(wù)功能弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的公共治理效能低下。

破解這一難題需從以下兩方面努力：一是不斷擴(kuò)大站所的服務(wù)范圍，制定站所服務(wù)清單，明晰和細(xì)化服務(wù)類別與項(xiàng)目〔3〕，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的服務(wù)面能覆蓋事關(guān)村民生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，提高供給能力。二是堅(jiān)持以便民服務(wù)為原則、精準(zhǔn)回應(yīng)為目的，將站所納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民一站式服務(wù)中心，搭建統(tǒng)一的辦事平臺(tái)和公共服務(wù)窗口，實(shí)行集中辦公，對(duì)站所資源進(jìn)行重組和優(yōu)化。同時(shí)，要將嚴(yán)格的考核制度、服務(wù)項(xiàng)目、辦事流程、辦結(jié)時(shí)限等納入一站式服務(wù)公示體系，讓村民在一個(gè)辦事中心就可以把事情辦好，避免辦事多頭跑、多次跑的情況，精準(zhǔn)回應(yīng)村民需求，增強(qiáng)村民滿意度，進(jìn)一步提高站所治理能力和服務(wù)水平。

四、完善站所內(nèi)部管理體制，提升站所自我管理能力

一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理體制，全面建立站所經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)保障機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的高效運(yùn)轉(zhuǎn)需要穩(wěn)定可靠的財(cái)力來保障，但是有些地方存在上級(jí)下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金未能在站所間統(tǒng)籌安排、合理分配或被挪作他用的現(xiàn)象，大部分站所的經(jīng)費(fèi)只夠維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)費(fèi)不足，工作難以開展。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所設(shè)備早已陳舊老化，需要及時(shí)更新，但是申請(qǐng)購買器材設(shè)備的資金卻遲遲不能下?lián)堋＿@一方面與現(xiàn)行財(cái)政體制不完善有關(guān)，鄉(xiāng)財(cái)縣管造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)財(cái)權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一。另一方面，由于缺乏經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，不能科學(xué)依據(jù)站所職能、工作范圍及實(shí)際需求劃撥經(jīng)費(fèi)。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有截留、克扣或挪用站所資金的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金分配不合理，不能保證?？顚Ｓ?。站所治理的各個(gè)方面包括維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)管理、提供專項(xiàng)公共服務(wù)等都需要配套資金的支持，用錢的地方很多，而實(shí)際財(cái)力非常有限，致使本應(yīng)由它們提供的公共服務(wù)常常不到位。所以，首先要完善財(cái)務(wù)管理體制，科學(xué)劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所與縣級(jí)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。根據(jù)職權(quán)和服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量與質(zhì)量合理測(cè)算各站所的財(cái)政收支以及所涉項(xiàng)目的金額，核撥所需經(jīng)費(fèi)，并明確公共服務(wù)支出責(zé)任。其次要實(shí)行信息公開制度，建立站所經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)發(fā)放和使用情況的追蹤審核與監(jiān)督。

二是改善站所人員結(jié)構(gòu)，提高人員綜合素質(zhì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所人員管理不規(guī)范、編制混亂，人員結(jié)構(gòu)無法與現(xiàn)階段服務(wù)型職能相匹配是站所普遍存在的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。有的站所工作人員被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣區(qū)直部門隨意借調(diào)；有的站所業(yè)務(wù)涉及專業(yè)性較強(qiáng)，但是工作人員學(xué)歷偏低、知識(shí)匱乏、能力有限。甚至有個(gè)別站所干部和工作人員利用手中的特權(quán)，為自己牟取私利，只想攬權(quán)不想擔(dān)責(zé)，只想當(dāng)官不想干事，主要表現(xiàn)為利用征地拆遷、土地轉(zhuǎn)讓、惠農(nóng)補(bǔ)貼、扶貧救濟(jì)、農(nóng)民低保等機(jī)會(huì)吃拿卡要，損害村民利益，為村民提供服務(wù)的意識(shí)低下，成為老百姓眼中的“蒼蠅”。針對(duì)站所人員結(jié)構(gòu)不合理、綜合素質(zhì)低下的現(xiàn)狀，要著手制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生回鄉(xiāng)就業(yè)；建立激勵(lì)機(jī)制，吸引優(yōu)秀人才到基層站所工作，優(yōu)化站所人員的知識(shí)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高整體素質(zhì)。應(yīng)定期培訓(xùn)站所人員，讓他們學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)技術(shù)、政策法規(guī)等方面的知識(shí)，提高履職履責(zé)能力。對(duì)不負(fù)責(zé)、不稱職的站所干部和工作人員應(yīng)采取召回政策，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)主管部門協(xié)同開展組織培訓(xùn)、批評(píng)教育、職位撤換等，倒逼其履行職責(zé)。

三是完善站所監(jiān)督投訴舉報(bào)受理機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督。應(yīng)如實(shí)提供各站所舉報(bào)監(jiān)督電話，充分聽取群眾意見和利益訴求，使投訴有門，舉報(bào)有道。建立站所公開監(jiān)督小組，重視村民反映之事，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)，不能走過場(chǎng)，敷衍了事，對(duì)村民投訴舉報(bào)之事備案留檔，不可縱容違法不當(dāng)行為。尤其是在扶貧惠民資金的發(fā)放上，要?jiǎng)?chuàng)新完善扶貧資金的管理發(fā)放監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管，讓群眾知情，打掉款項(xiàng)被貪挪截留的空間，確保資金能真正用到村民身上。

四是建立配套績(jī)效考評(píng)機(jī)制，確立問責(zé)制度。過去站所人員工作做得怎么樣，沒有明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。要建立站所多渠道全方位的綜合績(jī)效評(píng)估機(jī)制，明確規(guī)定評(píng)估的主體、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、方式。若在績(jī)效考核中發(fā)現(xiàn)站所領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員存在由工作失職或決策失誤造成的損失，要查清主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，嚴(yán)肅問責(zé)，使其承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和法律責(zé)任。

五、樹立“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，加快站所信息化建設(shè)步伐

盡管互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)已大范圍普及，但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的通信基礎(chǔ)設(shè)施要么沒有，要么很陳舊，仍處于傳統(tǒng)辦公狀態(tài)，無法有效享受信息化帶來的紅利。由于沒有搭建起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)和長(zhǎng)效的信息溝通機(jī)制，站所之間存在信息壁壘，很難與相關(guān)部門互聯(lián)互通信息數(shù)據(jù)，致使信息公開和網(wǎng)絡(luò)資源共建共享受阻，制約了站所的精細(xì)管理。加上基層工作人員本身掌握的信息技術(shù)和信息知識(shí)有限，使得其利用現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，增進(jìn)與村民互動(dòng)溝通、提升為群眾辦事的能力受到很大限制。對(duì)此，樹立“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，加快站所數(shù)字化、信息化建設(shè)成為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理規(guī)范化、科學(xué)化的重要舉措。一方面縣鄉(xiāng)政府要加大對(duì)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入力度，改善相關(guān)硬件設(shè)備；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)”的變革要求，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式和服務(wù)流程的大膽轉(zhuǎn)變，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的回應(yīng)效能。為了提高站所服務(wù)的精準(zhǔn)化和精細(xì)化水平，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該建立綜合管理和信息服務(wù)的平臺(tái)，引用大數(shù)據(jù)信息進(jìn)行綜合分析和動(dòng)態(tài)監(jiān)管〔4〕，避免站所成為信息孤島。通過這個(gè)平臺(tái)，可以對(duì)站所部門間的信息進(jìn)行整合，為村民提供“一站式”服務(wù)，提升信息共享水平，直觀、真實(shí)地了解和掌握相關(guān)信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和清楚村民的需求與動(dòng)向〔5〕，增強(qiáng)精準(zhǔn)管理的能力。

〔1〕習(xí)近平.鼓勵(lì)基層群眾解放思想積極探索推動(dòng)改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2014-12-03（01）.

〔2〕王杰.論十八大后農(nóng)村基層政府公共服務(wù)能力的提升〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)展望，2014（4）：32-35.

〔3〕項(xiàng)繼權(quán)，王明為.新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型〔J〕.求實(shí)，2016（10）：78-86.

〔4〕莫光輝.大數(shù)據(jù)在精準(zhǔn)扶貧過程中的應(yīng)用及實(shí)踐創(chuàng)新〔J〕.求實(shí)，2016（10）：87-96.

〔5〕丁亮，樊志民，吳輝.信息化對(duì)農(nóng)村基層工作的挑戰(zhàn)與對(duì)策〔J〕.探索，2016（3）：142-145.

責(zé)任編輯：梁華林

D625

A

1009-1203（2017）01-0060-03

2016-12-10

曹華瓊（1993-），女，山西汾陽人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2016級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生。