張崇康，閆姝辰，武文風(fēng)

（山西師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，山西臨汾041000）

領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新盡職減責(zé)機制的構(gòu)建及其運行

張崇康，閆姝辰，武文風(fēng)

（山西師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，山西臨汾041000）

我國已進入改革攻堅期和全面創(chuàng)新時代，迫切需要構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新盡職減責(zé)機制。實踐中，由于存在諸如規(guī)章制度不健全、上級決策不完善、方案設(shè)計不周密、實施過程有障礙、不可抗力的作用等不良因素，使得履職結(jié)果偏離工作目標(biāo)。為此，必須結(jié)合實際在分類減責(zé)的基礎(chǔ)上進行規(guī)范管理，通過健全機制運行程序，加強痕跡管理，防控投機行為，做好后續(xù)工作，力求做到科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)、規(guī)范，切實調(diào)動起領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

領(lǐng)導(dǎo)干部；改革創(chuàng)新；盡職減責(zé)；完全免責(zé)；部分減責(zé)；規(guī)范管理

當(dāng)前，我國已進入改革攻堅期和全面創(chuàng)新時代，需要一大批敢于擔(dān)當(dāng)、勇于創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)干部，帶頭沖破傳統(tǒng)觀念的束縛和利益固化的藩籬，當(dāng)好全國改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者。然而，面對我國反腐敗斗爭的持續(xù)推進和領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)力度的加大，一些干部產(chǎn)生了畏難情緒，影響了改革創(chuàng)新的進程。為此，迫切需要構(gòu)建盡職減責(zé)機制，營造鼓勵和支持領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)牧己梅諊?，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的激情。本文試就領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新實踐中在盡職履責(zé)前提下未達到預(yù)期效果或造成負面影響和損失的（重大安全責(zé)任事故除外）責(zé)任減免問題進行探討，力圖構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新盡職減責(zé)機制，以充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新中的重要引領(lǐng)作用。

一、成因分析：構(gòu)建盡職減責(zé)機制的前提

在改革創(chuàng)新實踐中，大部分工作處在探索階段，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，工作出現(xiàn)偏離目標(biāo)的幾率也會高一些。其形成的原因可能是多方面的，有些可能是私利驅(qū)動下的主觀故意，有些可能是盡責(zé)履職的無意所為等，這里主要是針對領(lǐng)導(dǎo)干部在正確履行職責(zé)前提下出現(xiàn)的目標(biāo)偏離。領(lǐng)導(dǎo)干部正確履行職責(zé)的前提是：符合中央大政方針，法規(guī)沒有明令禁止，決策經(jīng)過集體民主程序，沒有為自己和他人謀取私利。領(lǐng)導(dǎo)干部在正確履行職責(zé)前提下偏離工作目標(biāo)的原因大致可歸納為以下五個方面：

（一）規(guī)章制度不健全

現(xiàn)有規(guī)章制度相對于社會快速發(fā)展往往具有滯后性，主要表現(xiàn)為四種情況：一是國內(nèi)形勢發(fā)生重大變化，相應(yīng)制度還未建立起來，干部行為缺乏必要的正確遵循；二是有的法規(guī)不合時宜，沒有及時修訂和廢止，改革創(chuàng)新行為可能與現(xiàn)有規(guī)定發(fā)生沖突；三是一些規(guī)章過于籠統(tǒng)，邊界模糊，針對性和可操作性不強；四是有的規(guī)定缺乏靈活性，一定程度上束縛了人們的思想，實際工作中領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀能動性施展空間不足。

（二）上級決策不完善

一些領(lǐng)導(dǎo)干部由于所處位置不同、對政策理解不同、對形勢發(fā)展判斷不同、對具體實際情況掌握不同，從而形成了對決策執(zhí)行的不一致。主要包括以下三種情況：一是黨政機關(guān)部門對上級決策不完善提出修正意見，但上級并未及時采納，按照下級服從上級的原則，執(zhí)行既定決策導(dǎo)致問題的出現(xiàn)；二是領(lǐng)導(dǎo)干部個人對上級決策提出異議，但上級態(tài)度不明確，領(lǐng)導(dǎo)干部按自己設(shè)想的方案開展工作，雖然出現(xiàn)偏差，但結(jié)果還是優(yōu)于原有決策；三是黨政機關(guān)部門直接執(zhí)行上級不完善的決策，最終導(dǎo)致工作失誤。

（三）方案設(shè)計不周密

要達到預(yù)期的目標(biāo)，事前的方案設(shè)計很重要。實踐中，方案設(shè)計的疏漏可能存在兩種情況：一是由于領(lǐng)導(dǎo)干部自身知識學(xué)習(xí)、能力培養(yǎng)、經(jīng)驗積累受到限制，對改革進程的系統(tǒng)性、持續(xù)性等考慮不夠周全，方案設(shè)計存在程序內(nèi)容有瑕疵、改革配套不完善、可行性論證不充分等問題，造成實施結(jié)果與目標(biāo)出現(xiàn)偏差；二是在推進改革創(chuàng)新過程中，有時無現(xiàn)成規(guī)律可循，但上級部門總是鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部先行先試，由于部分領(lǐng)導(dǎo)干部自身缺乏經(jīng)驗等原因，未達到預(yù)期效果，需要積極采取措施，主動挽回損失。

（四）實施過程有障礙

預(yù)期的方案在具體實施過程中可能面臨四個方面的障礙：一是當(dāng)方案實施觸及既得利益集團的政治、經(jīng)濟利益時，不可避免地會受到他們的阻撓；二是由于改革缺乏明確的受益群體，相關(guān)單位執(zhí)行力不足，工作積壓、拖拉，最終影響整體工作進度；三是政策宣傳不夠及時到位，未得到群眾的普遍認可，推行新政策、新項目就會遭遇阻力；四是與相關(guān)單位溝通協(xié)調(diào)不夠，協(xié)作單位配合不力，使整體工作進展緩慢甚至停滯。

（五）顧大局主動犧牲局部利益

為顧全大局而主動犧牲局部利益有兩種情形：一是在涉及全局利益工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部因維護大局、主動放棄部門或局部利益，未能實現(xiàn)一定目標(biāo)；二是在承擔(dān)急難險重任務(wù)或分擔(dān)風(fēng)險較大工作中，因主動攬責(zé)涉險、積極擔(dān)當(dāng)作為出現(xiàn)一定失誤或受到非議。

（六）不可抗力的作用

隨著客觀情況的不斷發(fā)展變化，改革方案在實施過程中遇到的突發(fā)事件不可預(yù)測，有可能造成工期延誤、推遲，甚至造成工作無法實施進展。這些不能預(yù)見、不能避免并不能克服的因素，主要包括：自然災(zāi)害，如臺風(fēng)、冰雹、地震、海嘯、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡等；社會異常事件，如重大社會變革、戰(zhàn)爭、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動等。

二、分類減責(zé)：構(gòu)建盡職減責(zé)機制的核心

根據(jù)改革創(chuàng)新偏離工作目標(biāo)的不同原因，對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任減免可分為完全免責(zé)和部分減責(zé)兩大類，只有責(zé)任明晰，方可達到預(yù)期目標(biāo)。

（一）完全免責(zé)

第一，基于偏離目標(biāo)原因中的規(guī)章制度不健全的四種情況，超出了領(lǐng)導(dǎo)干部作為時自身能夠克服的困難，如及時反映問題并得到領(lǐng)導(dǎo)批準，隨后依此開展工作導(dǎo)致的失誤，應(yīng)該給予完全免責(zé)。第二，領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)需要樹立全局意識和大局觀念，在涉及全局利益和局部利益發(fā)生沖突的工作中，應(yīng)當(dāng)對作出犧牲局部利益的給予鼓勵、保護或適當(dāng)?shù)难a償，當(dāng)出現(xiàn)因維護大局、主動放棄部門或局部利益，引發(fā)內(nèi)部矛盾和不滿而產(chǎn)生的失誤，要給予完全免責(zé)。第三，在推進改革和體制機制創(chuàng)新中，鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部先行先試，允許失誤的發(fā)生，這符合社會發(fā)展規(guī)律，也是國際上大多數(shù)國家慣用的做法。領(lǐng)導(dǎo)干部因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)一定失誤或未達到預(yù)期效果，本人積極主動挽回損失，可給予完全免責(zé)。第四，在方案實施的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部能夠盡責(zé)履職，及時發(fā)現(xiàn)工作中的新情況、新變化，對上級決策漏洞提出切合實際的修補意見，但上級并未采納，按照下級服從上級的原則，執(zhí)行既定決策導(dǎo)致問題出現(xiàn)，可給予完全免責(zé)。第五，當(dāng)改革觸及既得利益集團的政治、經(jīng)濟利益時，受到他們的阻撓，預(yù)期方案無法順暢運作，造成工期延誤、效果不理想，應(yīng)給予完全免責(zé)。第六，相關(guān)單位配合不力，實施單位自身又無能力協(xié)調(diào)，從而使整個工作進展緩慢甚至停滯，可給予完全免責(zé)。第七，因不可抗力導(dǎo)致目標(biāo)偏差的，可給予完全免責(zé)。

（二）部分減責(zé)

根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的責(zé)任大小和程度，對減責(zé)由多到少依次如下排列：一是在承擔(dān)急難險重任務(wù)或分擔(dān)風(fēng)險較大工作中，因主動攬責(zé)涉險、積極擔(dān)當(dāng)作為，出現(xiàn)一定失誤或受到非議；二是由于改革缺乏明確的受益群體，實施單位不配合工作，影響整體工作進度，工作人員多次反映情況未果；三是領(lǐng)導(dǎo)干部個人對上級決策提出異議，但上級態(tài)度不明確，領(lǐng)導(dǎo)干部按自己設(shè)想的方案開展工作，雖然出現(xiàn)偏差，但結(jié)果優(yōu)于原有決策；四是領(lǐng)導(dǎo)干部由于自身知識欠缺、能力不夠、經(jīng)驗不足，導(dǎo)致方案設(shè)計有瑕疵、改革配套不完善、可行性論證不充分、操作性不強等，實施結(jié)果與目標(biāo)出現(xiàn)偏差；五是方案實施宣講未得到群眾的普遍認可，推遲了新政策、新項目的推行；六是上級決策有失誤，干部執(zhí)行沒發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致工作失誤。上述每項具體減責(zé)的程度和減責(zé)的多少，還需要在實踐中進一步深入研究和探索。

三、規(guī)范管理：盡職減責(zé)機制運行的保障

為了使盡職減責(zé)在實踐中健康運行，必須有一系列管理規(guī)范和輔助措施，主要包括科學(xué)的運行程序、完善的管理手段、周密的防控措施以及配套的善后跟蹤管理。

（一）健全機制運行程序

健全盡職減責(zé)機制運行程序需依次通過以下四個環(huán)節(jié)和步驟：首先是提出申請，對需減責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，在未正式啟動問責(zé)處理程序前，由領(lǐng)導(dǎo)干部個人向相關(guān)部門提出書面申請，申請應(yīng)當(dāng)寫明減責(zé)的事實及依據(jù)。其次是調(diào)查核實，由相關(guān)部門組成聯(lián)合調(diào)查組，依申請事項開展調(diào)查。按照依法調(diào)查的要求，做到調(diào)查程序必須法定，減少人為隨意性；調(diào)查方法實現(xiàn)標(biāo)準化，制定各領(lǐng)域調(diào)查規(guī)范，明確調(diào)查方法、技術(shù)要求等，根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出減責(zé)的建議。再次是討論決定，由上級組織部門根據(jù)調(diào)查結(jié)果和建議，集體研究討論后，作出減責(zé)的決定。對一時難以定論的，可暫緩作出決定，實行暫掛制，暫掛時間通常不超過三個月，期滿給予結(jié)論性意見，各有關(guān)部門應(yīng)及時將認定結(jié)果報同級黨委或政府備案。最后是跟蹤復(fù)查，相關(guān)管理機構(gòu)在工作中發(fā)現(xiàn)或接到他人舉報領(lǐng)導(dǎo)干部減責(zé)過多、情況屬實的，應(yīng)予以糾正。對于減責(zé)過少的，干部本人可向有關(guān)部門提出申訴，根據(jù)申訴進行調(diào)查，公布調(diào)查結(jié)果，撤銷或更改原先減責(zé)決定，必要時給予一定補償。對于不屬實的，要嚴肅查處誣告陷害行為，依法依紀追究誣告者的責(zé)任。

（二）加強痕跡管理

為了確保整個工作條理清楚、責(zé)任明確、有據(jù)可查，需要加強痕跡管理。根據(jù)職責(zé)分工，將目標(biāo)管理、活動內(nèi)容、各自職責(zé)納入痕跡管理范圍，做到人員明確、目標(biāo)明確、內(nèi)容明確。對重要人群、重點區(qū)域、重要時間段等關(guān)鍵節(jié)點要重點記錄，對崗位工作流程進行有效記錄。對重大項目審核等重要權(quán)力事項，做到全程公開、全程留痕。要運用各種手段做好文字、圖片、視頻、實物、材料等整理與記錄，并定期歸檔，確保管理數(shù)據(jù)與資料的準確性和實效性。

（三）防控投機行為

實行盡職減責(zé)機制，有利于激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的活力，但是也要對那些鉆法律法規(guī)漏洞、消減組織信任的人加以提防，堅決嚴懲〔1〕。首先要強化制度建設(shè)，根據(jù)實際情況，制度缺少的要建立，過時的要廢止，不合時宜的要修改完善。其次要加強信息公開，做到問責(zé)減責(zé)的內(nèi)容、程序、形式和結(jié)果的公開、公平和公正。再次要堅持內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合，加強專門機構(gòu)、政府、民主和輿論監(jiān)督等，建立權(quán)責(zé)明確、聯(lián)系緊密、配合有力、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力〔2〕。最后，對不按要求、弄虛作假、敷衍應(yīng)付的，情節(jié)輕微的進行批評教育，責(zé)令限期改正，給予一定經(jīng)濟處罰，提高違規(guī)成本；情節(jié)嚴重的要追究單位主要負責(zé)人和相關(guān)人員責(zé)任，可給予行政處分，觸及法律的移送司法機關(guān)，將有關(guān)違紀違法行為記入檔案，并在全系統(tǒng)通報，目的是起到震懾作用。

（四）做好后續(xù)工作

在對當(dāng)事人進行責(zé)任落實的時候，應(yīng)本著有責(zé)必究的原則，對正確履職者進行責(zé)任減免，對其他未盡責(zé)履職的人員則要作出處理。若是上級決策有偏頗或下屬配合不力，根據(jù)其過錯程度、事件大小、影響強弱以及公眾意愿進行全面考量，對有關(guān)部門和個人進行責(zé)任落實。對于給予減責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)從減責(zé)認定之日起，實行長期跟蹤管理，不屬于領(lǐng)導(dǎo)干部個人原因?qū)е碌墓ぷ魇д`，應(yīng)盡量避免其任用受到影響。對“擔(dān)當(dāng)型”領(lǐng)導(dǎo)干部可繼續(xù)留在原有崗位從事本職工作，表現(xiàn)良好的，還可優(yōu)先提拔；對敢干事、敢說實話造成“失票”的干部，應(yīng)公正對待，大膽支持，可給予擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或技術(shù)職稱待遇〔3〕。對有工作熱情但能力不夠的干部，應(yīng)認真落實干部教育培訓(xùn)計劃，加強培訓(xùn)指導(dǎo)。對因知識、能力、經(jīng)驗等不足，不能夠勝任現(xiàn)有工作崗位的，可進行整改。

綜上所述，盡職減責(zé)機制的構(gòu)建是一項綜合性、系統(tǒng)性工程，不但涉及改革創(chuàng)新成效，也與領(lǐng)導(dǎo)干部切身利益息息相關(guān)，更涉及民主監(jiān)督、責(zé)任倒追、考核獎懲等方面，而每一項工作要做到科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)、規(guī)范，還有很多工作要做。加之各地情況差異較大，需要因地制宜，制定切合實際的管理辦法，切實調(diào)動起干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

〔1〕中共南寧市委組織部.鼓勵改革創(chuàng)新寬容失誤舉措〔N〕.南寧日報，2014-08-19（01）.

〔2〕楊洪足，秦德君.關(guān)于“決策問責(zé)”與“寬容失誤”相互關(guān)系的思考〔J〕.長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（4）：13-16.

〔3〕王永法.整治干部“怕?lián)?dāng)問題”〔N〕.組織人事報，2015-01-08（01）.

責(zé)任編輯：李雯

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1009-1203（2017）01-0073-03

2017-01-02

張崇康（1960-），男，山西運城人，山西師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，主要研究方向為公共政策。閆姝辰（1994-），女，山西臨汾人，山西師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院碩士研究生。武文風(fēng)（1981-），女，山西臨汾人，山西師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院講師。