□ 盧福營 何 花 王莉

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城鎮(zhèn)化進程中城郊村的基層組織重構
——以浙江省武義縣程王處為例

□ 盧福營 何 花 王莉

組織重構是城郊村城鎮(zhèn)化的重要內容，也是當前地方政府極為關注的城鎮(zhèn)化行動。武義縣程王處的個案表明，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，正處于鄉(xiāng)城轉變時期的城郊村經濟社會結構發(fā)生了根本性變化，形成為一種邊緣性的基層社會單元，決定了城郊村基層組織需要適應治理條件的變化而重構。二十一世紀初，武義縣政府提出了以“撤村”、“保社”、“建居”為主要內容的“兩社分治”方案。在隨后的實施過程中，有關部門理性變通，最終建構了“兩社聯(lián)動”的城郊村基層組織模式?；鶎咏M織重構是城郊村城鎮(zhèn)化的必然趨勢，結合型組織模式是城郊村邊緣性社會下的理性選擇，城鎮(zhèn)化進程中城郊村的組織重構是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要審慎對待。

城鎮(zhèn)化；城郊村；基層組織重構；結合型組織體系

基層組織重構是城郊村城鎮(zhèn)化的基本環(huán)節(jié)和重要內容，也是各地政府極為關注的城鎮(zhèn)化行動。在過去的幾十年里，伴隨著城鎮(zhèn)空間的擴張，地處城鎮(zhèn)周邊的城郊村陸續(xù)地被納入城鎮(zhèn)范圍，逐漸實現(xiàn)鄉(xiāng)城轉變。在這一過程中，各地政府主動實施“撤村建居”或“村改居”，旨在適應城郊村城鎮(zhèn)化的要求和基層社會新環(huán)境下的管理需要，推動城郊村由農村基層治理向城鎮(zhèn)基層治理轉變。在具體實踐中，不同地區(qū)、不同城郊村的“撤村建居”等基層組織重構方式有所差異，對城郊村治理和城鎮(zhèn)化進程形成了特殊影響。*參閱盧福營：《城鎮(zhèn)化進程中近郊村落的邊緣化研究》，中國社會科學出版社2015年版，第35-36頁。浙江省武義縣城鎮(zhèn)化進程中城郊村的基層組織重構過程具有獨特性，本文以程王處為例做個案研究。

一、城鎮(zhèn)化：城郊村組織重構的社會基礎

城郊村城鎮(zhèn)化是城郊村落由農村社會到城鎮(zhèn)社會的轉變過程。從表面上看，主要表現(xiàn)為一種特殊的空間吸納，即城郊村落逐漸地被納入城鎮(zhèn)空間范圍。從實質上看，是一個綜合性的社會變遷過程。有人曾形象地視之為“化工、化人、化境共同發(fā)展的有機統(tǒng)一”*卞華舵：《主動城市化——以北京鄭各莊為例》，中國經濟出版社2011年版，第19頁。。宏觀地分析，城郊村的城鎮(zhèn)化變遷大致包括“去農化”和“趨城化”兩個方面。一方面，表現(xiàn)為村落社會不斷脫離農村社會屬性的過程，即“去農化”；另一方面，表現(xiàn)為村落社會不斷獲取城鎮(zhèn)社會因子的過程，即“趨城化”。正是通過兩者之間的一消一長，城郊村逐漸由農村社會變成為城鎮(zhèn)社會的一部分。正處于鄉(xiāng)城轉變過程的城郊村，呈現(xiàn)為“脫離農業(yè)的村莊”、“留存鄉(xiāng)村因子的城鎮(zhèn)社區(qū)”等邊緣性社會樣態(tài)。*盧福營：《近郊村落的城鎮(zhèn)化：水平與類型——以浙江省9個近郊村落為例》，《華中農業(yè)大學學報(社會科學版)》，2013年第6期。時常被冠之以“某某新村”、“某某村社區(qū)”之類名稱。

程王處是浙江省武義縣的城郊村，原來是一個典型的農業(yè)村落。據(jù)調查，村落的城鎮(zhèn)化大致始于20世紀80年代末的金溫鐵路建設。因建設火車站的需要，當?shù)卣虺掏跆幋逭饔昧说谝粔K土地。借助金溫鐵路建設創(chuàng)造的城鎮(zhèn)化發(fā)展機遇，武義縣重新調整了城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展空間，程王處因此被納入新的縣城擴展范圍。1992年初，武義縣成立了經濟開發(fā)區(qū)，開啟新一輪城鎮(zhèn)化建設，程王處的農地隨之迅速地被征用、開發(fā)，目前僅剩下幾塊零碎的邊角地，成為了武義縣第一個“失地村”。同時，村民的房屋也陸續(xù)地被拆遷安置，街道、銀行、商場、商住樓等城鎮(zhèn)設施進入村域內，人居環(huán)境得到了根本性的改變。根據(jù)政府的統(tǒng)一安排，完成了基層組織重構工作。如此，程王處的人居環(huán)境、經濟社會結構、基層治理方式等均發(fā)生了根本性變化。

一是人居環(huán)境的“趨城化”。通過房屋拆遷安置和城鎮(zhèn)設施建設，程王處的人居環(huán)境發(fā)生了重大改變。一方面，根據(jù)政府統(tǒng)一規(guī)劃建設的村民安置房，雖與城鎮(zhèn)居民的商品房存在著一定差距，但初步實現(xiàn)了住宅結構的套房化、建筑格局的統(tǒng)一化、居住環(huán)境的整潔化；另一方面，城鎮(zhèn)公共設施和商業(yè)設施的嵌入，極大地改善了居民的生產生活條件。程王處的人居環(huán)境已經而且正在進一步地與城鎮(zhèn)人居環(huán)境相趨近。

二是社會成員的異質化、開放化。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，不僅大量企業(yè)、商店進駐程王處村域內，而且許多外來務工經商人員租住和生活在程王處居民的住宅中，由此導致村域居住人口數(shù)量激增，在村的外來人口遠遠超過村籍人口，形成了“一個村莊，兩個世界”的社會成員結構。同時，程王處戶籍居民也因利益驅動或土地被征用而轉換職業(yè)，實現(xiàn)了多元性的職業(yè)流動，形成了職業(yè)身份的多樣化、異質化。如此，程王處的社會成員構成日益復雜化，異質性、開放性增強，逐漸地由“熟人社會”轉向“陌生人社會”。

三是經濟結構的“去農化”。程王處因集體土地被征用而失去了賴以從事農業(yè)生產經營的耕地，不再擁有發(fā)展農業(yè)經濟的條件。然而，在土地征用中政府給予了一定的補償金。其中，大部分被用于發(fā)展集體經濟和集體福利，也有相當部分被分配給居民家庭并用于建設或購置房產，或作為發(fā)展非農經濟的資本等。失地后的村集體組織和村民個人理性地選擇了發(fā)展物業(yè)經濟，或經商辦廠，或務工謀生，基本轉向了非農產業(yè)領域。

四是管理服務的邊緣化。程王處完成了“撤村建居”，但保留了集體經濟合作社。除前期征用土地時，有少量居民根據(jù)當時的政策安排實現(xiàn)了戶籍“農轉非”外，大多依然持有農業(yè)戶口。如此，程王處居民變成為持農業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民。他們部分地脫離了農村管理服務體系，但尚未充分進入城鎮(zhèn)管理服務體系，無法完全獲得城鎮(zhèn)居民身份及其權利待遇，處于城鄉(xiāng)兩類管理服務體系的邊緣。

在城鄉(xiāng)二元社會體制下，城鎮(zhèn)與農村之間在經濟社會的各個方面均存在著明顯差異，在此基礎上設置的城鄉(xiāng)基層組織體系和治理體制也相互區(qū)分，由此建構了獨特的社會區(qū)隔。城郊村本屬于農村社會體系，由農地、農居、農業(yè)、農民組成，邊界清晰。然而，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，城郊村正處在鄉(xiāng)城轉變之中，進入了獨特的過渡性階段，呈現(xiàn)出“是村非村”、“是城非城”的臨界性、兩棲性樣態(tài)，形成為一個邊緣性的基層社會單元，急切要求實現(xiàn)基層組織的創(chuàng)造性重構和基層治理方式的適應性轉換。

二、制度安排：城郊村組織重構的理想設計

過去幾十年的中國城郊村城鎮(zhèn)化，主要呈現(xiàn)為政府推動的“被城鎮(zhèn)化”。城郊村的城鎮(zhèn)化行動，首先起始于政府的制度安排和政策設計。程王處的組織重構也是依照當?shù)卣闹贫劝才砰_始的。

在2000年以前，武義縣按國家的統(tǒng)一部署，在縣城建成區(qū)內按城鎮(zhèn)基層治理體制實行街居制，設置武陽街道辦事處負責基層行政管理；設置9個居民委員會，開展居民自治。在農村則實行“鄉(xiāng)政村治”體制，即設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責基層行政管理；在村一級設村民委員會，開展村民自治。同時，建有村級黨組織，發(fā)揮基層領導職責；設立村集體經濟合作社，負責集體經濟經營管理事務。此外，還建立村婦代會、老年協(xié)會、共青團、民兵連等配套組織，各自履行一定的基層治理職責。

20世紀90年代以后，武義縣的城鎮(zhèn)化進入了加速發(fā)展時期。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，大批城郊村被納入城鎮(zhèn)范圍，對基層治理提出了新的挑戰(zhàn)。面對城鎮(zhèn)化進程中的城郊村變遷及其面臨的新問題、新挑戰(zhàn)，當?shù)卣e極應對，主動推動以“撤村建居”為核心的城郊村組織重構，嘗試城郊村基層治理方式創(chuàng)新。2001年6月27日，武義縣委、縣政府出臺了《關于城區(qū)撤村建居工作的意見》，明確提出：撤銷武陽鎮(zhèn)城區(qū)11個行政村和9個居委會，保留11個村集體經濟合作社。同時，按地域重新劃分，設置12個社區(qū)，社區(qū)設立居委會負責社區(qū)管理服務工作。此外，對城區(qū)“撤村建居”工作的指導思想、社區(qū)居委會的性質、任務、規(guī)模、范圍、機構和干部調配管理、辦公用房和經費及其黨組織建設和群團組織建設等方面作了簡要規(guī)定，強調了加強經濟合作組織建設與社區(qū)建設工作的責任問題。同年7月6日，武義縣政府做出了《關于同意撤銷武陽鎮(zhèn)齊心等十一個村委會、九個居委會，建立十二個社區(qū)居委會的批復》，指令縣民政局依法組織實施。

根據(jù)相關文件分析，武義縣城郊村組織重構的制度安排呈現(xiàn)出以下特點和創(chuàng)新之處：

第一，撤消原村(居)委會，統(tǒng)一建立新的社區(qū)居委會。城郊村基層組織重構與城鎮(zhèn)基層組織重構統(tǒng)籌規(guī)劃、整合行動、整體推進。不只是撤消原城郊村設置的11個村委會，而且同時撤消原城鎮(zhèn)設置的9個居委會。然后，打亂原有基層社會單元(村、社區(qū))的邊界，統(tǒng)一規(guī)劃，按地域進行重新劃分，設立12個社區(qū)，在社區(qū)中設居委會。如此，在基層組織重構中，不再按城鄉(xiāng)區(qū)別對待，代之以統(tǒng)一的制度安排，較好地體現(xiàn)了公平原則；不再是在原城郊村轄區(qū)內實施“村改居”，代之以街區(qū)為邊界重組社區(qū)，新設立的社區(qū)由多個不同原單位的成員構成，突破了傳統(tǒng)的單位邊界，較好地凸現(xiàn)了新社區(qū)與原村落之間的差異。新設置的社區(qū)居委會被定性為居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織，負責社區(qū)管理服務。

調查中發(fā)現(xiàn)，武義縣政府之所以做出這種制度安排，主要是當初的武義縣黨政領導努力嘗試城郊村基層組織重構的一步到位，徹底實現(xiàn)由鄉(xiāng)村基層組織到城鎮(zhèn)基層組織的轉變。

第二，保留集體經濟合作社，實行自主經營。從法理上講，集體經濟合作社是一個基層集體經濟組織，主要承擔集體資產管理與運營等經濟職能。實行獨立核算、自主經營、自負盈虧、民主管理，具有獨立的法人資格。然而，在鄉(xiāng)村治理實踐中，事實承擔著一系列特殊的社區(qū)功能。合作社管委會成員與村支委、村委會等組織的人員多有交叉，且浙江省有關部門規(guī)定合作社管委會主任原則上由村書記兼任。一定程度上削弱了集體經濟合作社的獨立性，變通性地改變了集體經濟合作社的組織屬性。

武義縣在城郊村基層組織重構中，做出了保留原集體經濟合作社的政策設計。一方面，尊重城郊村經濟社會發(fā)展的歷史，保障集體經濟發(fā)展的穩(wěn)定性、可持續(xù)性；另一方面，厘清集體經濟合作社的組織職能，剝離集體經濟合作社的社區(qū)功能，保障集體經濟合作社的獨立性，真正以獨立法人的資格代表合作社社員實施集體經濟的經營管理。如此，武義縣的城郊村基層組織重構，不再是一般意義上的“撤村建居”，而是具體表現(xiàn)為“撤村建居保社”。

第三，明確基層組織職能，實行“兩社分治”。在當前的浙江農村基層治理實踐中，一個村莊設置村黨支部委員會(黨委)、村民委員會、村集體經濟合作社管委會等村級組織，共同承擔村務管理服務。三個村級組織同時并存，邊界不清、職能不分、權責不明，三套班子統(tǒng)一分工、一體化運作。故人們習慣地稱之為“村三委”。在城郊村基層組織重構的制度安排中，武義縣按街區(qū)設立社區(qū)，社區(qū)內建立黨組織和居委會，負責社區(qū)管理服務；保留原城郊村集體經濟合作社，合作社建立管理委員會、社員代表會議、監(jiān)委會等機構，獨立自主地管理集體財產和經營集體經濟。如此，社區(qū)與合作社同時并存，但組織權責、組織職能、管轄對象等相對分離，建構了一種獨特的“兩社分治”模式。意在按基層組織現(xiàn)代化和職能分化的要求，進行基層組織的職能分工，各司其職地獨立開展基層治理工作，改變過去城郊村組織的混沌狀況。

三、理性變通：程王處的組織重構過程

根據(jù)縣政府出臺的相關政策和具體部署，武義縣于2001年開始了新規(guī)劃城區(qū)的基層組織重構工作，程王處也在其列。按照規(guī)劃和要求，撤消了原程王處村委會和村黨支部，程王處村與周邊的商品房小區(qū)等合并成立程王處社區(qū)*新設置的程王處社區(qū)轄區(qū)東至鐵路火車站(東側)，南至東升路，西至武川路，北至象龍塔及上松線，實質是一種帶有一定行政區(qū)劃意義的街區(qū)，是一個基層治理單元。。社區(qū)設置居委會，相應建立社區(qū)黨組織，負責社區(qū)管理服務工作，隸屬白洋街道管轄。按照城郊村基層組織重構的理想設計，程王處社區(qū)居委會由主任、副主任和委員等6人組成。為實現(xiàn)組織重構工作的有序推進，縣政府決定先建立社區(qū)居委會籌建小組，待條件成熟后再按照《中華人民共和國居民委員會組織法》有關規(guī)定選舉產生社區(qū)居委會。籌建小組成員采用組織選調和聘用方式，由縣委組織部、白洋街道辦事處綜合考評后任命。

然而，城郊村基層組織重構是一項復雜的系統(tǒng)工程。理想的制度設計輸入特定城郊村治理環(huán)境后勢必遭遇多種具體因素的影響，并引發(fā)種種問題與挑戰(zhàn)。“撤村”后的“建居”工作并未按理想設計順利推進。據(jù)調查，程王處社區(qū)居委會事實主要由街道辦任命，配備了5名工作人員(暫未配備書記)，至今仍然是合同工，沒有實行居民民主選舉。社區(qū)居委會的運行經費由政府財政負擔。據(jù)調查，財政下?lián)艿纳鐓^(qū)運行費隨經濟社會發(fā)展逐年提升。目前，程王處社區(qū)每年可獲得約50萬元的財政經費。

為了保證城郊村基層組織重構工作的順利開展和平穩(wěn)過渡，武義縣在“撤村建居”過程中，尊重歷史事實，保留了原程王處集體經濟合作社，合作社社員即原程王處村民的戶籍關系不變。合作社主要負責集體經濟的經營管理，保障合作社社員的權益。合作社設置管委會作為常設工作機構。另外，建立了社員代表會議、財務管理小組和監(jiān)事會等，加強集體經濟事務的決策、管理與監(jiān)督。*據(jù)調查，合作社管委會成員開始時由原行政村的領導過渡，由政府任命。經過一段時間后，改由社員群眾民主選舉產生，選舉方式類同于村委會選舉。社長和副社長從合作社管委會成員中推選產生。合作社財務管理小組組長由分管財務工作的社長擔任，成員由報賬員、文書等3-5人組成。合作社監(jiān)事會設會長1名，副會長1-2名，委員5-7名，從社員代表中產生。管委會成員和財務管理小組成員不得兼任監(jiān)事會成員。經濟合作社設社員代表會議作為決策機構，由10-20名社員代表組成，社員代表經由經濟合作社社員民主選舉產生。

如此，按政府的理想設計初步完成了程王處的基層組織轉換，也即相關部門所說的“撤村建居”工作。事實上，具體地表現(xiàn)為“撤村建居保社”。

基層組織重構后，程王處社區(qū)治理遭遇到了諸如人員復雜、事務繁雜、資金不足、人力缺乏等一系列新的問題與困境，造成了一定意義上的“社區(qū)失靈”。一方面，社區(qū)居委會無力有效承接政府下放或下延到社區(qū)的各種管理服務和創(chuàng)建工作；另一方面，社區(qū)居委會難以有效開展居民自治活動。如何切實有效地解決“社區(qū)失靈”問題，推進城郊村或社區(qū)的基層治理，成為了擺在面前的一個緊迫課題。面對這一事實，相關部門積極應對，做出了一些理性變通。集中表現(xiàn)在：

第一，調整和創(chuàng)新基層組織結構與機制。程王處社區(qū)與程王處經濟合作社是按組織分化與職能分工的現(xiàn)代組織原則設置的兩個基層組織。按“兩社分治”的理想安排，兩者分別承擔社區(qū)管理服務與集體經濟經營管理的職能，且管轄范圍不相一致。在基層組織重構的實踐中，相關部門做出了以下適應性調整和應對性創(chuàng)新：(1)在程王處集體經濟合作社重新建立黨支部，隸屬白洋街道黨工委管轄。試圖借助基層黨組織的嵌入，通過黨組織關系加強對集體經濟合作社的調控。如此，對于原程王處村民而言，事實形成了兩個基層黨組織，即社區(qū)黨支部與合作社黨支部并存的格局。調查中，大家?guī)缀豕J一個事實：合作社黨支部是過去村黨支部的翻版。程王處合作社黨支部不僅在集體經濟事務上發(fā)揮領導作用，而且全面負責程王處合作社整個轄區(qū)或者說涉及原程王處村民的各項事務。有人更進一步地指出，事實是程王處合作社黨支部領導和管理合作社成員和所轄地域，程王處社區(qū)黨支部只領導和管理合作社之外的社區(qū)成員和轄區(qū)。(2)社區(qū)黨組織與合作社黨組織的干部交叉任職。合作社黨組織的書記兼任社區(qū)黨組織副書記，社區(qū)黨組織負責人兼任合作社黨組織副書記，借此促進社區(qū)黨組織與合作社黨組織之間的溝通與協(xié)調，形成了一種獨特的嵌套關系。

第二，恢復和發(fā)揮集體經濟合作社的社區(qū)功能。程王處合作社組織及其領導擁有較豐富的集體經濟資源和社會資本，呈現(xiàn)出明顯的基層管理服務優(yōu)勢。面對客觀存在的“社區(qū)失靈”現(xiàn)實，程王處社區(qū)黨委和居委會自覺不自覺地將部分社區(qū)管理服務和創(chuàng)建工作轉由合作社管委會承擔，或者與合作社管委會協(xié)同承擔一些社區(qū)管理服務事務和創(chuàng)建項目。調查中了解到，程王處合作社借助城鎮(zhèn)化和市場化創(chuàng)造的機會積極發(fā)展集體經濟，取得了較為理想的成效。依靠較為深厚的集體經濟實力，合作社黨支委和管委會自主決定向全體社員免費發(fā)放口糧，給老年社員發(fā)放集體老年福利。*程王處合作社規(guī)定：向全體合作社成員免費供應大米。合作社有專人負責，統(tǒng)一向產地購買、統(tǒng)一發(fā)放。合作社社員按季度到大米發(fā)放處領取，15歲以下的45公斤、15歲以上56公斤。同時，60歲以上的老年社員可以領取400元的老年生活補貼，并按年齡每增加一歲加5元。同時，根據(jù)社區(qū)居委會要求創(chuàng)辦了老年人食堂，為老年社員提供免費伙食。此外，還要負責合作社范圍內的計劃生育、征兵、治安等社區(qū)管理服務事項，以及“三改一拆”等名目繁多的創(chuàng)建任務和中心工作。

可見，程王處經濟合作社的職責遠遠超出了制度規(guī)定的范圍，已經不再是單純的經濟組織，事實依然承擔著大量社區(qū)事務，發(fā)揮著重要的社區(qū)功能。調查中，不少人明確地說，程王處集體經濟合作社與原來的程王處村沒有實質性的差異。

如此，通過理性變通，程王處的基層組織重構出現(xiàn)了獨特的實踐與制度偏離。在一定意義上，實現(xiàn)了從制度設計的“兩社分治”到實踐運作的“兩社聯(lián)動”的轉變。

四、討論與思考

作為一個城鎮(zhèn)化進程中的城郊村，程王處的基層組織重構過程具有一定的代表性。十多年來，武義縣有關部門和程王處等城郊村民眾一直在實踐中逐步探索，為進一步推進城鎮(zhèn)化進程中城郊村的基層組織重構和基層治理轉換，提供了有益的啟示。

(一)基層組織重構：城郊村城鎮(zhèn)化的必然趨勢

從治理生態(tài)學的視角看，治理形式與治理條件密切相關。德國生態(tài)哲學家漢斯·薩克塞認為，生態(tài)學是研究關聯(lián)的學說。采用生態(tài)學的考察方式是科學研究的一個很大進步，它克服了從個體出發(fā)的、孤立的思考方法，認識到一切有生命的物體都是某個整體的一部分。*[德]漢斯·薩克塞：《生態(tài)哲學》，文韜、佩云譯，東方出版社1991年版，前言。從所處環(huán)境和條件中去尋找和建構合適的治理方式，具有獨特價值。正是在這個意義上，一些學者積極探討治理形式與治理條件的關系，揭示影響基層治理的重要條件。*鄧大才：《村民自治有效實現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會基礎視角來考察》，《政治學研究》，2015年第2期。國家也積極倡導根據(jù)不同情況不同條件尋找有效的基層群眾自治形式。*《中共中央國務院印發(fā)〈關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見〉》，《人民日報》，2014年1月20日。

從一定意義上說，基層組織重構是城鎮(zhèn)化新條件下實現(xiàn)城郊村(社區(qū))有效治理的必然要求，是伴隨城郊村城鎮(zhèn)化而發(fā)生的基層治理條件變化而做的適應性轉變。城鎮(zhèn)化作為一項重大的社會綜合變遷行動，勢必對城郊村基層治理產生影響，導致基層治理環(huán)境與條件的重大改變。長期以來，我國實行城鄉(xiāng)二元社會體制，城郊村原來屬于農村社會體系，依照農村基層治理制度運作。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，程王處等城郊村落逐漸地因城鎮(zhèn)空間擴張被納入城鎮(zhèn)社會體系，進入了特殊的鄉(xiāng)城轉變過程，引發(fā)了經濟社會的根本性變化，形成了特殊的基層治理環(huán)境與條件，進而要求實行基層組織和治理方式的適應性調整與創(chuàng)新。

然而，在國家層面的頂層設計中，尚未根據(jù)城郊村城鎮(zhèn)化的事實與需求做出及時反應。在中央政府缺乏明確的城郊村治理制度安排的背景下，地方政府和基層社會自主探索城郊村基層組織重構，嘗試基層治理創(chuàng)新，也就成為了一種回應社會需求的合理選擇，是一種基層治理的“需求-回應”型創(chuàng)新。*盧福營、應小麗：《村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新》，中國社會科學出版社2012年版，第37頁。從一定意義上說，程王處的基層組織重構既是當?shù)卣兔癖娮龀龅姆e極探索，也是回應城郊村城鎮(zhèn)化的必然趨勢。

(二)結合型組織體系：城郊村邊緣化社會條件下的理性選擇

城鎮(zhèn)化是一場全面而復雜的社會變遷，它不僅是一個伴隨現(xiàn)代化而發(fā)展的自然過程，更表現(xiàn)為人類主動改造世界的建構過程。特別是在過去幾十年的中國城鎮(zhèn)化過程中，城郊村的城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為政府主動推動的建構性變遷。受多種因素綜合作用，尤其是特殊的城鎮(zhèn)化政策影響，城郊村呈現(xiàn)出獨特的“中國式邊緣化”。*盧福營：《城鎮(zhèn)化過程中近郊村落的邊緣化》，《浙江社會科學》，2015年第9期。

正處于鄉(xiāng)城轉變過程中的城郊村或社區(qū)，既不同于一般意義上的農村基層社會單元，也不同于城鎮(zhèn)基層社會單元，形成了一種特殊的過渡性、邊緣性社會樣態(tài)。因此，需要根據(jù)城郊村“似城非城、似鄉(xiāng)非鄉(xiāng)”的邊緣性特點及其形成的治理條件出發(fā)，探索和創(chuàng)新基層治理模式，建構一種既區(qū)別于現(xiàn)行城鄉(xiāng)基層組織體系，又兼容城鄉(xiāng)基層組織因子的結合型基層組織體系。

程王處的基層組織重構實踐表明，結合型組織體系是城鎮(zhèn)化進程中城郊村(社區(qū))組織重構的理性選擇。在程王處的組織重構過程中，其所在的武義縣政府起初設想實現(xiàn)城郊基層組織由鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的“一步到位”，在撤消原有村委會或居委會的基礎上，打亂邊界，重新劃分社區(qū)，統(tǒng)一按城鎮(zhèn)基層組織設置的要求建立社區(qū)居委會。由此，在城郊村(社區(qū))被注入了城鎮(zhèn)基層治理組織的因子，且居于主導性地位。但是，當?shù)卣€是不得不尊重城郊村集體經濟發(fā)展的歷史事實，在“撤村”的同時保留了原程王處集體經濟合作社。如此，城鎮(zhèn)化進程中城郊村依然保持著一些農村組織的遺留和痕跡。不僅如此，更為重要地是在隨后的城郊村組織重構實踐中遭遇到了一系列新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，致使基層社會和地方政府理性地進行變通，重新在程王處集體經濟合作社設立黨支部，并將一系列社區(qū)功能嵌入集體經濟合作社，最終形成了社區(qū)和合作社“兩社聯(lián)動”的基層組織架構。

武義縣城郊村基層組織重構的制度設計與程王處基層組織重構的實踐變通，向我們提出了一個值得思考的問題：城鎮(zhèn)化進程中城郊村的基層組織究竟應該“分”還是“合”？現(xiàn)代化理論強調組織分工和功能分化，但公共治理理論與實踐的最新發(fā)展表明，過度的組織分化有可能導致治理的“碎片化”，主張實行整體性治理。*參閱韓兆柱、翟文康：《西方公共治理理論前沿理論述評》，《甘肅行政學院學報》，2016年第4期。我們認為，抽象地或者簡單地依據(jù)某種理論討論城郊村基層組織的“分”與“合”缺乏實踐價值。從原則上講，“分”與“合”應當有“度”，但這個適宜的“度”需要在實踐中尋找。關鍵在于如何根據(jù)城郊村城鎮(zhèn)化的進程及其引發(fā)的基層治理條件的變化，適時適地探尋實現(xiàn)城郊村基層有效治理的組織形式。該“分”則“分”，該“合”則“合”。不過，城鎮(zhèn)化進程中的城郊村正處于邊緣性的社會樣態(tài)，這是不可逾越的歷史階段，也是一時難以改變的基本事實。由邊緣性社會及其創(chuàng)造的治理條件所決定，城鎮(zhèn)化進程中的城郊村組織應當是一種新型的結合型基層組織體系?！?/p>

(責任編輯：徐東濤)

2016-03-19

盧福營，杭州師范大學公共管理學院、社會建設與社會治理研究中心，教授、博導；何花，杭州師范大學公共管理學院碩士研究生；王莉，杭州師范大學公共管理學院碩士研究生;主要研究方向為地方治理創(chuàng)新、農村研究等。

浙江省社科基金項目“鄉(xiāng)城轉變時期城郊村落的結合型治理研究”(16NDJC065YB)

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1007-9092(2017)04-0025-006