張文婷

（中共北京市順義區(qū)委黨校教研二室，北京 101300）

企業(yè)環(huán)境信息公開制度的發(fā)展與實(shí)踐路徑
——基于《環(huán)境保護(hù)法》修訂之視角

張文婷

（中共北京市順義區(qū)委黨校教研二室，北京 101300）

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次將“信息公開與公眾參與”獨(dú)立成章，并在企業(yè)環(huán)境信息公開制度方面進(jìn)行了創(chuàng)新與發(fā)展。但在該制度落地過程中仍遇到一些亟待解決的問題，如信息公開主體界定不明確、企業(yè)公開環(huán)境信息避重就輕、環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測能力不足、法律追責(zé)制度不完善等。為實(shí)現(xiàn)新《環(huán)境保護(hù)法》的立法初衷，推進(jìn)企業(yè)環(huán)境信息公開制度有效實(shí)施，需要科學(xué)界定企業(yè)環(huán)境信息公開的主體范圍，規(guī)范其內(nèi)容與形式，健全企業(yè)環(huán)境信息公開違法責(zé)任追究制度，構(gòu)建多元共治的環(huán)境保護(hù)公眾參與模式，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的多元協(xié)同治理。

新《環(huán)境保護(hù)法》；企業(yè)環(huán)境信息公開；公眾參與；多元共治

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，對環(huán)境保護(hù)工作提出了很多新思想、新觀點(diǎn)、新部署和新要求。在生態(tài)文明建設(shè)新常態(tài)下，環(huán)境信息公開已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)“綠色化”發(fā)展的必然趨勢。我國《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)過修訂，增設(shè)專門章節(jié)對信息公開與公眾參與制度予以規(guī)定，這也是第一次通過立法形式明確該項(xiàng)制度。筆者認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)新《環(huán)境保護(hù)法》的立法初衷，推進(jìn)企業(yè)環(huán)境信息公開制度有效實(shí)施，有必要對目前實(shí)踐中遇到的問題進(jìn)行分析并探索其解決的路徑。

一、新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后企業(yè)環(huán)境信息公開制度的新發(fā)展

（一）新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施前企業(yè)環(huán)境信息公開制度的實(shí)踐

1979年9月，我國《環(huán)境保護(hù)法》試行規(guī)定頒布，在當(dāng)時(shí)尚不成熟的法制環(huán)境下，該試行法的出臺受到社會(huì)各界的關(guān)注，環(huán)境保護(hù)法逐步得到確立〔1〕，在此基礎(chǔ)上，1989年我國《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布。盡管試行法中首次明確了突發(fā)事件發(fā)生后企業(yè)有義務(wù)公開環(huán)境污染情況，但關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定中沒有明確污染企業(yè)或存在污染風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)未及時(shí)公開環(huán)境信息的法律責(zé)任，環(huán)境信息公開的規(guī)定并未得到有效執(zhí)行。

20世紀(jì)90年代，強(qiáng)制公開環(huán)境信息試點(diǎn)工作在國內(nèi)首次展開，內(nèi)蒙古呼和浩特市以及江蘇省鎮(zhèn)江市成為全國首批試點(diǎn)，逐漸開始了環(huán)境信息公開制度的探索。進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國相繼出臺了《清潔生產(chǎn)法》等一系列法律法規(guī)，明確了“兩超”企業(yè)信息公開的法律責(zé)任。以此為前提，《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》于2003年頒布施行，從更加系統(tǒng)的角度對企業(yè)環(huán)境信息公開行為予以規(guī)定?！董h(huán)境信息公開試行辦法》于2008年頒布施行，是我國第一部針對環(huán)境信息公開制定的專門性法律文件，對促進(jìn)企業(yè)公開環(huán)境信息發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用〔2〕。

我國理論界和實(shí)務(wù)界在企業(yè)環(huán)境信息公開領(lǐng)域也在進(jìn)行著持續(xù)的探索，但在新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施之前，涉及企業(yè)環(huán)境信息公開的相關(guān)規(guī)定分布比較零散，除了在1989年《環(huán)境保護(hù)法》中有一些原則性規(guī)定外，多數(shù)集中在部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件中，強(qiáng)制性、權(quán)威性不足，實(shí)施效果不盡如人意。

（二）新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后企業(yè)環(huán)境信息公開制度的進(jìn)展

1.制度系統(tǒng)，內(nèi)容明確，在重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得明顯突破。2015年起實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》單列專章對“信息公開和公眾參與”作出規(guī)定，隨后，環(huán)境保護(hù)部出臺了配套文件《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》。該辦法基本建立了引導(dǎo)和推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息公開的統(tǒng)一的頂層分類方式和關(guān)注要點(diǎn)，在此范式之下，相關(guān)政策各有側(cè)重地要求企業(yè)進(jìn)一步深入公開某一類別的企業(yè)環(huán)境信息。針對國控重點(diǎn)源監(jiān)測、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評、企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)、危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境管理等部分環(huán)保重點(diǎn)領(lǐng)域出臺的專項(xiàng)政策文件，均特別強(qiáng)調(diào)企業(yè)環(huán)境信息公開，其中以環(huán)評和污染源監(jiān)測兩個(gè)領(lǐng)域信息公開力度最大。新《環(huán)境保護(hù)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)政府信息公開指南（試行）》均明確了全文公開環(huán)評報(bào)告文本的責(zé)任，監(jiān)測信息發(fā)布平臺集中公開大量國控、省控乃至市控企業(yè)實(shí)時(shí)排放信息，極大地推動(dòng)了各省級國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源環(huán)境信息公開工作。

2.強(qiáng)制公開和自愿公開相結(jié)合，企業(yè)的主體責(zé)任進(jìn)一步確立和強(qiáng)化。關(guān)于環(huán)境信息公開問題，2007年《環(huán)境信息公開辦法（試行）》作出如下規(guī)定：以政府為主、企業(yè)為輔，企業(yè)環(huán)境信息公開以自愿為主、強(qiáng)制為輔；新《環(huán)境保護(hù)法》通過后出臺的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》也作出如下規(guī)定：企業(yè)本著自愿和強(qiáng)制相結(jié)合的公開原則，保證公開環(huán)境信息的及時(shí)性和真實(shí)性。在各項(xiàng)具體領(lǐng)域的信息公開中，要求企業(yè)直接公開、強(qiáng)制公開的內(nèi)容比重明顯增加，同時(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境信息公開強(qiáng)制原則的規(guī)定重點(diǎn)側(cè)重于嚴(yán)重污染的企業(yè)。

3.明確規(guī)定公眾環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為司法救濟(jì)提供權(quán)利基礎(chǔ)。構(gòu)建環(huán)境信息公開制度應(yīng)當(dāng)以賦予公眾環(huán)境知情權(quán)為前提。長期以來，國內(nèi)相關(guān)立法基本處于空白狀態(tài)，直到新《環(huán)境保護(hù)法》正式出臺。新《環(huán)境保護(hù)法》對“信息公開和公眾參與”作了專章規(guī)定，并且首次在法律中明確規(guī)定公眾享有環(huán)境知情權(quán)。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，政府環(huán)保主管部門、社會(huì)大眾對企業(yè)環(huán)境公開情況予以監(jiān)督，賦予公眾對重點(diǎn)排污企業(yè)公開環(huán)境信息行為的監(jiān)督權(quán)。《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》賦予公民環(huán)境信息知情權(quán)，對于環(huán)保工作有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，該辦法明確了程序性的參與原則，實(shí)現(xiàn)了實(shí)體性參與和程序性參與的統(tǒng)一。

4.進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)措施，引導(dǎo)社會(huì)資源向積極公開環(huán)境信息的企業(yè)傾斜。2013年12月，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行聯(lián)合中國銀監(jiān)會(huì)共同頒布實(shí)施了《企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)辦法（試行）》，該試行辦法從分級管理角度對企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度予以分析。同時(shí)設(shè)置配套限制手段和激勵(lì)手段，通過等級評定，公民可以更加直觀地了解企業(yè)環(huán)境信用狀況，對企業(yè)環(huán)保行為作出判斷，切實(shí)履行公民監(jiān)督權(quán)。這一規(guī)定在新《環(huán)境保護(hù)法》中得到了再次明確，企事業(yè)單位以及其他生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施的環(huán)境污染行為接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，公民可以從社會(huì)誠信檔案中了解企業(yè)環(huán)境違法情況，企業(yè)一旦實(shí)施了環(huán)境違法行為將受到行政機(jī)關(guān)的處罰，同時(shí)還會(huì)因?yàn)檎\信缺失增加商業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)。因此，違反環(huán)境保護(hù)法成本的提高，對于規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、保護(hù)環(huán)境具有重要作用。

二、企業(yè)環(huán)境信息公開制度實(shí)施中存在的問題

（一）企業(yè)環(huán)境信息公開主體范圍存疑，重點(diǎn)排污單位名錄確定彈性過大

新《環(huán)境保護(hù)法》以及政府環(huán)境保護(hù)部門出臺的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》規(guī)定，企業(yè)環(huán)境信息公開主體分為強(qiáng)制公開主體和非強(qiáng)制公開主體。新《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步將強(qiáng)制公開主體集中于污染量排放較大的重點(diǎn)排污單位。但從確定重點(diǎn)排污單位名錄的規(guī)定來看，重點(diǎn)排污單位名錄范圍彈性過大。

首先，《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第7條規(guī)定，以行政區(qū)為單位，本區(qū)域環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)對環(huán)境承載能力、企業(yè)排放污染物情況以及重點(diǎn)排放物總量控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合考慮，依法裁量。然而，國內(nèi)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)并未具體明確環(huán)境承載能力的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，如何判斷和細(xì)化環(huán)境承載能力的問題法律沒有明確規(guī)定，因此無法依據(jù)這一因素對企業(yè)排污狀況作出界定。另外，細(xì)化、核定的環(huán)境容量這一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的欠缺也直接導(dǎo)致地方環(huán)保部門在確定重點(diǎn)單位排污名錄時(shí)裁量權(quán)擴(kuò)大，隨意性較強(qiáng)。

其次，《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第8條明確了計(jì)入嚴(yán)重污染企業(yè)名單的三個(gè)條件以及一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單可以依據(jù)第1款的規(guī)定予以明確，政府環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)依據(jù)第2款和第3款的規(guī)定發(fā)揮自由裁量作用，明確其他嚴(yán)重污染企業(yè)名單。鑒于該辦法未對環(huán)境自凈能力標(biāo)準(zhǔn)和控制標(biāo)準(zhǔn)作出準(zhǔn)確界定，且在確定嚴(yán)重污染企業(yè)名單時(shí)本質(zhì)上是確定重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單，足以說明法律限制范圍的局限性。還有一些地方并未將全部企業(yè)納入評定范圍，對能源耗費(fèi)總量超出既定范圍、具有較大安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境污染危害程度較高的部分企業(yè)，也沒有納入嚴(yán)重污染企業(yè)名單，原因主要在于法律沒有明確嚴(yán)重污染企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致一定數(shù)量的企業(yè)，由于沒有相應(yīng)規(guī)定的約束，在環(huán)境信息公開方面選擇沉默。

（二）企業(yè)環(huán)境信息公開載體不獨(dú)立，公開內(nèi)容不完整，缺乏監(jiān)督機(jī)制

首先，環(huán)境信息公開載體不獨(dú)立。新《環(huán)境保護(hù)法》增設(shè)了專門章節(jié)對信息公開制度和公眾參與制度予以明確，但對于通過何種渠道和何種方式予以公開的問題并未作出相關(guān)解釋。盡管《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》對公開方式提出了相關(guān)建議，但缺乏可操作性〔3〕。

其次，環(huán)境信息公開內(nèi)容避重就輕。企業(yè)出于自身利益的考慮，在公開信息內(nèi)容選擇上往往傾向于對企業(yè)有利的信息，甚至為了逃避法律責(zé)任隱瞞部分信息，這就不能保證環(huán)境信息公開的準(zhǔn)確性。一些企業(yè)的環(huán)境信息公開報(bào)告大量篇幅描述企業(yè)如何支持環(huán)?；顒?dòng)、承擔(dān)了哪些社會(huì)義務(wù)，而對于應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報(bào)告的環(huán)境績效、環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等方面的定量描述缺乏。

再次，缺乏第三方監(jiān)督機(jī)制，信息準(zhǔn)確性、可信度不高。企業(yè)公開的環(huán)境信息多為自行監(jiān)測結(jié)果，雖然一些企業(yè)制作了環(huán)境報(bào)告書，但是配套審核評價(jià)體系尚未確立，即便存在評價(jià)審核機(jī)構(gòu)，但仍存在專業(yè)性不足的缺陷。還有少數(shù)單位通常不夠重視環(huán)境報(bào)告書的制作，報(bào)告書的真正作用不能實(shí)現(xiàn)，不利于本地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)施。同時(shí)，由于公眾獲取、認(rèn)知、歸攏信息不便，很難對其發(fā)揮監(jiān)督作用。

（三）企業(yè)環(huán)境信息公開的法律追責(zé)制度不完善

新《環(huán)境保護(hù)法》第62條對嚴(yán)重污染企業(yè)環(huán)境信息公開的法律責(zé)任問題作出原則性規(guī)定，嚴(yán)重污染企業(yè)未能切實(shí)履行環(huán)境信息公開義務(wù)的，需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，即責(zé)令公開、接受罰款、通告等，但是并未準(zhǔn)確界定罰款標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，如果嚴(yán)重污染企業(yè)拒不發(fā)布環(huán)境信息或不當(dāng)公布環(huán)境信息給他人財(cái)產(chǎn)和人身安全造成侵害的，新《環(huán)境保護(hù)法》以及《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》均未予以規(guī)定，也沒有相關(guān)的配套法律解釋，這就導(dǎo)致公民只能選擇舉報(bào)的方式投訴違法信息行為，相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對涉事企業(yè)進(jìn)行處罰，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息知情權(quán)的救濟(jì)。但舉報(bào)的方式并非是最有效的。

另外，企業(yè)在運(yùn)營過程中作出的合法性決策往往容易導(dǎo)致一些預(yù)想不到的結(jié)果，如遵守法律不能獲得明顯利益，守法成本高的同時(shí)也難以獲得相應(yīng)救濟(jì)。從執(zhí)法機(jī)關(guān)角度而言，由于缺乏嚴(yán)格執(zhí)法的積極性和較高的執(zhí)法能力，造成違法者不能得到法律的相應(yīng)制裁，即使執(zhí)法機(jī)關(guān)查獲了違法企業(yè)，但是從違法者角度而言，接受違法責(zé)任懲罰往往利大于弊〔4〕。總的來說，嚴(yán)格的法律責(zé)任對于維護(hù)嚴(yán)重污染企業(yè)環(huán)境信息公開制度具有重要意義，法律責(zé)任制度的缺失，將導(dǎo)致環(huán)境信息不能及時(shí)、如實(shí)發(fā)布，最終將會(huì)違背法律公正原則，削弱法律的權(quán)威性〔5〕。

（四）環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測缺位

從專業(yè)角度來說，依法公開環(huán)境信息對政府環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)提出了更高要求，信息采集要做到全面、準(zhǔn)確，整理、分享、公開信息要求專業(yè)化，處理公眾反映情況更要求專業(yè)性。但從目前情況來看，一些地方基層環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測能力有限。首先，環(huán)境監(jiān)察能力不足，缺乏配套專業(yè)設(shè)備和專業(yè)人員；其次，信息共享通道不暢，影響環(huán)境信息及時(shí)順利公開；再次，對環(huán)境信息公開的社會(huì)需求和社會(huì)反映研究不足，在有效應(yīng)對公眾社會(huì)反映方面乏力。

（五）現(xiàn)有配套制度與基層環(huán)保部門執(zhí)法銜接不夠順暢

新《環(huán)境保護(hù)法》信息公開條款主要涉及信息公開的主體、內(nèi)容、方式等方面，然而仍有部分重要內(nèi)容沒有進(jìn)行規(guī)定，基層環(huán)保部門在遇到問題時(shí)常感到無章可循。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》有許多規(guī)定，如關(guān)于環(huán)境違法信息具體內(nèi)容的規(guī)定以及建立社會(huì)誠信檔案的規(guī)定、界定嚴(yán)重污染企業(yè)名單的規(guī)定、環(huán)境信息公開方式公開日期的規(guī)定、審查機(jī)關(guān)對秘密信息的審批規(guī)定、企業(yè)選擇規(guī)則種類對可能受影響的公眾公開環(huán)評信息的規(guī)定等，但是都缺乏實(shí)踐指導(dǎo)和配套制度，需要政府環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)和司法部門進(jìn)一步有效溝通和協(xié)作。

（六）公眾個(gè)體之間環(huán)境利益差異明顯，公眾監(jiān)督尚未形成合力

為了實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督功能，滿足實(shí)踐工作的迫切需求，新《環(huán)境保護(hù)法》賦予了公眾監(jiān)督嚴(yán)重污染企業(yè)公開環(huán)境信息的權(quán)利。一些地方的公眾監(jiān)督存在如下問題：不同個(gè)體對于環(huán)境的要求是不同的，對于環(huán)境認(rèn)知程度存在差異，監(jiān)督力量較為分散，難以實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)排污企業(yè)環(huán)境信息公開行為的有效監(jiān)督。第一，專業(yè)性不足。公眾監(jiān)督力量不具備專業(yè)水平，專業(yè)監(jiān)測設(shè)備缺乏。從污染物類型而言，重點(diǎn)排污企業(yè)排放污染物具有多樣性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，社會(huì)監(jiān)督力量缺乏專業(yè)條件難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性，因此對于重點(diǎn)排污企業(yè)發(fā)布的環(huán)境信息的真實(shí)性難以作出準(zhǔn)確判斷。第二，監(jiān)督方式單一。公眾往往采用舉報(bào)、投訴的方式行使其監(jiān)督權(quán)，但是在重點(diǎn)排污企業(yè)名單中的企業(yè)多是大型企業(yè)，這些企業(yè)擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，社會(huì)監(jiān)督方式受限，公眾難以起到良好的監(jiān)督作用，很難形成監(jiān)督合力。

三、健全企業(yè)環(huán)境信息公開制度的實(shí)踐路徑

（一）科學(xué)界定企業(yè)環(huán)境信息公開的主體范圍

企業(yè)環(huán)境信息公開主體，尤其是強(qiáng)制公開主體的確定是企業(yè)環(huán)境信息公開的重要前提。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)制公開主體集中在重點(diǎn)排污單位，地方環(huán)保部門被賦予確定重點(diǎn)排污單位名錄的自由裁量權(quán)，以行政區(qū)為單位，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)對本地區(qū)環(huán)境自凈能力、承載能力、企業(yè)排污量、排污種類以及嚴(yán)重污染物排放量控制指標(biāo)等因素進(jìn)行考量，執(zhí)行其裁量權(quán)。為降低這一裁量權(quán)的隨意性，科學(xué)合理界定重點(diǎn)排污單位名錄，需要考慮兩個(gè)問題：一是開展環(huán)境容量測算工作以確定名錄范圍的考量因素，二是明確重點(diǎn)排污單位名錄的篩選原則和方法。鑒于目前根據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第8條規(guī)定來確定的重點(diǎn)排污單位名錄所涵蓋的企業(yè)事業(yè)單位并不全面，部分企業(yè)能源耗費(fèi)總量超出既定范圍、具有較大的安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境污染危害程度高，卻沒有納入嚴(yán)重污染企業(yè)名單中，建議在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上擴(kuò)大重點(diǎn)排污單位的范圍，在了解排污企業(yè)排污情況的基礎(chǔ)上，參考環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)發(fā)布的年度數(shù)據(jù)信息，對企業(yè)外部環(huán)境、規(guī)模、運(yùn)行模式等多種因素進(jìn)行綜合考量，明確嚴(yán)重污染企業(yè)目錄清單。

（二）明確規(guī)范企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容與形式

一是建立健全環(huán)保部門環(huán)境信息公開平臺。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐漸應(yīng)用到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的今天，環(huán)境信息的公開化成為必然趨勢。但是，目前一些地方環(huán)保部門環(huán)境信息基本都是按監(jiān)管項(xiàng)目查詢方式進(jìn)行，數(shù)據(jù)較為分散，建議將企業(yè)的基本檔案、排口信息、治理設(shè)施、建設(shè)項(xiàng)目審批、監(jiān)察、監(jiān)管、排放和監(jiān)測信息等整合到統(tǒng)一平臺，完善公開環(huán)境信息。二是設(shè)立重點(diǎn)排污單位官網(wǎng)“環(huán)境信息公開”專欄。構(gòu)建官方信息公開平臺，設(shè)置專門的環(huán)境信息公開鏈接，用于重點(diǎn)排污企業(yè)公布和更新環(huán)境信息。為了規(guī)范企業(yè)網(wǎng)站發(fā)布環(huán)境信息，建議要求企業(yè)在網(wǎng)站上設(shè)立“環(huán)境信息公開”專欄，設(shè)置專欄的目的在于幫助環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)采集相關(guān)信息，提升環(huán)境信息公開化程度。三是建立企業(yè)環(huán)境報(bào)告書發(fā)布與管理體系。從政策或規(guī)范上規(guī)定企業(yè)環(huán)境報(bào)告書發(fā)布主體、監(jiān)管單位、發(fā)布程序、審查驗(yàn)證等，逐步規(guī)范環(huán)境報(bào)告管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）提升政府環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管能力

1.強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開的職責(zé)，明確環(huán)境保護(hù)部門的法律責(zé)任。應(yīng)賦予環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)對于企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開的監(jiān)管權(quán)，明確監(jiān)管方式、監(jiān)管流程特別是賦予環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)調(diào)查取證的權(quán)力，明確追訴懲罰程序以及監(jiān)管義務(wù)不能完全履行時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，保障環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使。

2.提升環(huán)境監(jiān)察部門獨(dú)立執(zhí)法能力。首先，規(guī)范委托執(zhí)法。新《環(huán)境保護(hù)法》明確了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位，對于促進(jìn)相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)行使職權(quán)具有重大意義。對于相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)而言，其實(shí)施監(jiān)管權(quán)是代理行使執(zhí)法權(quán)，只有規(guī)范化才有助于提高環(huán)境執(zhí)法部門的獨(dú)立性和權(quán)威性〔6〕。其次，完善監(jiān)管的硬件設(shè)施。為實(shí)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境信息公開的有效監(jiān)管，必須完善環(huán)境監(jiān)管的硬件設(shè)施配備。應(yīng)在人力資源、經(jīng)濟(jì)、專業(yè)設(shè)施方面提供強(qiáng)有力的幫助，依據(jù)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)的資金使用情況，合理使用國家財(cái)政和地方財(cái)政撥付的資金，配備必要的交通工具、取證設(shè)備、移動(dòng)設(shè)備、執(zhí)法工具等監(jiān)管設(shè)備以滿足執(zhí)法需求。

3.建立健全嚴(yán)重污染企業(yè)環(huán)境報(bào)告書抽查體系。抽查環(huán)境報(bào)告文書的意義在于對企業(yè)公開的環(huán)境信息的真實(shí)性進(jìn)行審查和監(jiān)督。完善重點(diǎn)排污單位環(huán)境報(bào)告書抽查制度，首先應(yīng)當(dāng)確定抽查標(biāo)準(zhǔn)。確定抽查比例和抽查方式對于相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)抽查重點(diǎn)排污企業(yè)環(huán)境報(bào)告書來說具有實(shí)踐指導(dǎo)意義，同時(shí)有助于接受社會(huì)公眾監(jiān)督和投訴。其次應(yīng)當(dāng)確定抽查方式、抽查主體和抽查程序。以此為基礎(chǔ)，相關(guān)行政監(jiān)督管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一安排對嚴(yán)重污染企業(yè)環(huán)境報(bào)告書的抽查。行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的抽查權(quán)可以親自行使，也可以委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，通過明確抽查計(jì)劃，依據(jù)企業(yè)現(xiàn)狀組織對嚴(yán)重污染企業(yè)環(huán)境報(bào)告書的抽查工作，以防范違法信息的可能出現(xiàn)。

（四）健全企業(yè)環(huán)境信息公開違法責(zé)任追究制度

關(guān)于罰金標(biāo)準(zhǔn)，新《環(huán)境保護(hù)法》并未作出具體規(guī)定，雖然《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》對罰金標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，但是罰金幅度不大?！董h(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》于2014年正式出臺，該辦法規(guī)定的“按日連續(xù)處罰”的范圍并不包括嚴(yán)重污染企業(yè)環(huán)境信息公開行為，但是依據(jù)該辦法的規(guī)定，地方性法規(guī)可以結(jié)合本區(qū)域現(xiàn)實(shí)需求對“按日連續(xù)處罰”的行為類型作出調(diào)整。所以，立法者賦予地方性法規(guī)擴(kuò)大處罰范圍的權(quán)力，“按日連續(xù)處罰”范圍可以增設(shè)嚴(yán)重污染企業(yè)環(huán)境信息公開行為。《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》的出臺對于執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)具有重要指導(dǎo)意義，實(shí)踐中如何確定處罰日期和罰金標(biāo)準(zhǔn)的問題，可以從嚴(yán)重污染企業(yè)環(huán)境信息公開限定期限的第二日開始計(jì)算處罰時(shí)間，依據(jù)嚴(yán)重污染企業(yè)上一年度日均利潤額確定罰金金額，而零利潤的重點(diǎn)排污企業(yè)特別是事業(yè)單位，可以制定固定標(biāo)準(zhǔn)。

另外，嚴(yán)重污染企業(yè)違法公開環(huán)境信息的，在被計(jì)入社會(huì)誠信檔案的同時(shí)對其信用等級作出降級調(diào)整，這樣勢必影響其商業(yè)信譽(yù)；環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)接受社會(huì)監(jiān)督群體的舉報(bào)，作出處理結(jié)果并進(jìn)行公示，這有助于實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)；參考刑罰處罰中單位犯罪的雙罰制，必須對違反環(huán)境信息公開義務(wù)的嚴(yán)重污染企業(yè)進(jìn)行處罰，對排污行為人和違反公開信息的主管人員也要進(jìn)行處罰。

（五）構(gòu)建多元共治的環(huán)境保護(hù)公眾參與模式

1.建構(gòu)多學(xué)科整合視角下的“數(shù)字環(huán)?！奔夹g(shù)平臺，為公眾參與提供有效信息。實(shí)踐中，阻礙公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的主要原因在于環(huán)境信息的來源，環(huán)境信息主要來源于自然科學(xué)領(lǐng)域中的環(huán)境、生態(tài)以及地理數(shù)據(jù)等。盡管企業(yè)發(fā)布的環(huán)境信息具有真實(shí)性，但是沒有進(jìn)行合理的解釋，導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督群體不能理解環(huán)境信息及相關(guān)數(shù)據(jù)，甚至產(chǎn)生誤解。這就需要政府、企業(yè)在建構(gòu)“數(shù)字環(huán)保”技術(shù)平臺時(shí)，采用科學(xué)化技術(shù)手段，如采用可視技術(shù)對信息進(jìn)行處理，將數(shù)據(jù)信息轉(zhuǎn)化為文本、圖像等生動(dòng)的形象，使信息接收者能夠更加直觀地理解信息。要加強(qiáng)對環(huán)境信息的解釋，將復(fù)雜化的環(huán)境信息轉(zhuǎn)化為簡單的容易理解的信息。應(yīng)采用合作調(diào)查法，結(jié)合多種學(xué)科如法理學(xué)、管理學(xué)、生物學(xué)、社會(huì)學(xué)等對社會(huì)、環(huán)境和文化之間的關(guān)系加以研究，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的有效性。

2.保障公眾對于企業(yè)環(huán)境公開違法的舉報(bào)權(quán)，賦予公眾提起公益訴訟的權(quán)利。首先，賦予社會(huì)監(jiān)督群體舉報(bào)違法信息公開的權(quán)利、環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)受理社會(huì)監(jiān)督群體的舉報(bào)，只有環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)和社會(huì)監(jiān)督群體二者建立合作和諧的關(guān)系，才能夠有效實(shí)現(xiàn)舉報(bào)制度的功能，而制定嚴(yán)格的舉報(bào)程序?qū)τ诮⑴e報(bào)者和受理部門之間良好關(guān)系、有效處理舉報(bào)事件具有重要作用。完善舉報(bào)程序，具體包括舉報(bào)的提出和受理，舉報(bào)材料的審查和處理，對舉報(bào)人的答復(fù)、保密程序、期限等。其次，賦予公眾對企業(yè)環(huán)境信息公開違法行為提起公益訴訟的權(quán)利。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》及2012年新修訂的《民事訴訟法》均規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，但并沒有明確公眾可以就企業(yè)環(huán)境信息違法不公開提起公益訴訟。所以，如果企業(yè)不履行環(huán)境信息公開義務(wù)的行為侵犯了公民獲取環(huán)境信息權(quán)，就應(yīng)當(dāng)設(shè)置多種方式，包括運(yùn)用司法手段予以救濟(jì)。

3.以多種形式加強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)。為了提高公眾參與能力，可以采用技術(shù)手段、法律手段、意識手段進(jìn)行公眾參與能力的建設(shè)。其中，技術(shù)手段是指結(jié)合多種專業(yè)學(xué)科如環(huán)境知識、生物學(xué)知識、社會(huì)學(xué)知識、人類學(xué)知識展開公眾參與能力的建設(shè)，提高公眾理解環(huán)境信息的能力，即通過技術(shù)手段幫助公眾提高參與環(huán)境保護(hù)的能力。法律手段是指開展普法教育活動(dòng)，提高公民法律意識，使其樹立法治觀念，指導(dǎo)其合法采集證據(jù)，通過合法途徑申請環(huán)境信息公開，在合法權(quán)益受到侵害時(shí)能夠?qū)で蠓删葷?jì)實(shí)現(xiàn)權(quán)益的保障。意識手段是指舉辦相關(guān)宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)公民參與環(huán)境保護(hù)的意識，提高公民參與環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性?？傊ㄟ^多種形式提升公眾參與環(huán)境保護(hù)能力，動(dòng)員各界參與環(huán)境保護(hù)建設(shè)，構(gòu)建多元共治的環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制。

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責(zé)任編輯 李 雯

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1009-1203（2017）05-0086-05

2017-08-10

張文婷（1980-），女，山東蓬萊人，中共北京市順義區(qū)委黨校教研二室副主任，副教授，法學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)樾姓āh(huán)境與資源保護(hù)法。