郭凱峰 盧地 劉作燕

“十三五”時期城鄉(xiāng)規(guī)劃路徑優(yōu)化及發(fā)展探析*

郭凱峰 盧地 劉作燕

“十三五”時期是城鄉(xiāng)規(guī)劃積極融入國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要時期，也是全面深化改革和機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵時期。因此謀劃好“十三五”時期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作顯得尤為重要和迫切。從“十三五”城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展面臨的形勢要求入手，詳細(xì)闡述了夯實規(guī)劃體系、提升規(guī)劃管理、強(qiáng)化規(guī)劃監(jiān)督、培育規(guī)劃智庫等路徑優(yōu)化策略，同時探索性地提出了“十三五”時期城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展重點。

城鄉(xiāng)規(guī)劃；路徑優(yōu)化；發(fā)展重點；“十三五”

1 引 言

城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導(dǎo)調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局、合理集約利用土地等自然資源，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會公平公正的一項基本公共政策。城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)的總綱領(lǐng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的“藍(lán)圖”，不僅是一種空間的統(tǒng)籌布局，也是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段，更是各級政府管理城鄉(xiāng)建設(shè)的法律依據(jù)，決定著一個地區(qū)的競爭力和未來，決定著城鄉(xiāng)人民群眾生活的質(zhì)量和生產(chǎn)發(fā)展空間。因此，在“十三五”伊始，積極探索城鄉(xiāng)規(guī)劃工作具有十分重要的意義和價值。

2 “十三五”城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展面臨的形勢要求

黨的十八大以來，黨中央把城鄉(xiāng)規(guī)劃擺在了更加重要的位置。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議、2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議、2015年十八屆五中全會和中央城市工作會議等一系列重要會議，都對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進(jìn)行了系統(tǒng)部署和安排，同時提出了一系列新的理念、新的要求。特別是《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中，明確提出“制定‘十三五’規(guī)劃綱要和專項規(guī)劃，要堅決貫徹黨中央決策部署，落實本建議確定的發(fā)展理念、主要目標(biāo)、重點任務(wù)、重大舉措”，必須牢固樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。2015年中央城市工作會議指出，要“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市”，這對于推動“十三五”期間的城鄉(xiāng)規(guī)劃各項工作指明了前進(jìn)的方向?；谏鲜雠袛?，“十三五”期間城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)重點服務(wù)于國家戰(zhàn)略、服務(wù)于區(qū)域治理、服務(wù)于民生改善。

2.1 服務(wù)于國家戰(zhàn)略的歷史使命

城鄉(xiāng)規(guī)劃不能脫離自身的歷史、現(xiàn)實、基礎(chǔ)和優(yōu)勢，必須符合國家發(fā)展的要求，必須從國家戰(zhàn)略、從我國參與國際競爭和合作的大局出發(fā)，制定好城鄉(xiāng)發(fā)展的具體目標(biāo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃必須主動服務(wù)和融入國家戰(zhàn)略，充分發(fā)揮前瞻性和導(dǎo)向性作用，堅持前瞻眼光、立足長遠(yuǎn)發(fā)展、面向城鄉(xiāng)未來，高起點、高水平、高質(zhì)量編制城鄉(xiāng)規(guī)劃?！笆濉逼陂g貫穿了全面建成小康社會的歷史使命，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃的一個主要任務(wù)將是如何更好的服務(wù)于區(qū)域全面脫貧，為后小康社會的城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)打下一個扎實的基礎(chǔ)，切實優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局水平，為小康社會奠定堅實的城鄉(xiāng)空間架構(gòu)。

2.2 服務(wù)于區(qū)域治理的政策需求

城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府以行政、法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等手段，有效配置城鄉(xiāng)空間資源、指導(dǎo)建設(shè)發(fā)展、維護(hù)社會公平、保障公共安全和平衡公眾利益的重要公共政策，經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)后即成為指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重要依據(jù)?，F(xiàn)代化的區(qū)域治理亟需樹立先進(jìn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)服務(wù)理念，重點解決區(qū)域規(guī)劃、建設(shè)和管理中的突出問題，合理消除制約城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。通過城鄉(xiāng)規(guī)劃這一公共政策的實施和保障，才能有效探索出一條區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、規(guī)劃管理體系及其配套制度改革的新途徑，才能真正創(chuàng)新并且推動城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制日趨完善。通過發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的時空屬性，把區(qū)域治理的階段性任務(wù)和中長期目標(biāo)結(jié)合起來，才能不斷深化規(guī)劃、建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)和重點，切實推進(jìn)區(qū)域治理的穩(wěn)步發(fā)展。

2.3 服務(wù)于民生改善的基礎(chǔ)保障

城鄉(xiāng)規(guī)劃具備科學(xué)調(diào)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、布局和供應(yīng)節(jié)奏的天然屬性，“十三五”期間城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)合理分配存量建設(shè)用地指標(biāo)，保證小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)有的空間，優(yōu)先保障重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目用地需求。依托城鄉(xiāng)規(guī)劃，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施改善，保障中小城市和小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，促進(jìn)公共設(shè)施和社會公共服務(wù)體系向鄉(xiāng)村延伸覆蓋。依托城鄉(xiāng)規(guī)劃，提升城鎮(zhèn)服務(wù)能力和保障能力，促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)能力進(jìn)一步提高，推動城鄉(xiāng)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而全面提高人居環(huán)境水平和城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量，使人民群眾共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

3 “十三五”城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展體系的路徑優(yōu)化

3.1 規(guī)劃體系夯實路徑

3.1.1 完善各類城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系

進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃對區(qū)域發(fā)展的調(diào)控作用，突破行政區(qū)劃，綜合協(xié)調(diào)解決大型基礎(chǔ)設(shè)施布局、區(qū)域環(huán)境保護(hù)、資源整合配置等重大問題，推動基礎(chǔ)設(shè)施在區(qū)域范圍的共建共享、相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。在《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》修改之際，應(yīng)做好與《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》的承接工作，科學(xué)完善省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及地區(qū)城鎮(zhèn)群規(guī)劃，及時啟動并開展城鄉(xiāng)“十三五”規(guī)劃綱要編制工作。依法實施好城市總體規(guī)劃，合理制定鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，同時進(jìn)一步加快推進(jìn)各級歷史文化名城名鎮(zhèn)名村名街、風(fēng)景名勝區(qū)、傳統(tǒng)村落保護(hù)規(guī)劃編制工作。積極開展城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃、地下空間規(guī)劃及抗震防災(zāi)規(guī)劃等專項規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。同時，還應(yīng)提升縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編和控制性詳細(xì)規(guī)劃編制水平，確保規(guī)劃的層層落實。

3.1.2 縣市區(qū)“多規(guī)合一”規(guī)劃

開展國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)合一”的核心，是構(gòu)建銜接一致的空間管控體系，形成各部門規(guī)劃共同遵守的一張基準(zhǔn)底圖，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的統(tǒng)籌安排?！笆濉逼陂g應(yīng)建立健全“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，研究制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的“多規(guī)合一”指標(biāo)要求和技術(shù)思路，建立完善統(tǒng)一的縣域規(guī)劃管理信息平臺，推進(jìn)縣（市、區(qū)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃及各項基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃全域覆蓋、縱向貫通、系統(tǒng)整合。通過規(guī)劃體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，嚴(yán)格劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、城市發(fā)展邊界線，明確相關(guān)部門規(guī)劃的目標(biāo)及空間要素，確保國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃確定的重點產(chǎn)業(yè)布局和重大建設(shè)項目在空間管控平臺上得到落實，實現(xiàn)縣（市、區(qū)）“一個規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。

3.1.3 城市地下空間規(guī)劃

要建立健全城市地下空間規(guī)劃管理體制，制定城市地下空間規(guī)劃，綜合規(guī)劃好地下設(shè)施建設(shè)空間布局，做好城市地下管線普查和城市地下管廊規(guī)劃建設(shè)工作，統(tǒng)籌規(guī)劃整個城市地下空間的發(fā)展與建設(shè)。在城市地下空間現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，依據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口規(guī)模和地形地貌特點，科學(xué)預(yù)測規(guī)劃需求量，合理確定地下空間建設(shè)布局、規(guī)模，確保地下空間規(guī)劃建設(shè)與城市發(fā)展相適應(yīng)。在實施環(huán)節(jié)中，應(yīng)嚴(yán)格遵守城市總體規(guī)劃的相關(guān)強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)定，做到依法開發(fā)、依法利用、依法管理。

3.1.4 城市設(shè)計和城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃

全面推進(jìn)城市設(shè)計工作，進(jìn)一步提升城市規(guī)劃建設(shè)品質(zhì)，實現(xiàn)城市規(guī)劃布局、城市面貌和城鎮(zhèn)功能的有機(jī)統(tǒng)一。推進(jìn)城市人文特征與自然生態(tài)景觀相融合，促進(jìn)城市開發(fā)建設(shè)對高質(zhì)量城市環(huán)境和優(yōu)美城鄉(xiāng)視野的營造。加強(qiáng)研究區(qū)域本土建筑文化，提高建筑設(shè)計水平。依托城市設(shè)計塑造多樣化城市空間，加強(qiáng)城市重點地區(qū)環(huán)境景觀設(shè)計，建設(shè)形成具有歷史傳統(tǒng)、地域特色、人文風(fēng)貌、時代特征的城市新風(fēng)貌，全面提高城市整體形象。加快編制城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提高控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率和編制水平。在城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃中，明確市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，在每屆政府任期內(nèi)進(jìn)行安排部署，并對規(guī)劃實施結(jié)果進(jìn)行評價，為城鎮(zhèn)建設(shè)項目實施提供法定規(guī)劃依據(jù)。

3.1.5 鄉(xiāng)村規(guī)劃

以縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為指導(dǎo)，圍繞產(chǎn)村融合和村莊風(fēng)貌控制等重點，進(jìn)一步提升完善村莊規(guī)劃并作為村莊建設(shè)活動的法定實施依據(jù)。加強(qiáng)分級示范、分類指導(dǎo)，突出做好美麗鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)村落以及城市周邊、重要交通沿線、重點旅游區(qū)及風(fēng)景名勝區(qū)等區(qū)域村莊規(guī)劃的提升完善。遵循“村民為主、需求導(dǎo)向、簡明易懂、方便實施”的要求，探索建立符合當(dāng)?shù)貙嶋H的村莊規(guī)劃編制實施模式，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和民居設(shè)計水平，因地制宜地體現(xiàn)山地、生態(tài)、人文特色，做到既保留鄉(xiāng)村傳統(tǒng)風(fēng)貌，又與新農(nóng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，切實增強(qiáng)村莊的文化自信、鄉(xiāng)愁留存和發(fā)展引導(dǎo)，建設(shè)宜居、宜業(yè)、具有濃郁鄉(xiāng)土文化要素的農(nóng)村新房、新村、新景。

3.1.6 歷史文化名城名鎮(zhèn)名村名街和傳統(tǒng)村落保護(hù)規(guī)劃

深入開展國家級和省級歷史文化名城（鎮(zhèn)村街）的申報工作，將具有不同歷史文化類型的代表性鎮(zhèn)、村、街區(qū)納入國家和省級保護(hù)范圍，強(qiáng)化歷史文化名城（鎮(zhèn)村街）保護(hù)規(guī)劃和保護(hù)詳細(xì)規(guī)劃的編制以及歷史文化街區(qū)保護(hù)界線劃定、歷史建筑掛牌保護(hù)工作。按照《傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃編制基本要求》，科學(xué)有序開展傳統(tǒng)村落“一村一檔”的檔案建立和保護(hù)發(fā)展規(guī)劃編制工作，同時健全規(guī)劃與實施巡查警示退出機(jī)制。加強(qiáng)傳統(tǒng)民居調(diào)查保護(hù)管理，堅決杜絕建設(shè)性破壞，促進(jìn)傳統(tǒng)民居保護(hù)、人居環(huán)境改善及傳統(tǒng)文化傳承。

3.2 規(guī)劃管理提升路徑

3.2.1 完善城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度

建立健全省、市、縣（區(qū)）城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議、論證制度和工作規(guī)則，依法設(shè)立的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會作為城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的議事機(jī)構(gòu)，城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會由有關(guān)部門、專家和公眾代表組成，按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”要求，根據(jù)本級人民政府確定的工作職責(zé)開展工作，協(xié)調(diào)相關(guān)部門規(guī)劃，為城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實施提供決策依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會應(yīng)進(jìn)一步在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中探索和實踐社會主義民主協(xié)商工作機(jī)制，充分保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，探索政府依法規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃和民主規(guī)劃的機(jī)制，全面提升社會公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃認(rèn)可度、滿意度。依托城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會，進(jìn)一步豐富城鄉(xiāng)規(guī)劃的決策民主形式、完善民主程序、拓寬民主渠道，多層次、多領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序參與，保障人民依法行使管理城市的權(quán)利，最大限度地體現(xiàn)人民群眾的意志、維護(hù)人民群眾利益，激勵人民群眾積極投身到城市發(fā)展進(jìn)程中來。

3.2.2 理順城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制

遵循城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展規(guī)律，建立完善職責(zé)明晰、運轉(zhuǎn)順暢、與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制。應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理需要，明確相應(yīng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。市轄區(qū)、開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）設(shè)立的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)作為城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的派出機(jī)構(gòu)，在城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃部門指導(dǎo)下開展規(guī)劃管理工作，維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的全局性和完整性。各類工業(yè)園區(qū)應(yīng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，并納入城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一管理。探索通過政府購買社會服務(wù)等方式進(jìn)一步對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理盲點實現(xiàn)全覆蓋。建立健全縣級村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)要固定村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理崗位和人員，村委會宜統(tǒng)一設(shè)置規(guī)劃建設(shè)管理協(xié)管員，由政府購買服務(wù)的形式給予補(bǔ)助。通過聘任城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人員、借助大學(xué)生村官、新農(nóng)村指導(dǎo)員，為鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)提供必要的技術(shù)支撐，確保鄉(xiāng)村建設(shè)活動有序進(jìn)行。

3.2.3 強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃管控作用

城鄉(xiāng)規(guī)劃需要科學(xué)確定城鎮(zhèn)開發(fā)強(qiáng)度，劃定城鎮(zhèn)增長邊界，確保所有城鄉(xiāng)建設(shè)活動嚴(yán)格依據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行，沒有制定法定城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域不得進(jìn)行建設(shè)活動。不得在城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。嚴(yán)肅認(rèn)真執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、高度和間距等規(guī)劃控制指標(biāo)要求，依法加強(qiáng)對已經(jīng)納入水體藍(lán)線、綠地綠線、市政公用設(shè)施黃線、歷史文化保護(hù)紫線等“四線”管制空間的區(qū)域管控。

3.3 規(guī)劃監(jiān)督強(qiáng)化路徑

3.3.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查

建立健全省、市、縣（區(qū)）城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，由上級人民政府向下級人民政府派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，對其城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、修改和實施的合法性進(jìn)行督察，實行“分級督察、全域覆蓋”。上級政府依法向下級政府派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，對派駐地城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、實施、修改等進(jìn)行監(jiān)督檢查，督察重點是上級政府審批城市總體規(guī)劃的城市、省級歷史文化名城名鎮(zhèn)名村名街、省級風(fēng)景名勝區(qū)。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員派駐地政府及有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真聽取督察員提出的意見并及時反饋處理情況。市級人民政府也應(yīng)向縣（區(qū)）派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，重點督察所轄縣城和重點中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)規(guī)劃實施工作。上級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)加強(qiáng)對下級城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在建設(shè)項目規(guī)劃許可審批、違法建設(shè)行政處罰等方面的監(jiān)督檢查，依法糾正城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中的違法行政行為。注重利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作質(zhì)量和效能。

3.3.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃稽查執(zhí)法

加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法隊伍建設(shè)，進(jìn)一步理順城鄉(xiāng)規(guī)劃行政執(zhí)法體制。對各類違法建設(shè)行為，按照權(quán)責(zé)一致的原則，統(tǒng)一由具有行政處罰權(quán)的部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法部門要加大巡查力度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃批后管理，及時發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)肅處理違法建設(shè)，堅決杜絕“以罰代管”現(xiàn)象，切實消除違法建設(shè)對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的影響。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門要及時會同監(jiān)察機(jī)關(guān)、人力資源和社會保障主管部門，根據(jù)相關(guān)規(guī)定協(xié)同做好對違法違規(guī)行為的查處、責(zé)任追究等工作?！笆濉逼陂g，應(yīng)按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，遵循“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，進(jìn)一步理順對各級城市管理綜合行政執(zhí)法部門的指導(dǎo)監(jiān)督，強(qiáng)化建設(shè)領(lǐng)域執(zhí)法稽查工作。

3.4 規(guī)劃智庫培育路徑

3.4.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃人才培養(yǎng)

建立健全分級培訓(xùn)制度，采取現(xiàn)場指導(dǎo)和組織技術(shù)培訓(xùn)等靈活多樣的形式，自上而下抓好城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和相關(guān)技術(shù)人員的培訓(xùn)工作，進(jìn)一步提高規(guī)劃編制隊伍的素質(zhì)?！笆濉逼陂g應(yīng)建立常態(tài)化的城鄉(xiāng)規(guī)劃培訓(xùn)機(jī)制，定期組織對各省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)和管理骨干人員的培訓(xùn)指導(dǎo)，提高從業(yè)人員城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平。高等院校應(yīng)進(jìn)一步豐富和完善“城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)”下轄的二級學(xué)科，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)規(guī)劃職業(yè)教育工作，推動專業(yè)設(shè)置與城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展需求相協(xié)調(diào)，進(jìn)一步培育城鄉(xiāng)規(guī)劃理論創(chuàng)新和技術(shù)技能人才。

3.4.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃智庫建設(shè)

按照“整合資源、服務(wù)大局、發(fā)展創(chuàng)新”的工作思路，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、研究會等社會組織和有關(guān)科研機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)和人才優(yōu)勢，加快推進(jìn)建設(shè)區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃智庫，為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提供強(qiáng)有力的智力支持。城鄉(xiāng)規(guī)劃智庫應(yīng)涵蓋國家、省級、市、縣（區(qū)）層面的學(xué)者專家和地方“土專家”，通過專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢和層級咨詢互補(bǔ)，共同強(qiáng)化地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃決策和咨詢研究的水平，從而為區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提供強(qiáng)有力的智力支持。

4 “十三五”城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的重點工作探索

4.1 貫穿生態(tài)文明

生態(tài)文明是人類為保護(hù)和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和，是貫穿于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)全過程和各方面的系統(tǒng)工程，反映了一個社會的文明進(jìn)步狀態(tài)?！笆濉睍r期國家將生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)提到了同一高度，更加注重綠色發(fā)展與生態(tài)構(gòu)建，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展邁向了低碳、生態(tài)、綠色的前進(jìn)方向。因此，“十三五”時期城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)該把生態(tài)文明作為一個重點，把生態(tài)文明理念融入城鄉(xiāng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中；基于生態(tài)優(yōu)先理念，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)土地利用、空間布局、資源配置、文化傳承、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等內(nèi)容，以綠色理念指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，建立綠色發(fā)展指標(biāo)體系，并將其納入?yún)^(qū)域總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃的編制內(nèi)容；把城鄉(xiāng)綠色、低碳指標(biāo)納入地方政府城市規(guī)劃與建設(shè)考核范疇內(nèi)，作為生態(tài)文明建設(shè)的考核和評價綱領(lǐng)。

4.2 健全空間規(guī)劃

按照十八屆五中全會的精神，建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。空間規(guī)劃體系應(yīng)從更高層面、更長時間、更大范圍確定區(qū)域發(fā)展定位和戰(zhàn)略，統(tǒng)一各部門發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)體系，統(tǒng)籌戰(zhàn)略空間布局，對城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重大事項作出統(tǒng)籌安排。統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃，把戰(zhàn)略規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)布局、生態(tài)保護(hù)紅線、產(chǎn)業(yè)布局等重大戰(zhàn)略落實到空間上，重點解決好“規(guī)?？刂啤⒌拙€劃定、廊道預(yù)留、項目落地”等方面的問題。通過創(chuàng)新機(jī)制，建立規(guī)劃協(xié)調(diào)、招商引資、統(tǒng)籌調(diào)整、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、差異化績效考核、規(guī)劃監(jiān)督、聯(lián)席審查等保障機(jī)制，確保空間規(guī)劃落地。通過搭建平臺，啟動區(qū)域規(guī)劃管理信息平臺建設(shè)，統(tǒng)一建設(shè)省級城鄉(xiāng)規(guī)劃業(yè)務(wù)系統(tǒng)，全面對接政務(wù)服務(wù)平臺，實現(xiàn)各類規(guī)劃要素在一個平臺上聯(lián)動共享和規(guī)劃建設(shè)全過程動態(tài)監(jiān)控。

4.3 強(qiáng)化縣城規(guī)劃

隨著我國城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，特大城市、部分大中城市陸續(xù)出臺了具有地區(qū)特征的落戶條件，而以小城鎮(zhèn)和小城市為主體的縣城落戶條件相對寬松，縣城具備了從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移的過渡空間特質(zhì)，也是“十三五”期間充分承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要區(qū)域載體，因此“十三五”期間強(qiáng)化縣城規(guī)劃有利于服務(wù)好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。縣城是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心和關(guān)鍵點，縣城規(guī)劃是國家規(guī)劃體系的重要組成部分，通過建立重點縣城規(guī)劃試點，推動縣城規(guī)劃改革創(chuàng)新，進(jìn)一步明確承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模和空間要求。

4.4 策應(yīng)扶貧開發(fā)

扶貧開發(fā)是全面建成小康社會的最大“短板”，“十三五”期間城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)按照國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)要求，加大對城鄉(xiāng)規(guī)劃支持扶貧開發(fā)工作的力度。結(jié)合貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，在建設(shè)用地增量指標(biāo)上予以適當(dāng)傾斜，協(xié)調(diào)好貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和用地需求之間的關(guān)系。因地制宜支持貧困地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和旅游規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展。因地制宜探索扶貧異地搬遷，依托城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)籌布局移民搬遷安置規(guī)劃和建設(shè)，探索在貧困地區(qū)所在縣城、鎮(zhèn)區(qū)周邊合理布局若干個脫貧小區(qū)、農(nóng)民新村、產(chǎn)業(yè)職工宿舍，探索采用多種方式，有計劃地引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移、進(jìn)城致富。

4.5 實施城市更新

城市更新從最早基于改善住房條件的單純物質(zhì)空間為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸?、全面可持續(xù)發(fā)展的城市變遷，是構(gòu)建和諧城市、和諧社會的必然過程。在新型城鎮(zhèn)化背景下，以棚戶區(qū)為主體的舊城改造是當(dāng)前城市更新的主流，目的在于挖掘存量土地，實現(xiàn)舊城提升與發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，帶動投資和消費增長，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，改善城鄉(xiāng)面貌，促進(jìn)土地節(jié)約。貫徹“十三五”時期“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展新理念，城市更新應(yīng)更加注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，協(xié)調(diào)好城市建設(shè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，是城市又快又好發(fā)展的保障。城市更新應(yīng)注重文化的傳承與延續(xù)，留住城市自身的個性與品質(zhì)，形成獨特的城市魅力；應(yīng)更加注重空間環(huán)境的統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，整合城市功能，統(tǒng)籌城市交通、綠地、居住、產(chǎn)業(yè)等用地，創(chuàng)造高效、舒適、安全的生活環(huán)境；應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)視覺環(huán)境與游憩環(huán)境的提升與延續(xù)，加強(qiáng)鄰里的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、心理定勢、情感依戀等軟件的延續(xù)與更新。

5 結(jié) 語

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝期，也是國家“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)的機(jī)遇期，黨的十八屆五中全會明確的“十三五”發(fā)展要求和中央城市工作會議提出的城市發(fā)展總體思路和目標(biāo)任務(wù)，對于全面加快推進(jìn)“十三五”城鄉(xiāng)規(guī)劃工作指明了前進(jìn)方向和工作路徑，具有重大的里程碑意義。今后的五年，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作要始終以“四個全面”戰(zhàn)略布局為引領(lǐng)，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，圍繞全面建成小康社會總目標(biāo)，牢牢把握改革發(fā)展主題，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體制機(jī)制，為促進(jìn)城鄉(xiāng)繁榮、宜居、幸福、安全，走一條具有中國特色城市發(fā)展的道路。

1．中華人民共和國國務(wù)院．關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議 [R/0L]，(2015-11-3)ttp://news．xinhuanet．com/fortune/2015-11/03/c_1117027676．htm．

2．中華人民共和國國務(wù)院．2015中央城市工作會議公報[R/0L]．(2016-1-8) http://wenku．baidu．com/link?url=-XczjCkBZjzwn8sT0bPhWB_6hVHeBnoQi517KDLBwL8kaY0I．

3．中華人民共和國國務(wù)院．關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知 [R/0L](2014-11-20) http://news．xinhuanet．com/fortune/2014-11/20/c_1113330964．htm

4．石楠．城市工作要實現(xiàn)制度和理念上的根本轉(zhuǎn)變[R/OL]．(2015-12-24) http://www．planning．org．cn/news/view?id=3497

5．張京祥,陳浩．空間治理:中國城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[J]．城市規(guī)劃，2014(11)：9-15．

6．范凌云,雷誠．地方城鄉(xiāng)規(guī)劃法制化體系建設(shè)思考[J]．規(guī)劃師，2015(12)：19-24．

7．門曉瑩,徐蘇寧．基于建立權(quán)力清單的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理改革探索 [J]．城市規(guī)劃，2014(12)：23-27．

8．林堅,田剛,姜揚,劉潔敏．新形勢下城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對空間發(fā)展問題的策略探析[J]．城市發(fā)展研究，2011(09)：71-77．

9．周春山,謝文海．市場經(jīng)濟(jì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃制度創(chuàng)新思考[J]．規(guī)劃師，2015(04)：42-47．

10．張占斌,張孝德,樊繼達(dá)．中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究[M]．石家莊：河北人民出版社，2013．

11．王興平．面向社會發(fā)展的城鄉(xiāng)規(guī)劃:規(guī)劃轉(zhuǎn)型的方向[J]．城市規(guī)劃 ． 2015(01)：16-21．

12．徐嘉勃,王興平,張弨．我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)及優(yōu)化策略 [J]． 規(guī)劃師，2015(12) ：5-11．

責(zé)任編輯：蔣亞林

The “13th Five-Year Plan” period is a significant time for rural and urban planning to actively integrate into national development strategy, and is also a crucial period for comprehensive deepened reform and system innovation． Therefore, it is particularly important and urgent to make the rural and urban planning during the “13th Five-Year Planning” period． Starting with the situation and requirements of the development of rural and urban planning,the article elaborated path optimizing strategy including consolidating planning system, improving planning management, strengthening planning supervision and cultivating planning think tanks． Meanwhile,it also exploringly put forward the development priority of rural and urban planning during the “13th Five-Year Plan” period．

rural and urban planning, path optimizing,development priority, the “13th Five-Year Plan”

C912

A

1674-4144(2017)-04-43（6）

郭凱峰，云南省設(shè)計院集團(tuán)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃室主任，城市規(guī)劃師。

盧 地，重慶市規(guī)劃研究中心主任規(guī)劃師，城市規(guī)劃師。

劉作燕，云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院主任規(guī)劃師，城市規(guī)劃師。

國家社科基金項目“我國西部地區(qū)人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展對策研究”（15XRK004）部分前期成果。