陳韞竹 倪 宏

（江蘇省人力資源和社會保障廳 南京 210008）

關(guān)于現(xiàn)階段靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障的思考

陳韞竹 倪 宏

（江蘇省人力資源和社會保障廳 南京 210008）

2017年4月，《國務(wù)院關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》明確提出要“探索適應(yīng)靈活就業(yè)人員的失業(yè)、工傷保險保障方式，符合條件的可享受靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)扶持政策”。關(guān)注靈活就業(yè)人員，保障其權(quán)利義務(wù)，已成為當(dāng)今社會保障工作中的一個重要方向。對可按現(xiàn)有體制納入工傷保險統(tǒng)籌管理的人員，通過政府強制、社會保險保障的辦法，督促用人單位為職工參加工傷保險；對難以界定是否存在勞動關(guān)系的靈活就業(yè)人員，通過政府主導(dǎo)、商業(yè)保險運作的模式，建立起靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障。

靈活就業(yè)人員;職業(yè)傷害;社會保障

近年來，隨著快遞、外賣等從業(yè)人員事故傷害易發(fā)、多發(fā)，他們的職業(yè)傷害保障問題關(guān)注度也越來越高，雖然社會保險法對靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老、醫(yī)療保障作了安排，但是職業(yè)傷害保障仍處在政策制度缺失狀態(tài)，亟需得到突破和解決。2006年以來，江蘇省在部分地區(qū)探索建立了靈活就業(yè)人員的職業(yè)傷害保障辦法并進(jìn)行了有益嘗試，在實踐過程中也遇到了一些難以突破的瓶頸問題。隨著我國社會發(fā)展進(jìn)程加快，做好靈活就業(yè)人員的職業(yè)傷害保障工作，是實現(xiàn)保民生、保基本、兜底線重任的迫切要求。對此，筆者有幾點思考。

1 靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障的重要性

1.1 隨著經(jīng)濟發(fā)展，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)需要勞動者提供更加靈活的勞動方式

據(jù)統(tǒng)計，江蘇省“十二五”末較“十二五”初期，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)中靈活就業(yè)人數(shù)占比從14.3%提高到19.1%，提高了4.8個百分點。隨著新經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，有資料顯示，2016年，我國交通運輸業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、貿(mào)易進(jìn)出口、制造業(yè)和金融業(yè)的職位增長率最高。而隨著煤炭、鋼鐵行業(yè)“去產(chǎn)能”政策的實施，能源、礦產(chǎn)、采掘、冶煉行業(yè)的招聘需求人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于求職申請人數(shù)。

可見，新經(jīng)濟發(fā)展下，三產(chǎn)服務(wù)業(yè)成為拉動就業(yè)的新增長點，同時也極大降低了創(chuàng)業(yè)就業(yè)門檻，提供了更多無差別的就業(yè)機會，這些就業(yè)崗位大多以靈活就業(yè)的形式出現(xiàn)，靈活就業(yè)已成為各類就業(yè)困難人員和新生代勞動力的就業(yè)重要形式。

1.2 靈活就業(yè)人員的職業(yè)傷害尚未得到制度安排

我國靈活就業(yè)人員往往來自就業(yè)困難人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力，這部分人員在勞動力市場上一般處于劣勢地位，收入較低、穩(wěn)定性較差。江蘇省自2006年起針對此類人員出臺了一系列政策保障，并對其社會保險繳費給予了不同程度的補助。2010年，社會保險法規(guī)定“靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費和基本醫(yī)療保險費”。2011年，《江蘇省失業(yè)保險規(guī)定》中明確“統(tǒng)籌地區(qū)政府根據(jù)本地實際情況，可以決定本規(guī)定適用于本行政區(qū)域內(nèi)的靈活就業(yè)人員”。但是尚未有政策對靈活就業(yè)人員的職業(yè)傷害進(jìn)行制度保障。這部分人員在現(xiàn)行的體制下，一旦發(fā)生重大傷害事故，往往因傷返貧風(fēng)險極大，“努力讓群眾充分享受改革發(fā)展成果”將成為空談。

2 當(dāng)前江蘇省靈活就業(yè)的形式及部分地區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點情況

2.1 現(xiàn)階段江蘇省靈活就業(yè)的主要形式

“新經(jīng)濟”的覆蓋面和內(nèi)涵極其廣泛，它不僅僅指三產(chǎn)中的互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)，也包括工業(yè)智能制造、大規(guī)模定制化生產(chǎn)等，還涉及家庭農(nóng)場、農(nóng)村股份合作制等等。新經(jīng)濟模式下的靈活就業(yè)形態(tài)是靈活多變的，其特征是雇傭關(guān)系、工作時間、工作內(nèi)容的不固定等等，發(fā)展趨勢則是去雇主化、去組織化。目前，江蘇省靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)主要有以下三類形式：

第一類是由于科技創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代企業(yè)組織管理和經(jīng)營方式變革引起就業(yè)方式變革而產(chǎn)生的靈活就業(yè)方式。比如隨著“互聯(lián)網(wǎng)”迅速發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新興信息技術(shù)的應(yīng)用，催生更多新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展，拓展了創(chuàng)業(yè)就業(yè)的空間，如網(wǎng)約車司機、外賣、淘寶客服、微商等。

第二類是在勞動標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)的組織和管理以及勞動關(guān)系協(xié)調(diào)運作方面達(dá)不到具有現(xiàn)代化大生產(chǎn)特征的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的用工和就業(yè)形式。主要是指在除小型高科技企業(yè)外的小型企業(yè)、家庭作坊的就業(yè)，以及大中型企業(yè)雇用的、在勞動標(biāo)準(zhǔn)以及就業(yè)穩(wěn)定性方面有別于正式職工的各類靈活就業(yè)人員，主要有“臨時工”、季節(jié)工、勞務(wù)工、承包工、派遣工、小時工等。

第三類是獨立于單位就業(yè)之外的就業(yè)形式。主要是指自雇型就業(yè)、自主就業(yè)以及獨立服務(wù)型就業(yè)，比如個體經(jīng)營和合伙經(jīng)營者；自由職業(yè)者，如律師、作家、自由撰稿人等；家庭小時工、街頭小販、待命就業(yè)人員和其他類型的打零工者。

2.2 南通、太倉兩地靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障探索情況

南通自2006年起按現(xiàn)有的工傷保險制度試點靈活就業(yè)人員參加工傷保險工作，要求市區(qū)各類靈活就業(yè)人員需通過代理勞動保障關(guān)系的機構(gòu)為其辦理工傷保險參保手續(xù)。工傷保險費暫按每人每月10元繳納。除《工傷保險條例》規(guī)定應(yīng)由用人單位支付的待遇由靈活就業(yè)人員自己承擔(dān)外，其余基金承擔(dān)的待遇均按工傷保險的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。至2013年，南通靈活就業(yè)參保人數(shù)達(dá)7.4萬人，收入564.85萬元，支出505.17萬元，基本收支平衡，給當(dāng)?shù)仂`活就業(yè)人員予以了極大保障。但由于法院支持代理機構(gòu)承擔(dān)企業(yè)責(zé)任，導(dǎo)致該制度難以維系。2015年，南通根據(jù)保障基本、收支平衡的原則，重新制定了繳費水平和待遇內(nèi)容，并對認(rèn)定范圍進(jìn)行了收緊。由于保費提高，參保人數(shù)出現(xiàn)了大量流失。

太倉自2010年推行靈活就業(yè)人員參加工傷保險，其工傷保險費列為社會保險補貼項目，按每人每年30元的籌資標(biāo)準(zhǔn)，試行全額補貼，個人不承擔(dān)繳費。認(rèn)定范圍與工傷保險認(rèn)定范圍基本一致。其待遇為按級別享受一次性經(jīng)濟補償。由于運行過程中，認(rèn)定工作難度較大，2014年，太倉與南通一樣提高了籌資標(biāo)準(zhǔn)，收緊了認(rèn)定范圍，修訂了待遇保障內(nèi)容，并將靈活就業(yè)人員工傷保險的提法修改為職業(yè)傷害保險。同時明確該制度保障人員必須不是《工傷保險條例》規(guī)定參保范圍內(nèi)的人員。截至2016年底，太倉登記參加職業(yè)傷害保險人員2萬多，已發(fā)生認(rèn)定59起，2015-2016年間，職業(yè)傷害保險基金僅列支13萬余元。

3 對現(xiàn)階段靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障的思考

通過上述分析，結(jié)合江蘇省南通、太倉兩地的試點經(jīng)驗，筆者就如何做好現(xiàn)階段靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障做了如下思考。

3.1 是否可以將靈活就業(yè)人員直接納入現(xiàn)階段運行的工傷保險制度范圍？我們認(rèn)為在現(xiàn)有的制度框架下不可行

3.1.1 靈活就業(yè)人員往往不具備標(biāo)準(zhǔn)勞動關(guān)系。根據(jù)靈活就業(yè)的從業(yè)特點，一般為自雇型或無固定雇主的勞動者，難以用傳統(tǒng)的勞動關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，大多也不能形成清晰的勞動關(guān)系，而目前工傷保險覆蓋范圍主要是與用人單位形成勞動（人事）關(guān)系的勞動者，因此，無法直接將此類人員納入現(xiàn)有工傷保險體系制度。

3.1.2 靈活就業(yè)人員的“三工”較難界定?，F(xiàn)有的工傷保障范圍主要是圍繞工作時間、工作場所、工作原因這“三工”因素前、中、后發(fā)生的傷害。而靈活就業(yè)人員的工作時間、地點和性質(zhì)往往與日常生活交織在一起，一旦發(fā)生事故或突發(fā)疾病死亡，難以區(qū)分其傷亡因工、因私的性質(zhì)，因此直接使用現(xiàn)有的工傷認(rèn)定情形范圍不能實現(xiàn)保障靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障的目的。

3.1.3 工傷保險繳費方式不能直接適用?，F(xiàn)行工傷保險制度采取的是雇主繳費制，而靈活就業(yè)人員從事的工作可能并沒有明確的雇主，甚至更多的為自雇人員。若按工傷保險現(xiàn)有費率進(jìn)行繳費，由于沒有雇主，個人負(fù)擔(dān)則較重，對于收入偏低的人員可能就會放棄參保。如果降低保費，根據(jù)權(quán)責(zé)對等的原則，則無可避免要降低保障水平，容易造成不平衡。

3.2 如果政府不能直接將靈活就業(yè)人員納入現(xiàn)行工傷保險統(tǒng)籌管理，那么開展靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障是否需要政府主導(dǎo)？我們認(rèn)為是需要的

3.2.1 政府主導(dǎo)方能體現(xiàn)政府責(zé)任。靈活就業(yè)人員通常是利益弱勢群體，因而針對他們的社會政策通常是“兜底性”的，在公共服務(wù)內(nèi)容上具有幫扶的特性。政府針對靈活就業(yè)人員的工作特點，參照工傷保險制度，為其量身定制專門的保障方式，并創(chuàng)造出實現(xiàn)途徑，解決其因傷致貧、返貧的問題，更能體現(xiàn)出政府責(zé)任，維護(hù)穩(wěn)定社會。

3.2.2 政府有義務(wù)促進(jìn)新業(yè)態(tài)規(guī)范發(fā)展。隨著新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國的職業(yè)分工和就業(yè)機會也在不斷變化發(fā)展，對傳統(tǒng)勞動關(guān)系調(diào)整機制提出了新的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有“非此即彼”的機械式做法（勞動關(guān)系確立，則適用所有勞動權(quán)利義務(wù)；勞動關(guān)系無法確立，幾乎沒有任何強制性保障）已不能滿足現(xiàn)階段勞動者的保障需求。政府應(yīng)對一些創(chuàng)新主體模式進(jìn)行規(guī)范管理運行，并進(jìn)一步規(guī)范完善勞動關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步將更多的靈活就業(yè)人員納入現(xiàn)有的工傷保險體制內(nèi)。同時在政策變革期間，應(yīng)對保障缺失的靈活就業(yè)人員出臺相應(yīng)的保障政策，解決其傷病期間亟需解決的醫(yī)療、生活問題。

3.2.3 政府有能力加快職業(yè)傷害保障推廣進(jìn)程。靈活就業(yè)人員由于收入不穩(wěn)定、文化層次不一、風(fēng)險意識不強等原因，大多數(shù)人員尚未認(rèn)識到參加職業(yè)傷害保險的重要性。社會上的人身意外傷害商業(yè)保險的保障水平普遍較低，不能解決靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害問題。如果政府進(jìn)行指導(dǎo)、宣傳，甚至給予一定的補貼，有利于推動職業(yè)傷害保障工作的開展。

3.3 在政府主導(dǎo)但不能具體經(jīng)辦的情況下，誰能來承擔(dān)這樣的社會職能？我們認(rèn)為可以通過商業(yè)運作模式開展

根據(jù)靈活就業(yè)人員群體的特殊性，職業(yè)傷害保障的繳費方式、認(rèn)定范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)、運行模式應(yīng)更具靈活性、可操作性。商業(yè)保險較社會保險而言，可以做到這一要求。同時，我國的機動車交通事故責(zé)任強制保險、大病保險均屬于政府主導(dǎo)、商業(yè)保險公司運作模式，江蘇省部分地區(qū)也進(jìn)行了商業(yè)保險對社會保險進(jìn)行補充或者補缺的試點工作，均為商業(yè)保險運作靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障提供了成功經(jīng)驗。

3.4 如何讓商業(yè)保險更好地發(fā)揮補缺型保險的作用？我們認(rèn)為需要做好五個方面工作

3.4.1 有力的政府推動。職業(yè)傷害保險雖然由商業(yè)保險公司承辦，但應(yīng)該在政府的指導(dǎo)、監(jiān)管下開展。商業(yè)保險不同于社會保險的強制性，它是自愿參保的，而靈活就業(yè)人員大多數(shù)主動參保意識不高，對風(fēng)險存在僥幸心理。政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)仂`活就業(yè)人員的特點和需求，制定政策，同時可以在推動過程中采取一定的強制措施或激勵手段。一方面，可以要求職業(yè)風(fēng)險高、業(yè)務(wù)模式鮮明的網(wǎng)絡(luò)平臺或行業(yè)將參加職業(yè)傷害保險作為從業(yè)要求；另一方面，應(yīng)根據(jù)“適度費率、基本保障”確定收支，有條件的地區(qū)可以給予一定的扶持來減輕參保人員負(fù)擔(dān)、提高保險公司承保意愿，加強對承保公司的監(jiān)管，應(yīng)要求商保公司在一定結(jié)余的情況下，適當(dāng)降低保費或提高保障水平。

3.4.2 開放的參保對象。職業(yè)傷害保險作為補缺型商業(yè)保險，參保人員應(yīng)界定為無法納入工傷保險范疇的人員，防止出現(xiàn)雇主通過參加職業(yè)傷害保險來逃避法定工傷保險參保義務(wù)。同時，由于我國幅員遼闊，經(jīng)濟發(fā)展、人員分布各地差距較大，部分地區(qū)對靈活就業(yè)人員參加社會保險設(shè)有戶籍限制。比如太倉規(guī)定靈活就業(yè)職業(yè)傷害保險的參保人員需具備本地戶籍，這樣就會將一些亟需職業(yè)傷害保障的靈活就業(yè)人員排除在外。因此，商業(yè)保險公司可以將符合靈活就業(yè)用工特征的其他人員納入?yún)⒈７秶M(jìn)一步擴大“兜底”范圍，提高共濟能力。

3.4.3 科學(xué)的保障范圍。職業(yè)傷害保險應(yīng)遵循無責(zé)任補償原則。主要保障與職業(yè)內(nèi)容具有直接傷害關(guān)系的范疇，制定清晰的職業(yè)內(nèi)容、工作范圍和認(rèn)定條款，加強可操作性。

3.4.4 合理的保障內(nèi)容。職業(yè)傷害保險主要保障參保人受到職業(yè)危害事故后，能夠得到及時的醫(yī)療、康復(fù)和喪失勞動能力期間的基本生活保障。考慮到商業(yè)保險的特殊性，我們傾向于保障醫(yī)療、康復(fù)、就醫(yī)期間基本生活費用及殘情程度確定后給予一定的一次性經(jīng)濟補助。有條件的地區(qū)，可以考慮由政府承擔(dān)一定的職能，籌建互助基金，對1-4級人員在退休前發(fā)放長期的生活補助。

3.4.5 靈活的經(jīng)辦服務(wù)。商業(yè)保險公司應(yīng)實行事故的“快報、快賠”，延續(xù)一單一簽的形式，繳費模式應(yīng)較工傷保險更為靈活，根據(jù)權(quán)責(zé)對應(yīng)原則，可以采取“基礎(chǔ)必選+可選套餐”模式，進(jìn)一步滿足靈活就業(yè)人員個性化、差異性需求，提供高效便捷服務(wù)。在事故報備、勞動能力鑒定等方面，可以采取多種形式委托有權(quán)機構(gòu)取得有效結(jié)論。

[1]江蘇省人力資源和社會保障廳.新經(jīng)濟模式下靈活就業(yè)發(fā)展及其政策支持研究[R].2016.

[2]智聯(lián)招聘,中國人民大學(xué)中國就業(yè)研究所.2016年第三季度中國就業(yè)市場景氣報告[R].2016.

1.工傷保險以勞動關(guān)系為參保前提，靈活就業(yè)人員不存在法定意義的勞動關(guān)系

工傷保險制度規(guī)定參保職工必須具有勞動關(guān)系，而勞動關(guān)系或事實勞動關(guān)系是通過用人單位建立的。新業(yè)態(tài)從業(yè)人員現(xiàn)實中是以一種靈活、彈性或自我雇傭的就業(yè)形式存在，不是法定意義上的勞動關(guān)系，由于新業(yè)態(tài)從業(yè)人員只是通過“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)提供的商務(wù)平臺從第三方獲取收入，并沒有直接從“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)獲取薪酬，因此也不存在事實勞動關(guān)系。

2.用人單位參保需要繳納工傷保險費，靈活就業(yè)人員無用人單位繳費

按照法律規(guī)定及國際慣例，工傷保險費是由用人單位繳納，個人不繳費，靈活就業(yè)人員由于沒有法定意義上的用人單位，因此缺少工傷保險的繳費主體。同時，工傷保險費率是根據(jù)行業(yè)或企業(yè)的工傷風(fēng)險確定的，而靈活就業(yè)人員是分散在各個行業(yè)或跨行業(yè)流動較大，如何確定其工傷風(fēng)險及費率，也是需要研究解決的問題。

3.用人單位要承擔(dān)部分工傷保險待遇的支付責(zé)任，靈活就業(yè)人員無用人單位承擔(dān)待遇支付責(zé)任

出于工傷預(yù)防、降低工傷事故率的目的，我國工傷保險制度一直采取的是工傷保險和用人單位分擔(dān)待遇責(zé)任的做法，在工傷保險待遇支付中，用人單位要承擔(dān)，如醫(yī)療期間的工資福利待遇、護(hù)理費、一次性就業(yè)補助金等。新業(yè)態(tài)從業(yè)人員由于沒有用人單位，其部分待遇保障責(zé)任無法履行，從而會減少新業(yè)態(tài)從業(yè)人員實際獲得工傷保險待遇水平，一定程度上也會造成從業(yè)人員的心理落差。

——摘自張軍《新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參加工傷保險難點及對策建議》（《中國醫(yī)療保險》2017年第6期）

Thoughts on Occupational Injury Protection for Flexible Employment Personnel at the Present Stage

Chen Yunzhu, Ni Hong(Jiangsu Department of Human Resources and Social Security, Nanjing,210008)

In April 2017, the State Council put forward in the document that we should explore ways to adapt to the unemployment insurance system for fl exible employees.Paying attention to the fl exible employment personnel and protecting their rights and obligations has become an important direction in the social security work.For employees who can be integrated into the work injury insurance system according to the existing system, the employer shall be urged to participate in work-related injury insurance through the government's compulsory and social insurance guarantee measures.The fl exible employment personnel who are dif fi cult to de fi ne the existence of labor relations, through the mode of government led and commercial insurance operation, establish the occupational injury protection for the fl exible employment personnel.

fl exible employees, occupational injuries, social security

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2017）10-62-4

10.19546/j.issn.1674-3830.2017.10.014

2017-9-20

陳韞竹，江蘇省人力資源和社會保障廳工傷保險處主任科員，主要研究方向：工傷保險管理。