■ 姚建龍

(上海政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，上海 201207)

防治學(xué)生欺凌的中國路徑：對近期治理校園欺凌政策之評析

■ 姚建龍

(上海政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，上海 201207)

對學(xué)生欺凌的廣泛關(guān)注深受欺凌視頻在網(wǎng)絡(luò)肆意傳播的影響，也影響了公眾對這一現(xiàn)象的認(rèn)識。應(yīng)當(dāng)高度重視對學(xué)生欺凌問題的防治，但基于現(xiàn)行法律和政策的治理才是理性和現(xiàn)實(shí)的路徑?！蛾P(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》首次從國家層面對學(xué)生欺凌提出了治理要求，而《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》則從綜合防治的角度提出了建立長效機(jī)制的要求。只有包括學(xué)生、家長在內(nèi)的各相關(guān)部門與主體的共同參與，才能有效防治學(xué)生欺凌這一世界各國所共同面對的難題。

學(xué)生欺凌 中國路徑 校園暴力 校園欺凌 綜合防治

盡管對校園暴力進(jìn)行專門治理甚至專門立法在國外是通行的做法，但在我國這一嚴(yán)重危害校園安全的現(xiàn)象長期以來并未受到有關(guān)部門的應(yīng)有重視，甚至還曾經(jīng)一度成為一個帶有禁忌性、刻意回避的議題[1]。不過，最近這種狀況隨著社會輿論對“學(xué)生欺凌”現(xiàn)象的高度關(guān)注，似乎發(fā)生了突然轉(zhuǎn)變。2016年4月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室向各地印發(fā)《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》(以下簡稱《通知》)?！锻ㄖ芬桓闹皩π@暴力避諱的態(tài)度，直面校園欺凌的治理問題，這反映出國家對校園欺凌嚴(yán)重性的認(rèn)識。僅僅過去數(shù)月，教育部又聯(lián)合中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)等部門再次出手，于11月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。校園暴力問題甚至驚動了國務(wù)院，李克強(qiáng)總理多次過問校園欺凌問題，2016年6月批示要求堅(jiān)決遏制校園暴力，于11月又在第六次全國婦女兒童工作會議上要求嚴(yán)厲打擊校園欺凌等違法犯罪行為。當(dāng)前，學(xué)生欺凌已經(jīng)成為威脅校園與學(xué)生安全最為突出的問題，更成為一個受到廣泛關(guān)注的社會問題。新近發(fā)布的《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了國家對其治理的基本思路與要求，并具有典型的中國式治理特色。

一、梳理與解讀：概念分歧及界定

值得注意的是，李克強(qiáng)總理2016年6月的批示中使用的是“校園暴力”一詞；2016年4月發(fā)布的《通知》中使用的是“校園欺凌”一詞；而11月發(fā)布的《指導(dǎo)意見》中則使用的是“學(xué)生欺凌”一詞，這三個概念既有聯(lián)系又有所區(qū)別。從字面上來看，校園暴力亦即發(fā)生在校園內(nèi)的暴力行為，但理論界與實(shí)務(wù)部門對校園暴力的理解遠(yuǎn)非此字面含義，并形成了關(guān)于校園暴力概念界定的諸多分歧。筆者在考察國內(nèi)關(guān)于校園暴力的代表性概念的基礎(chǔ)上，曾經(jīng)提出關(guān)于校園暴力的定義：“發(fā)生在中小學(xué)幼兒園及其合理輻射地域，學(xué)生、 教師或校外侵入人員故意侵害師生人身以及學(xué)校和師生財(cái)產(chǎn)，破壞學(xué)校教學(xué)管理秩序的行為?！盵2]

在國外，對于校園暴力(School Violence)的研究十分豐富，對校園暴力的界定也存在差異，但總的來看其研究重心是學(xué)生之間的暴力，也即校園欺凌(School Bullying，又譯為“校園霸凌”)。然而，與國外校園暴力通常即指校園欺凌不同的是，我國的校園暴力更具有本土特點(diǎn)，其內(nèi)涵也更豐富，常見和多發(fā)的類型主要有四種：外侵型校園暴力、師源性校園暴力、傷師型校園暴力及校園欺凌，校園欺凌只屬于校園暴力的一種類型。四種類型校園暴力的主要區(qū)別在于加害人與被害人的差異性。外侵型校園暴力的加害人為校外人員，被害人為學(xué)生或教師；師源性校園暴力的加害人為教職員工，被害人為學(xué)生；傷師型校園暴力的加害人主要為學(xué)生，被害人為教師；而校園欺凌的加害人為學(xué)生，被害人也為學(xué)生。

從近年來我國對校園暴力關(guān)注類型重心的變化歷程來看，大體經(jīng)歷了從重點(diǎn)關(guān)注外侵型校園暴力，到重點(diǎn)關(guān)注師源性校園暴力、傷師型校園暴力，再到重點(diǎn)關(guān)注校園欺凌的發(fā)展過程。外侵型校園暴力以福建南平屠童案為代表；師源性校園暴力以海南萬寧校長性侵案及貴州畢節(jié)校長性侵案為代表；傷師型校園暴力以湖南邵東留守兒童虐殺教師案為代表；校園欺凌則以上海熊姐事件及重慶彭水圍毆同學(xué)致死案等為代表。值得注意的是，隨著近幾年對校園暴力類型中校園欺凌的重點(diǎn)關(guān)注，校園暴力的內(nèi)涵也出現(xiàn)了與國外通常所指校園欺凌的趨同性特點(diǎn)。國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室發(fā)布的《通知》將校園欺凌界定為“發(fā)生在學(xué)生之間蓄意或惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡(luò)等手段，實(shí)施欺負(fù)、侮辱造成傷害的”行為。這一界定大體反映了理論界、實(shí)務(wù)部門及一般公眾對校園欺凌的通常理解，指出了校園欺凌具有發(fā)生于學(xué)生之間的特點(diǎn)，也指出了欺凌的方式不只限于身體暴力，還包括語言暴力、網(wǎng)絡(luò)暴力等具有欺負(fù)、侮辱性質(zhì)的傷害行為。這一定義與國外一般將校園欺凌界定為“年齡更大或者更強(qiáng)的學(xué)生欺負(fù)、騷擾較弱學(xué)生或強(qiáng)迫較弱的學(xué)生實(shí)施違背其意愿的行為”[3]大體一致。而《指導(dǎo)意見》則使用了“學(xué)生之間欺凌和暴力問題”的提法。由教育部主導(dǎo)制定和發(fā)布的這一《指導(dǎo)意見》之所以使用“學(xué)生欺凌和暴力”的新提法可能主要是基于以下兩點(diǎn)考慮：一是認(rèn)為學(xué)生之間的欺凌行為大多數(shù)并非發(fā)生在校園內(nèi)，使用“學(xué)生”欺凌而非“校園”欺凌的提法，一方面更準(zhǔn)確，另一方面也是對學(xué)校責(zé)任的“合理規(guī)避”；二是將“欺凌”與“暴力”并列，突出了對學(xué)生之間身體暴力治理的重點(diǎn)關(guān)注。有鑒于此，本文的論述也使用“學(xué)生欺凌”這一概念。

二、激憤與理性：關(guān)于學(xué)生欺凌的反應(yīng)與爭議

(一)網(wǎng)傳視頻中學(xué)生欺凌的特點(diǎn)及公眾的感性反應(yīng)

國家對校園暴力現(xiàn)象中學(xué)生欺凌問題的高度關(guān)注，在很大程度上受到了網(wǎng)絡(luò)上肆意傳播的學(xué)生欺凌與暴力視頻引起公眾憤怒的影響。不久前，央視記者對近百部校園暴力視頻進(jìn)行了分析，并總結(jié)出學(xué)生欺凌的如下特點(diǎn)：(1)施暴者主要采用的暴力方式是：辱罵、推搡、扇耳光、腳踢等。這其中出現(xiàn)最多的暴力行為是扇耳光，占比80%；其次是腳踢，占比78%，在所有施暴視頻中，在74%的施暴過程中伴有語言辱罵。除了徒手施暴，有14%的施暴者使用了棍棒、磚頭、板凳等工具擊打受害者，其中使用棍棒的最多，占比50%[4]。(2)暴力不僅僅是毆打和辱罵，受害者通常還會在逼迫之下遭受道歉、下跪、自扇耳光、扒光衣服等人格侮辱。校園欺凌行為集中表現(xiàn)為多人對一人施暴，打人者達(dá)到3人及以上的占全部視頻的70%左右，有近10%的打人者有吸煙等不良行為[5]。(3) 面對這樣的欺凌與侮辱，92%的受害者選擇不反抗，當(dāng)個別受害者進(jìn)行言語或肢體反抗時，往往會受到施暴者更加兇狠的群毆[6]。(4)暴力欺凌發(fā)生最多的地方是在人員稀疏的空曠地帶，占比近42%；其次是發(fā)生在教室里，占比29%[7]。(5)校園欺凌行為大都是在圍觀下發(fā)生的，從視頻中可以看到，有87%的施暴現(xiàn)場都有圍觀者，并且沒有人出面阻止，網(wǎng)上流傳的絕大多數(shù)校園欺凌視頻是由圍觀者拍攝的，有些現(xiàn)場還伴有嬉笑、調(diào)侃甚至惡俗的解說[8]。(6)當(dāng)事人主要是女性，在遭遇暴力傷害的受害者中，男學(xué)生占15%，女學(xué)生占85%。而在施暴者當(dāng)中，女性施暴者占82%左右，男性施暴者占18%[9]。(7) 在青海、貴州和內(nèi)蒙古等地，相繼出現(xiàn)過受害者因遭遇校園暴力致死的事件。例如，青海省海東市互助縣初中學(xué)生陶某某，因?yàn)椴豢叭淌芷哿瓒趦和?jié)這一天自殺，結(jié)束了自己年僅15歲的生命。

從上述分析可見，網(wǎng)傳視頻中的學(xué)生欺凌現(xiàn)象具有典型的以強(qiáng)凌弱、以眾欺少并伴有人格羞辱等特征，如此形象而細(xì)致呈現(xiàn)出的學(xué)生欺凌行為，令人憤慨。與欺凌視頻中施暴者惡行形成鮮明對比的是，由于施暴者多未達(dá)到刑事責(zé)任年齡或者實(shí)際危害后果尚未達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)，因而絕大多數(shù)施暴者并未受到刑事追究而被教育釋放，這種強(qiáng)烈的反差更容易引起社會公眾的普遍不滿。

一種經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)放大的觀點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打擊學(xué)生欺凌，包括呼吁降低刑事責(zé)任年齡以嚴(yán)罰施暴者。盡管降低刑事責(zé)任年齡的呼吁幾乎遭到了學(xué)術(shù)界的普遍反對[10]，但這種主張嚴(yán)厲打擊學(xué)生欺凌的觀點(diǎn)已在一定程度上影響了我國現(xiàn)行未成年人犯罪刑事政策。在司法實(shí)踐中，則出現(xiàn)了高調(diào)宣傳嚴(yán)罰學(xué)生欺凌的判例。例如，2016年11月23日，北京市海淀區(qū)人民法院以尋釁滋事罪對曾經(jīng)在網(wǎng)上傳播“女生遭同學(xué)圍堵輪扇耳光視頻”中的3名施暴女生，分別判處6-8個月不等的有期徒刑。當(dāng)然，這類判例仍然是以施暴者達(dá)到刑事責(zé)任年齡、并已構(gòu)成刑事犯罪為前提的。一個必須正視的事實(shí)是，在《刑法》規(guī)定的刑事責(zé)任年齡未降低、刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)未降低的情況下，對絕大多數(shù)學(xué)生欺凌事件的施暴者實(shí)際仍然無法予以刑事處罰，試圖單純地通過嚴(yán)罰特別是刑事處罰以遏制學(xué)生欺凌，恐難以如愿。

(二)保持對學(xué)生欺凌的理性認(rèn)識

欺凌與暴力視頻在網(wǎng)上過度傳播本身值得反思，通過這些視頻形成對學(xué)生欺凌現(xiàn)狀的判斷并進(jìn)而采取“感性化”的應(yīng)對措施甚至要求降低刑事責(zé)任年齡的想法，更應(yīng)警惕和反思。作為一種理性的判斷，學(xué)生欺凌被廣泛關(guān)注具有較為明顯的“孕婦效應(yīng)”色彩，其成為公共議題在某種程度上也具有建構(gòu)的色彩?！霸袐D效應(yīng)”是指因關(guān)注度的集中而會夸大某種現(xiàn)象的心理反應(yīng)。在網(wǎng)絡(luò)自媒體時代，學(xué)生欺凌視頻在網(wǎng)絡(luò)上的過度傳播，一定程度上夸大了學(xué)生家長對學(xué)生欺凌的焦慮。

事實(shí)上，學(xué)生欺凌并非輿論所認(rèn)為的那樣嚴(yán)重。從各地法院審理的未成年人犯罪案件來看，屬于校園暴力類型的通常不到1%*當(dāng)然，這也與絕大多數(shù)學(xué)生欺凌行為并未達(dá)到刑事犯罪的程度或者施暴者未達(dá)到刑事責(zé)任年齡有關(guān)。。比較而言，我國的校園欺凌發(fā)生率與發(fā)達(dá)國家相比并不算高。根據(jù)全球兒童安全組織提供的數(shù)據(jù)，西方國家有85%的女孩和80%的男孩在學(xué)校受到過至少一次欺凌，10%-15%的學(xué)生曾經(jīng)欺凌過他人。中國青少年研究中心針對10個省市的5 864名中小學(xué)生的調(diào)查顯示，有32.5%的人偶爾被欺負(fù)，有6.1%的人經(jīng)常被高年級同學(xué)欺負(fù)[11]。筆者受教育部政策法規(guī)司委托承擔(dān)的“學(xué)校安全風(fēng)險防控研究”項(xiàng)目課題組在2016年4月至6月對全國29個縣104 825名中小學(xué)生的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)生欺凌發(fā)生率為33.36%，其中經(jīng)常被欺凌的比例為4.7%，偶爾被欺凌的比例為28.66%。當(dāng)然，比較國內(nèi)外調(diào)查數(shù)據(jù)并非為我國學(xué)生欺凌現(xiàn)狀辯護(hù)，超過30%的學(xué)生欺凌發(fā)生率仍然應(yīng)當(dāng)引起高度重視與反思[12]。

試圖通過嚴(yán)罰甚至降低刑事責(zé)任年齡來遏制校園暴力，總體上是非理性的，也是值得反思的。在我國，以十四周歲為刑事責(zé)任最低年齡不是“拍腦袋”想出來的，而是刑法發(fā)展與進(jìn)步的結(jié)果。提高而不是降低刑事責(zé)任年齡，是從我國近代第一部刑法典至今，百余年來刑法改革的重要內(nèi)容。新中國成立后，1979年第一部刑法典便將刑事責(zé)任年齡確定為14周歲，1997年刑法典則進(jìn)一步將已滿14周歲不滿16周歲之人負(fù)刑事責(zé)任的犯罪范圍限定為故意殺人等八類。如果以今天生活條件好、青少年發(fā)育早作為降低刑事責(zé)任年齡的理論基礎(chǔ)，并主張降低刑事責(zé)任年齡，在邏輯上是不通的。尤其需要注意的是，一個人是否成熟，除了生理的標(biāo)準(zhǔn)，還有心理和社會的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在的孩子盡管生理發(fā)育提前，但心理發(fā)育卻并未能同步提前[13]。在當(dāng)代社會，青少年進(jìn)入成人社會的年齡則因?yàn)槭芙逃晗薜难娱L、結(jié)婚年齡的推遲、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的推遲，即社會意義上的成年年齡實(shí)際是在推后而非提前。

在成長過程中，青少年往往需要通過越軌行為去探尋行為的邊界，需要通過互相之間的欺凌尋求存在感與成人意識。發(fā)生率較高的學(xué)生欺凌，在某種程度上可以說是青少年的一種“正?！背砷L現(xiàn)象，這在犯罪學(xué)理論中已成為一種共識。犯罪學(xué)家的研究發(fā)現(xiàn)，青少年越軌和犯罪行為的比例如此之高，以至于青少年犯罪行為成為正常行為，而那些從不犯罪和越軌的青少年則成為異數(shù)。莫菲特認(rèn)為，那些在青少年時從未有過任何犯罪或越軌行為的人存在著某些生活或心理缺陷。比如說，缺乏社會交往技巧，個性孤僻，不善于交友[14]。值得注意的是，大部分青少年在度過青春期后并不會把罪錯行為帶入成年期，這被稱為青少年不良行為的“自愈”，而絕大多數(shù)校園欺凌行為也具有自愈的特征。

針對青少年罪錯行為的上述特點(diǎn)，以埃德溫·舒爾為代表的學(xué)者主張，減少少年犯罪和以后的成人犯罪行為的最好辦法，就是在發(fā)現(xiàn)少年犯罪行為時不采取任何行動[15]。犯罪學(xué)經(jīng)典理論——標(biāo)簽理論亦持同樣的立場，并主張對少年罪錯行為的干預(yù)，尤其是輕微罪錯行為的正式干預(yù)應(yīng)當(dāng)盡量避免。上述犯罪學(xué)理論中不干預(yù)及盡量避免正式干預(yù)(尤其是刑罰干預(yù))的主張，非常具有啟發(fā)性，也是未成年人違法犯罪刑事政策的重要理論基礎(chǔ)。呼吁完善頂層設(shè)計(jì)、修改法律嚴(yán)罰學(xué)生欺凌是一個需要慎重對待且在操作上不斷探索和完善的漫長過程，基于已有的法律、政策及制度需求對學(xué)生欺凌采取防治之道，才是一種理性和現(xiàn)實(shí)的做法。值得肯定的是，國家對學(xué)生欺凌的治理并未糾纏于“嚴(yán)罰”還是“教育”的爭議，也并未陷入刑事責(zé)任年齡是否應(yīng)當(dāng)降低的爭論，而是基于理性和現(xiàn)實(shí)的角度采取了防治的舉措，并在2016年連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》及《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》。

三、通過學(xué)校治理：《通知》的內(nèi)容與要求

近些年來，校園安全問題一直是社會各界廣泛關(guān)注、黨和政府重點(diǎn)關(guān)切的問題。針對校園安全，國家先后出臺了《中小學(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校幼兒園安全防范工作建立健全長效工作機(jī)制的意見》《中小學(xué)幼兒園安全防范工作規(guī)范(試行)》《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》《關(guān)于深化學(xué)校治安綜合治理工作意見的通知》《關(guān)于切實(shí)落實(shí)中小學(xué)安全工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好中小學(xué)幼兒園安全工作六條措施》等一系列規(guī)定和文件，但始終未將學(xué)生欺凌作為一個校園安全及學(xué)生違法犯罪預(yù)防的獨(dú)立議題來對待。

2016年4月發(fā)布的《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》是針對學(xué)生欺凌進(jìn)行治理的第一個文件，也是在國家層面首次將學(xué)生欺凌治理作為一個專門問題來對待?！锻ㄖ芬試鴦?wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室的名義向地方教育部門下發(fā)，其目的是“通過專項(xiàng)治理，加強(qiáng)法制教育，嚴(yán)肅校規(guī)校紀(jì)，規(guī)范學(xué)生行為，促進(jìn)學(xué)生身心健康，建設(shè)平安校園、和諧校園”，治理范圍則是“全國中小學(xué)校(含中等職業(yè)學(xué)校)”?！锻ㄖ匪蟮膶ｍ?xiàng)治理分為兩個實(shí)施階段，第一個階段的治理提出了六方面的要求：(1)開展教育。各校要集中對學(xué)生開展以校園欺凌治理為主題的專題教育，開展品德、心理健康和安全教育，邀請公安、司法等相關(guān)部門到校開展法制教育。組織教職工集中學(xué)習(xí)對校園欺凌事件預(yù)防和處理的相關(guān)政策、措施和方法等。(2)完善制度。各校要制定完善校園欺凌的預(yù)防和處理制度、措施，建立校園欺凌事件應(yīng)急處置預(yù)案，明確相關(guān)崗位教職工預(yù)防和處理校園欺凌的職責(zé)。(3)加強(qiáng)預(yù)防。各校要加強(qiáng)校園欺凌治理的人防、物防和技防建設(shè)，充分利用心理咨詢室開展學(xué)生心理健康咨詢和疏導(dǎo)，公布學(xué)生救助或校園欺凌治理的電話號碼并明確負(fù)責(zé)人。(4)及時處理。各校要及時發(fā)現(xiàn)、調(diào)查處置校園欺凌事件，嚴(yán)肅處理實(shí)施欺凌的學(xué)生。涉嫌違法犯罪的，要及時向公安部門報(bào)案并配合立案查處。(5)監(jiān)督指導(dǎo)。各地教育督導(dǎo)部門要加強(qiáng)對學(xué)校開展校園欺凌專項(xiàng)治理的指導(dǎo)和檢查。責(zé)任督學(xué)要對責(zé)任區(qū)內(nèi)學(xué)校的專項(xiàng)治理全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時與校方溝通，做好記錄并及時向當(dāng)?shù)亟逃綄?dǎo)部門報(bào)告。(6)組織部署。各地接到本通知后要高度重視，制定本省(區(qū)、市)開展校園欺凌專項(xiàng)治理的具體實(shí)施方案，抓緊部署，組織市、縣兩級教育督導(dǎo)部門和學(xué)校認(rèn)真實(shí)施。

專項(xiàng)治理第二個階段的重心則是要求各地各校對第一階段的專題教育情況、規(guī)章制度完善情況、加強(qiáng)預(yù)防工作情況、校園欺凌事件發(fā)生和處理情況等，進(jìn)行全面自查、督查和總結(jié)，形成報(bào)告并逐級上報(bào)，同時要求開展學(xué)校自查、縣級普查、市級復(fù)查、省級抽查以鞏固治理效果。

以“通知”形式針對校園安全中的某一突出問題做出要求，是我國維護(hù)校園安全的一種常見做法，也是一種“應(yīng)激性”反應(yīng)措施。國家及教育部針對校園安全中的諸多突出問題與社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題曾采取過類似發(fā)布“通知”進(jìn)行提醒和要求專門治理的做法，如校車安全、溺水防范、校舍安全、冬季安全、雨季安全、防洪防雷安全、學(xué)校食堂食品安全、學(xué)校周邊安全等。筆者在校園安全風(fēng)險防控實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)，許多中小學(xué)校長均反映每年收到類似的通知和文件數(shù)以百計(jì)，已使學(xué)校處于疲勞應(yīng)付狀態(tài)。從《通知》的治理要求來看，主要體現(xiàn)的是以學(xué)校為治理主體的思路，強(qiáng)調(diào)的是學(xué)校在學(xué)生欺凌治理中的責(zé)任。然而，學(xué)生欺凌的發(fā)生原因卻是綜合性的，單純要求學(xué)校承擔(dān)治理主體責(zé)任并采取專項(xiàng)治理的方式是否合理及有效，值得深思。

四、走向綜合防治：《指導(dǎo)意見》的特點(diǎn)與主要內(nèi)容

與2016年4月所發(fā)布的《通知》不同的是，同年11月發(fā)布的《指導(dǎo)意見》從“積極有效預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力”“依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌和暴力事件”“切實(shí)形成防治學(xué)生欺凌和暴力的工作合力”三個方面對防治中小學(xué)生欺凌和暴力提出了更加專業(yè)、細(xì)致、針對性和可操作性強(qiáng)的要求?！吨笇?dǎo)意見》直面學(xué)生欺凌現(xiàn)象，明確指出：“由于在落實(shí)主體責(zé)任、健全制度措施、實(shí)施教育懲戒、形成工作合力等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，少數(shù)地方學(xué)生之間欺凌和暴力問題仍時有發(fā)生，損害了學(xué)生身心健康，造成了不良社會影響”，為了全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹人的根本任務(wù)，各有關(guān)部門要切實(shí)防治學(xué)生欺凌和暴力事件的發(fā)生。

學(xué)生欺凌和暴力問題是各國普遍面臨的共同難題，各國也均有其防治的做法和經(jīng)驗(yàn)。在預(yù)防青少年違法犯罪與社會治安管理的長期實(shí)踐中，我國也形成了綜合治理的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)具有強(qiáng)調(diào)跨部門協(xié)作及治理手段多樣性等特點(diǎn)，有“東方智慧”之美譽(yù)。綜觀《指導(dǎo)意見》的內(nèi)容，體現(xiàn)了從現(xiàn)行法律、政策與實(shí)際出發(fā)，明確各方職責(zé)，綜合防治的基本思路。遵循這一思路，可以將《指導(dǎo)意見》的核心內(nèi)容概括為以下幾個方面。

一是建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門齊抓共管、學(xué)校家庭社會三位一體的防治工作機(jī)制。《指導(dǎo)意見》明確指出，教育、綜治、人民法院、人民檢察院、公安、民政、司法、共青團(tuán)、婦聯(lián)等部門，應(yīng)成立防治學(xué)生欺凌和暴力工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確任務(wù)分工，強(qiáng)化工作職責(zé)，完善防治辦法，加強(qiáng)考核檢查，健全工作機(jī)制。為了確保三位一體防治機(jī)制的有效運(yùn)作，《指導(dǎo)意見》還要求建立學(xué)校、家庭、社區(qū)(村)、公安、司法、媒體等各方面的溝通協(xié)作機(jī)制，暢通信息共享渠道。

二是學(xué)生不是防治的對象而是主體，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)學(xué)生對欺凌與暴力的免疫力?！吨笇?dǎo)意見》提出，要切實(shí)加強(qiáng)中小學(xué)生思想道德教育、法治教育和心理健康教育，通過教育等方式提高學(xué)生對欺凌和暴力行為嚴(yán)重危害性的認(rèn)識，增強(qiáng)自我保護(hù)意識和能力，自覺遵守校規(guī)校紀(jì)，做到不實(shí)施欺凌和暴力行為。同時還要求依托各地12355青少年服務(wù)臺，開設(shè)自護(hù)教育熱線，組織專業(yè)社會工作者、公益律師、志愿者開展有針對性的自護(hù)教育、心理輔導(dǎo)和法律咨詢。

三是家長在防治學(xué)生欺凌與暴力中有不可推卸的責(zé)任。學(xué)生欺凌和暴力的發(fā)生根源通常在于家庭，為此《指導(dǎo)意見》明確指出，管教孩子是家長的法定監(jiān)護(hù)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依法落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，避免放任不管、缺教少護(hù)、教而不當(dāng)；家長要注重家風(fēng)建設(shè)，加強(qiáng)對孩子的管教，注重對孩子進(jìn)行思想品德教育和良好行為習(xí)慣的培養(yǎng)，從源頭上預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力行為發(fā)生。為了幫助與督促監(jiān)護(hù)人履責(zé)，《指導(dǎo)意見》一方面要求要密切家校溝通，通過家訪、家長會、家長學(xué)校等途徑，幫助家長了解防治學(xué)生欺凌和暴力的知識，增強(qiáng)監(jiān)護(hù)責(zé)任意識，提高防治能力；另一方面則強(qiáng)調(diào)要落實(shí)監(jiān)護(hù)人責(zé)任追究制度，包括依法追究監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任。

四是中小學(xué)校要建立防治學(xué)生欺凌和暴力工作制度，并將其納入學(xué)校安全工作統(tǒng)籌考慮，作為加強(qiáng)平安文明校園建設(shè)的重要內(nèi)容?！吨笇?dǎo)意見》對于中小學(xué)校在防治學(xué)生欺凌和暴力中的責(zé)任做出了較為具體的要求，其要點(diǎn)如下：(1)明確了責(zé)任主體——校長是學(xué)校防治學(xué)生欺凌和暴力的第一責(zé)任人，分管法治教育的副校長和班主任是直接責(zé)任人。(2)要求健全應(yīng)急處置預(yù)案，建立早期預(yù)警、事中處理及事后干預(yù)等機(jī)制。(3)要求積極有效預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力，認(rèn)真開展預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力專題教育。(4)要求研制學(xué)校防治學(xué)生欺凌和暴力指導(dǎo)手冊，全面加強(qiáng)針對教職工特別是班主任的專題培訓(xùn)，提高教職工有效防治學(xué)生欺凌和暴力的責(zé)任意識和能力，充分調(diào)動全體教職工的積極性，明確相關(guān)崗位職責(zé)，將學(xué)校防治學(xué)生欺凌和暴力的各項(xiàng)工作落實(shí)到每一個環(huán)節(jié)。(5)建立中小學(xué)生欺凌和暴力事件及時報(bào)告制度。發(fā)現(xiàn)學(xué)生遭受欺凌和暴力，學(xué)校和家長要及時相互通知，對嚴(yán)重的欺凌和暴力事件，要向上級教育主管部門報(bào)告，并迅速聯(lián)絡(luò)公安機(jī)關(guān)介入處置。(6)依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌和暴力事件，對實(shí)施欺凌和暴力的學(xué)生及時采取批評教育、警示談話，將表現(xiàn)記入學(xué)生綜合素質(zhì)評價檔案，直至轉(zhuǎn)入專門學(xué)校等措施。(7)要求對當(dāng)事學(xué)生實(shí)施科學(xué)有效的追蹤輔導(dǎo)，在欺凌和暴力事件妥善處置后，要持續(xù)對當(dāng)事人(包括對實(shí)施欺凌和暴力的學(xué)生、遭受欺凌和暴力的學(xué)生及其家人)進(jìn)行追蹤觀察和輔導(dǎo)教育。

五是各級綜治組織要強(qiáng)化學(xué)校周邊綜合治理。學(xué)校周邊治安綜合治理是各級綜治組織的重要職能，中央綜治委為此還專設(shè)了校園及周邊治安綜合治理專項(xiàng)組負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。針對學(xué)生欺凌和暴力與學(xué)校周邊環(huán)境的密切關(guān)系，《指導(dǎo)意見》要求加大新形勢下群防群治工作力度，實(shí)現(xiàn)人防、物防、技防在基層綜治中的深度融合，動員社會各方面力量做好校園周邊地區(qū)安全防范工作，把學(xué)校周邊作為社會治安重點(diǎn)地區(qū)和排查整治工作的重點(diǎn)，加強(qiáng)組織部署和檢查考核。值得注意的是，《指導(dǎo)意見》還特別指出要對中小學(xué)生欺凌和暴力問題突出的地區(qū)和單位，根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈健全落實(shí)社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定〉的通知》要求，通過通報(bào)、約談、掛牌督辦、實(shí)施一票否決權(quán)制等方式對綜治領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行責(zé)任督查和追究。

六是公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)校園警務(wù)工作。公安機(jī)關(guān)因其權(quán)威性和專業(yè)性，在防治學(xué)生欺凌和暴力中具有獨(dú)特和不可替代的作用。《指導(dǎo)意見》要求公安機(jī)關(guān)要在治安情況復(fù)雜、問題較多的學(xué)校周邊設(shè)置警務(wù)室或治安崗?fù)?，密切與學(xué)校的溝通協(xié)作，積極配合學(xué)校排查發(fā)現(xiàn)學(xué)生欺凌和暴力的隱患苗頭，并及時預(yù)防處置；加強(qiáng)學(xué)生上下學(xué)重要時段、學(xué)生途經(jīng)重點(diǎn)路段的巡邏防控和治安盤查，對發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性欺凌和暴力問題，要采取相應(yīng)防范措施并通知學(xué)校和家長，及時干預(yù)，震懾犯罪。

七是各相關(guān)部門要建立配套銜接機(jī)制，依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌和暴力事件。針對法律縱容學(xué)生欺凌和暴力的誤解，《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了“寬容而不縱容”原則，強(qiáng)調(diào)“對實(shí)施欺凌和暴力的中小學(xué)生必須依法依規(guī)采取適當(dāng)?shù)某C治措施予以教育懲戒，既做到真情關(guān)愛、真誠幫助，力促學(xué)生內(nèi)心感化、行為轉(zhuǎn)化，又充分發(fā)揮教育懲戒措施的威懾作用”。對實(shí)施欺凌和暴力的學(xué)生，學(xué)校、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等要配套銜接采取包括及時報(bào)告、批評教育、警示談話、警示教育、將表現(xiàn)記入學(xué)生綜合素質(zhì)評價檔案、轉(zhuǎn)入專門學(xué)校、責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教、收容教養(yǎng)，直至追究刑事責(zé)任等措施?！吨笇?dǎo)意見》特別強(qiáng)調(diào)，對具有犯罪性質(zhì)和情節(jié)惡劣、手段殘忍、后果嚴(yán)重的欺凌和暴力事件，必須堅(jiān)決依法懲處；對校外成年人教唆、脅迫、誘騙、利用在校中小學(xué)生違法犯罪的行為，必須依法從重懲處。

八是媒體要避免過度渲染報(bào)道學(xué)生欺凌和暴力事件細(xì)節(jié)。針對目前客觀存在的過度報(bào)道和傳播學(xué)生欺凌和暴力事件的現(xiàn)象，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真做好學(xué)生欺凌和暴力典型事件通報(bào)工作，既要充分發(fā)揮警示教育作用，又要注意不過分渲染事件細(xì)節(jié)；要防止泄露有關(guān)學(xué)生個人及其家庭的信息，特別要防止因網(wǎng)絡(luò)傳播等因素導(dǎo)致事態(tài)蔓延，造成惡劣的社會影響，使受害學(xué)生再次受到傷害；要避免學(xué)生欺凌和暴力通過網(wǎng)絡(luò)新媒體擴(kuò)散演變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)欺凌，消除暴力文化的負(fù)面影響。

如果說《通知》是專項(xiàng)治理學(xué)生欺凌的“活動”，《指導(dǎo)意見》則意在建立防治學(xué)生欺凌的“長效機(jī)制”?！吨笇?dǎo)意見》是在總結(jié)我國防治學(xué)生欺凌問題經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于理性和現(xiàn)實(shí)的考慮所出臺的重要政策性文件，也是我國未來進(jìn)一步從頂層設(shè)計(jì)角度完善法律，建立更加完善的學(xué)生欺凌機(jī)制做出的重要探索。

結(jié)語：學(xué)生欺凌問題的發(fā)生原因是綜合性的，絕非學(xué)校一家之因，其防治也非學(xué)校一家之責(zé)。保護(hù)未成年學(xué)生是全社會的共同責(zé)任，只有包括學(xué)生、家長在內(nèi)的各相關(guān)部門與主體的共同參與、通力協(xié)作、標(biāo)本兼治，才能有效防治學(xué)生欺凌和暴力這一世界各國共同面對的難題，而這也正是《指導(dǎo)意見》的“良苦用心”與核心內(nèi)容。不過，綜合防治的思路盡管被譽(yù)為“東方智慧”，但也存在“責(zé)任稀釋”的可能及風(fēng)險?！吨笇?dǎo)意見》所明確的相關(guān)部門是否能夠真正各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，尚需實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。

[1][2]姚建龍：《校園暴力：一個概念的界定》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期。

[3]Jack E. Bynum, William E. Thompson, Juvenile Delinquency: a Sociological Approach,(7th ed.). Person Allyn and Bacon, 2007,p.282.

[4][5][6][7][8][9]《解碼百部校園暴力視頻：七成欺凌為多對一，九成受害者未反抗》，http://news.163.com/16/1125/19/C6O99EKQ000187VE.html

[10]宋英輝：《理性看待刑事責(zé)任年齡制度》，載《人民日報(bào)》，2016年11月16日。

[11]陳曉英：《校園欺凌 誰來解圍》，載《法制日報(bào)》，2015年7月13日。

[12][13]姚建龍：《應(yīng)對校園欺凌 不宜只靠刑罰》，載《人民日報(bào)》，2016年6月14日。

[14]曹立群 任 昕：《犯罪學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社2008年版，第53頁。

[15]吳宗憲：《西方犯罪學(xué)史》，北京：警官教育出版社1997年版，第728頁。

(責(zé)任編輯：邢 哲)

2016-12-08

姚建龍，上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師，上海市預(yù)防青少年犯罪研究會執(zhí)行會長，主要研究刑事法學(xué)、青少年法學(xué)。