王佳慧

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院,哈爾濱 150080)

·加大對(duì)俄經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展研究專題(二)·

中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)：理論解讀、現(xiàn)有基礎(chǔ)與具體設(shè)想

王佳慧

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院,哈爾濱 150080)

當(dāng)前，中俄在遠(yuǎn)東地區(qū)合作的規(guī)模、水平對(duì)中俄兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重大影響，合作模式的創(chuàng)新有助于擴(kuò)展和加深中國(guó)東北地區(qū)與俄羅斯遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)在各領(lǐng)域的合作，推動(dòng)邊境省份積極融入國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，打造“一帶一路”戰(zhàn)略向北開(kāi)放的新通道，為優(yōu)化國(guó)家對(duì)外開(kāi)放整體布局、帶動(dòng)?xùn)|北區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)力。設(shè)立中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)能夠充分利用中俄雙方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源的互補(bǔ)性，大力促進(jìn)國(guó)內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)的國(guó)際化發(fā)展、有效推動(dòng)邊境省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)建設(shè)、促進(jìn)中俄經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作項(xiàng)目的孵化和培育、有利于建成邊境功能多元、檔次較高的商品生產(chǎn)、集散基地。當(dāng)前，中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)已經(jīng)具備了設(shè)立的制度、現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等條件。在設(shè)立合作區(qū)的具體設(shè)想方面應(yīng)當(dāng)注意合作區(qū)選址及結(jié)構(gòu)、合作區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善合作區(qū)政府協(xié)調(diào)及服務(wù)職能、 簡(jiǎn)化辦事程序、建立快速銷售渠道和營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)、制定優(yōu)惠政策等問(wèn)題。

中國(guó)；俄羅斯；跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)

近年來(lái)，中俄兩國(guó)擴(kuò)大了在能源領(lǐng)域和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合作，2009年年底，時(shí)任俄羅斯總理普京簽署俄聯(lián)邦政府令，批準(zhǔn)《2025年前遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》(以下簡(jiǎn)稱《2025年前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》)，在此戰(zhàn)略中，俄羅斯將該地區(qū)納入了國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，意在將其作為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基地，提升其國(guó)際地位。目前，俄羅斯已著手在東部中俄邊境地區(qū)建設(shè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，落實(shí)《中華人民共和國(guó)東北地區(qū)與俄羅斯聯(lián)邦遠(yuǎn)東及東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要(2009—2018年)》。隨著中國(guó)東北老工業(yè)基地建設(shè)的發(fā)展和俄羅斯經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，中國(guó)東北地區(qū)與俄羅斯遠(yuǎn)東及東西伯利亞地區(qū)的合作將全面、深入地展開(kāi)，合作模式也將向多元化發(fā)展。中俄兩國(guó)經(jīng)過(guò)20年邊境開(kāi)放城市建設(shè)和貿(mào)易往來(lái)，積累了大量邊境地區(qū)開(kāi)發(fā)與合作的經(jīng)驗(yàn)，加之兩國(guó)均為推動(dòng)中國(guó)東北地區(qū)與俄羅斯遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)的合作提供了制度基礎(chǔ)，設(shè)立中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)已具備了一定現(xiàn)實(shí)條件。

一、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)理論解讀

第二次世界大戰(zhàn)之后，歐洲國(guó)家為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)興，將不同國(guó)家的生產(chǎn)要素進(jìn)行整合，逐漸削弱貿(mào)易壁壘，消除國(guó)家邊界帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展障礙，探索出一系列國(guó)家間以及區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作模式，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)就是其中一種。

(一)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的含義

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是相鄰兩國(guó)為了利用邊境分割的地理等優(yōu)勢(shì)資源，在兩國(guó)邊境地區(qū)劃出特定的發(fā)展區(qū)域，通過(guò)適用特殊的海關(guān)監(jiān)管、貨幣結(jié)算、稅費(fèi)繳納、投資合作等優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)政策，將人才、資本、技術(shù)、信息等各類生產(chǎn)要素集中起來(lái)，通過(guò)兩國(guó)邊境地區(qū)間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和經(jīng)濟(jì)互動(dòng)，加快生產(chǎn)要素快速流動(dòng)，提高資源配置效率，帶動(dòng)邊境省份乃至內(nèi)陸其他省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。概括來(lái)說(shuō)，就是“相鄰的兩個(gè)以上國(guó)家或地區(qū)為促進(jìn)生產(chǎn)要素合理配置來(lái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)而共同開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合作的形式”[1]。

(二)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的特征

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不同于國(guó)內(nèi)的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)*我國(guó)的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，也稱為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，是特殊經(jīng)濟(jì)背景下改革開(kāi)放的產(chǎn)物。最早的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域是1990年設(shè)立的上海外高橋保稅區(qū)；此后為滿足加工貿(mào)易發(fā)展的需要，國(guó)家于2000年開(kāi)始設(shè)立出口加工區(qū)；2003年，為了將港口的功能優(yōu)勢(shì)和保稅區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)聯(lián)動(dòng)起來(lái)，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)際物流業(yè)的發(fā)展及航運(yùn)中心的建設(shè)，國(guó)家開(kāi)始試點(diǎn)保稅物流園區(qū)?；蜻吘郴ナ匈Q(mào)易區(qū)、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，也不同于一般意義上的次區(qū)域合作和跨境經(jīng)濟(jì)合作。

首先，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)需要由兩國(guó)政府談判并簽署協(xié)議設(shè)立?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)不僅需要邊境地區(qū)政府的參與和配合，還需要接壤國(guó)家政府在互相尊重、相互認(rèn)可的基礎(chǔ)上，對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)給予適當(dāng)?shù)闹С趾团浜?。一般?lái)說(shuō)，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是由兩國(guó)政府通過(guò)框架協(xié)議、合作備忘錄等正式文件表達(dá)建區(qū)的政治意愿，協(xié)商制定特殊海關(guān)監(jiān)管制度和優(yōu)惠政策，賦予地方政府必要的特殊權(quán)限建立的。而邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是我國(guó)沿邊開(kāi)放城市為發(fā)展邊境貿(mào)易和便利加工出口而設(shè)立的區(qū)域，僅需要我國(guó)政府出臺(tái)相關(guān)政策即可*自1992年以來(lái)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)已在滿洲里、黑河、綏芬河、琿春、丹東等17個(gè)邊境城市建立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。。

其次，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的支持政策較為特殊。為達(dá)到投資引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)培育、資源集聚、先行示范、效果輻射等目標(biāo)，必須給予跨境經(jīng)濟(jì)合作特殊的政策支持。在金融、財(cái)政、稅收、海關(guān)監(jiān)管、倉(cāng)儲(chǔ)、物流等方面出臺(tái)特殊政策為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)提供支持和便利。跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在所享有的優(yōu)惠政策方面具有全面性、綜合性，而特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)和邊境互市貿(mào)易區(qū)或經(jīng)濟(jì)合作區(qū)或是受制于其國(guó)內(nèi)性，或者僅限于其貿(mào)易功能，往往只享有上述一部分政策優(yōu)惠。

最后，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的管理和保障機(jī)制較為特殊。從管理機(jī)制來(lái)看，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)應(yīng)由最高決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)構(gòu)成。最高決策機(jī)構(gòu)可由兩國(guó)派專門代表組成的聯(lián)合委員會(huì)擔(dān)任。實(shí)行聯(lián)合主席雙方輪值制度，每年定期舉行一到兩次會(huì)議，審議和決定涉及跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建立、管理、規(guī)章制定、政策支持等重大事項(xiàng)，所作出的決定對(duì)雙方以及跨境經(jīng)濟(jì)合作內(nèi)的所有主體均有約束力。最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)職能可以由接壤地區(qū)政府選派同等數(shù)量人員構(gòu)成聯(lián)合管理事務(wù)局來(lái)承擔(dān)，負(fù)責(zé)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)日常管理的具體事務(wù)?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的保障機(jī)制可以分為制度保障和權(quán)益保護(hù)兩個(gè)方面。制度保障是指調(diào)整跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)各主體活動(dòng)的法律框架由三個(gè)層面構(gòu)成：第一層為兩國(guó)政府間協(xié)議，第二層為兩國(guó)政府制定的部門規(guī)章以及合作區(qū)所在地方政府制定的政府規(guī)章、條例，第三層為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)制定的各類管理制度。

總體而言， 跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)應(yīng)當(dāng)是集合邊境互市貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、免稅區(qū)等多重功能，在兩國(guó)優(yōu)惠政策支持下，通過(guò)兩國(guó)政府簽訂跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)議的方式，建立由中央政府訂立并監(jiān)督、地方政府加以具體實(shí)施、有嚴(yán)格地域界限的跨境特殊次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。

二、設(shè)立中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的現(xiàn)實(shí)意義

設(shè)立中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)能夠充分利用中俄雙方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源的互補(bǔ)性，推動(dòng)商品進(jìn)出口和產(chǎn)品質(zhì)量升級(jí)，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)企業(yè)發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，其現(xiàn)實(shí)意義有以下幾個(gè)方面：

(一)能夠大力促進(jìn)國(guó)內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)的國(guó)際化發(fā)展

經(jīng)濟(jì)合作區(qū)可以節(jié)省大量生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)，吸引國(guó)內(nèi)實(shí)力雄厚、技術(shù)先進(jìn)、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的知名企業(yè)、優(yōu)秀企業(yè)進(jìn)駐合作區(qū)，能夠就地生產(chǎn)、就地“出口”，能夠最大限度地避免材料消耗，減少銷售環(huán)節(jié)，降低營(yíng)銷成本，節(jié)約國(guó)內(nèi)資源。產(chǎn)品直接銷售到終端市場(chǎng)，可以使俄羅斯民眾快速了解國(guó)內(nèi)企業(yè)，有利于其品牌國(guó)際知名度的提升，能夠加快企業(yè)國(guó)際化的步伐。

(二)能夠有效推動(dòng)邊境省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)建設(shè)

我國(guó)與俄羅斯接壤的省份黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、新疆，由于地處邊疆，受制于國(guó)企改革和既有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)缺陷，這些省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢。中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的設(shè)立能夠吸引資金流入，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)效益，并帶動(dòng)省內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高地區(qū)建設(shè)水平。黑龍江、吉林還可以利用東北老工業(yè)基地的作用，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為基點(diǎn)形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射區(qū)，與遼寧等省份合作，迅速占領(lǐng)市場(chǎng)，共同創(chuàng)造發(fā)展條件，盡快成為除環(huán)黃渤海、圖們江次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)之外的第三個(gè)“次區(qū)域”經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

(三)能夠成為中俄經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作的項(xiàng)目孵化、培育基地

雖然在經(jīng)歷了近10年的全面衰退之后，俄羅斯的科技實(shí)力大不如前，但是在航空、核工業(yè)、機(jī)械制造等方面，俄羅斯仍掌握有世界領(lǐng)先技術(shù)，開(kāi)辟中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，有利于加強(qiáng)雙邊技術(shù)交流和合作，雙方可以互派科研人員，在合作區(qū)內(nèi)共同討論、開(kāi)發(fā)、試驗(yàn)、研究部分項(xiàng)目，加速科技成果轉(zhuǎn)化，促進(jìn)國(guó)內(nèi)科研技術(shù)水平的提高。

(四)有利于建成邊境功能多元、檔次較高的商品生產(chǎn)、集散基地

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，在東部和南部沿海省份和城市，如廣東、浙江、東莞作為我國(guó)各類產(chǎn)品集中生產(chǎn)、銷售的大型基地，其技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)都比較成熟，中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)亦可以利用北部邊疆地區(qū)的地理和資源條件，借鑒東南沿海地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，建成功能多元、品種齊全、質(zhì)量過(guò)硬的商品生產(chǎn)、集散基地，實(shí)現(xiàn)包括投資、貿(mào)易、生產(chǎn)、技術(shù)、能源、交通、物流、信息等多領(lǐng)域的跨國(guó)合作，有助于提高黑龍江省的資源優(yōu)化配置效率，并向內(nèi)陸省份輻射規(guī)模效應(yīng)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

(五)能夠?yàn)槠渌吔》菘鐕?guó)經(jīng)濟(jì)合作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒

開(kāi)辟中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)可以為西藏、云南、廣西等邊疆省份的雙邊經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作提供范例，中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)積累下來(lái)的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)能夠使其他省份、地區(qū)少走彎路，節(jié)約“摸索”時(shí)間。同時(shí)，合作區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也能為國(guó)內(nèi)其他內(nèi)陸省份，尤其是西部地區(qū)的發(fā)展提供新思路、新框架，從而帶動(dòng)西部地區(qū)的發(fā)展。

三、設(shè)立中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的現(xiàn)有基礎(chǔ)

自中俄兩國(guó)互相開(kāi)放邊境城市、發(fā)展邊境貿(mào)易以來(lái)，經(jīng)濟(jì)合作逐年升溫。中國(guó)出臺(tái)了一系列邊境地區(qū)優(yōu)惠政策，推動(dòng)中俄經(jīng)貿(mào)合作。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，俄羅斯不斷嘗試，從“自由經(jīng)濟(jì)區(qū)”到“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，再到“超前經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)”，走過(guò)了一條曲折的建“區(qū)”之路，因此，建設(shè)中俄兩國(guó)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不僅有政府意愿，也已具備了各項(xiàng)必要基礎(chǔ)。

(一)兩國(guó)合作政治基礎(chǔ)

1996年4月，中俄兩國(guó)元首發(fā)表《中俄聯(lián)合聲明》宣布建立面向21世紀(jì)的戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系，兩國(guó)繼2001年簽署《中俄睦鄰友好合作條約》后，又陸續(xù)簽訂、批準(zhǔn)、發(fā)表了一系列合作文件，僅2009年就有《中俄投資合作規(guī)劃綱要》《中國(guó)共產(chǎn)黨與俄羅斯統(tǒng)一俄羅斯黨關(guān)于促進(jìn)中俄邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的共同措施》《中俄元首莫斯科會(huì)晤聯(lián)合聲明》《2025年前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》等重要文件出臺(tái)，2010年和2015年，兩國(guó)先后簽署了《中俄關(guān)于全面深化戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》《關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)對(duì)接合作的聯(lián)合聲明》，為拓寬合作領(lǐng)域，全面提升邊境地區(qū)貿(mào)易、投資、技術(shù)項(xiàng)目成功率、加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、推動(dòng)中國(guó)東北地區(qū)和俄羅斯東部地區(qū)合作奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

(二)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度支持

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府先后出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市、邊境口岸開(kāi)放城市等一系列推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特別措施，積累了大量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度經(jīng)驗(yàn)。與我國(guó)相比，俄羅斯走過(guò)了一條更為崎嶇的“建區(qū)”之路。早在20世紀(jì)80年代末期，就曾打算建立自由經(jīng)濟(jì)區(qū)。1988年9月，戈?duì)柊蛦谭蛟谡劶疤K聯(lián)與亞太國(guó)家的關(guān)系時(shí)，首次提到為在蘇聯(lián)投資的合資企業(yè)建立一個(gè)實(shí)行優(yōu)惠政策的“自由經(jīng)濟(jì)區(qū)”，并于1988年和1989年相繼出臺(tái)了相關(guān)計(jì)劃，但由于當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)還實(shí)行著較為嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，中央對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面控制，所以領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)想的計(jì)劃真正意義上的自由經(jīng)濟(jì)區(qū)相去甚遠(yuǎn)。雖然如此，對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革已在蘇聯(lián)上下取得共識(shí)，出臺(tái)改革方案也已刻不容緩，在這種情況下，1990年7月14日最高蘇維埃頒布了《關(guān)于建立自由經(jīng)濟(jì)區(qū)》的決定。隨后，俄羅斯最高蘇維埃授權(quán)濱海邊疆區(qū)(包括納霍德卡)、維堡州、加里寧格勒州、圣彼得堡州、阿爾泰邊疆區(qū)、赤塔州等11個(gè)地區(qū)建立自由經(jīng)濟(jì)區(qū)。1994—1995年間，俄羅斯開(kāi)始醞釀制定《俄聯(lián)邦自由經(jīng)濟(jì)區(qū)法》，政府曾先后向國(guó)家杜馬提交了三個(gè)法律草案，雖最終均未獲得通過(guò)，但掀起了俄羅斯各地區(qū)建立自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的熱情，并促使俄聯(lián)邦及地方政府醞釀出臺(tái)相應(yīng)的自由經(jīng)濟(jì)區(qū)政策。由于《俄聯(lián)邦自由經(jīng)濟(jì)區(qū)法》遲遲沒(méi)有出臺(tái)，自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的特殊地位和優(yōu)惠政策無(wú)法得到法律確認(rèn)，國(guó)內(nèi)對(duì)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的看法不同、建立意見(jiàn)不一等原因，俄羅斯自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展并不樂(lè)觀?！皩?shí)際上，自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的模式?jīng)]有按以前確定的準(zhǔn)則進(jìn)行嚴(yán)格的選擇，致使自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)工作松松垮垮……其結(jié)果是，所有的州和邊區(qū)及其他面積較大的地區(qū)對(duì)走向世界市場(chǎng)選擇何種有效途徑和需要哪些先決條件，在沒(méi)有進(jìn)行深入細(xì)致思考的情況下，就爭(zhēng)得了建立自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的合法地位……無(wú)論是中央、還是地方權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)際上對(duì)上述地區(qū)建立自由經(jīng)濟(jì)區(qū)事先是無(wú)任何準(zhǔn)備的。”[2]

雖然《俄羅斯聯(lián)邦自由經(jīng)濟(jì)區(qū)法》最后無(wú)疾而終，但俄羅斯于1996年1月和6月，分別頒布了《俄聯(lián)邦加里寧格勒州特別經(jīng)濟(jì)區(qū)法》和《馬加丹州特別經(jīng)濟(jì)區(qū)法》，確定了自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的特惠地位，而且仍然在努力探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及引進(jìn)外資的新途徑。2005年7月8日《俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》獲得國(guó)家杜馬通過(guò)，于2006年1月1日起開(kāi)始執(zhí)行。同時(shí)，普京責(zé)成政府有關(guān)部門著手組建俄聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理署的相關(guān)機(jī)構(gòu)。為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立和發(fā)展，俄羅斯對(duì)包括海關(guān)、稅收和土地在內(nèi)的一系列國(guó)內(nèi)法律進(jìn)行了修改。其后，澤廖諾格勒和杜布納、圣彼得堡市、托木斯克市、利佩茨克州和葉拉布加市6個(gè)地區(qū)在建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)中勝出，被批準(zhǔn)為俄羅斯首批經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

2011年年末俄羅斯正式加入世界貿(mào)易組織，對(duì)多邊經(jīng)濟(jì)合作需求日益增長(zhǎng)，為了進(jìn)一步發(fā)展遠(yuǎn)東地區(qū)，建立良好的投資環(huán)境，2013年12月，俄羅斯宣布啟動(dòng)遠(yuǎn)東超前發(fā)展區(qū)籌建工作，2014年12月29日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署并頒布《俄羅斯社會(huì)經(jīng)濟(jì)超前發(fā)展區(qū)聯(lián)邦法》，為了保持該法與相關(guān)法律的一致性，俄羅斯又相繼對(duì)稅法、礦產(chǎn)資源開(kāi)采、保險(xiǎn)、勞動(dòng)等法律法規(guī)進(jìn)行了修訂[3]。隨后，俄羅斯政府確定了14個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)超前發(fā)展區(qū)，其中4個(gè)已經(jīng)獲得首批批準(zhǔn)。上述“建區(qū)”之路表明，在謀求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和跨境經(jīng)濟(jì)合作方面，俄羅斯具有較大動(dòng)力，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)目標(biāo)與當(dāng)前俄羅斯經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、大力發(fā)展遠(yuǎn)東地區(qū)的特殊利益相契合，而前期積累的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和對(duì)加強(qiáng)遠(yuǎn)東地區(qū)發(fā)展的愿景，使我們可以合理期望，俄羅斯亦期待建立中俄兩國(guó)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，并為其提供必要的政策便利和制度支持。

(三)已經(jīng)具備的條件。

俄羅斯遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)占其國(guó)土總面積的45.2%，是連接歐亞大陸的重要通道，也是俄羅斯向亞太地區(qū)拓展的重要樞紐，由于邊境線長(zhǎng)，兩國(guó)邊境開(kāi)放城市往來(lái)基礎(chǔ)較好，運(yùn)輸潛力大，有利于開(kāi)展國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作。中國(guó)自20世紀(jì)90年代開(kāi)始開(kāi)放滿洲里、綏芬河、黑河等邊境口岸城市，并在這些城市劃定專門區(qū)域設(shè)立中俄互市貿(mào)易區(qū)，經(jīng)過(guò)20多年的建設(shè)發(fā)展，這些互市貿(mào)易區(qū)已較具規(guī)模，并積累了大量海關(guān)、稅收特殊監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。

(四)可借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

目前我國(guó)已在云南省分別與老撾、緬甸、越南成立了三個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)：中國(guó)磨憨─老撾磨丁、中國(guó)瑞麗─緬甸木姐、中國(guó)紅河─越南老街，積累了一定跨境經(jīng)濟(jì)合作經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)與哈薩克斯坦合作建立的中哈霍爾果斯邊境合作中心,更是世界上第一個(gè)跨境的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)和投資合作中心。在中俄經(jīng)貿(mào)區(qū)域合作方面，除滿洲里、黑河、綏芬河中俄互市貿(mào)易區(qū)外，2006年中國(guó)政府、商務(wù)部啟動(dòng)了俄羅斯烏蘇里斯克經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)的建設(shè)，該區(qū)是中國(guó)首批8個(gè)境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)之一，地處西伯利亞大鐵路和遠(yuǎn)東鐵路交會(huì)處，位于俄羅斯遠(yuǎn)東濱海邊疆區(qū)烏蘇里斯克市麥萊奧區(qū)，占地面積228萬(wàn)平方米，合作區(qū)內(nèi)分生產(chǎn)加工區(qū)、商務(wù)區(qū)、物流倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)和生活服務(wù)區(qū)四部分，建設(shè)期為5年。截至2014年5月底，有入?yún)^(qū)企業(yè)27家。2012年4月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)在琿春市成立“中國(guó)圖們江區(qū)域(琿春)國(guó)際合作示范區(qū)”，該區(qū)綜合出口加工、邊境經(jīng)濟(jì)合作和互市貿(mào)易等多項(xiàng)功能，是涵蓋中國(guó)、朝鮮和俄羅斯三國(guó)的次區(qū)域國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作示范區(qū)，這些在建案例，都將為未來(lái)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、優(yōu)惠支持政策、特殊稅收與海關(guān)監(jiān)管制度的制定提供大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

四、設(shè)立中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的具體設(shè)想

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的具體架構(gòu)和制度設(shè)計(jì)是其設(shè)立的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：

(一)合作區(qū)的選址

為符合跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的功能需求，合作區(qū)應(yīng)盡量設(shè)置在中俄邊境。從目前情況來(lái)看有兩種可選方案，一是擴(kuò)建設(shè)立，即借助現(xiàn)有條件，依托已開(kāi)放邊境口岸的既有優(yōu)勢(shì)，吸引或鼓勵(lì)對(duì)方邊境地區(qū)也采取相應(yīng)的政策，通過(guò)國(guó)家間談判，簽署具體合作協(xié)議以實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的對(duì)接運(yùn)作。采取這種方案能夠借助已有基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也會(huì)受到既有條件限制或利益平衡掣肘。內(nèi)蒙古滿洲里市、黑龍江省黑河、綏芬河市分別與俄羅斯后貝加爾斯克、布拉戈維申斯克和波格拉尼奇接壤，邊境經(jīng)貿(mào)和互市貿(mào)易已開(kāi)展多年，在基礎(chǔ)設(shè)施、管理經(jīng)驗(yàn)方面都有較好基礎(chǔ)。又由于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在功能上能夠囊括邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)，所以可以選擇在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)建。二是新建設(shè)立，即直接通過(guò)兩國(guó)中央政府談判和簽署協(xié)議，選擇地理位置、現(xiàn)有條件較為優(yōu)越的地方，共同規(guī)劃建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。采用這種方案可以不受既有條件限制，規(guī)劃和建設(shè)既可靈活應(yīng)變又能一步到位，且可以為未來(lái)發(fā)展留有足夠空間，但這一方案不僅要求兩國(guó)邊境有較為適宜的自然條件，而且還需要邊境地方政府有共同的合作愿景和較強(qiáng)的協(xié)作執(zhí)行能力。根據(jù)中俄兩國(guó)邊境接壤地區(qū)的自然條件和開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀，可以考慮在黑龍江省撫遠(yuǎn)縣建立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。素有“華夏東極”美譽(yù)的撫遠(yuǎn)縣與俄遠(yuǎn)東最大城市哈巴羅夫斯克航道距離65公里，其境內(nèi)直轄的黑瞎子島，占地面積335平方公里。黑瞎子島西半部為我國(guó)所有，東半部為俄羅斯所有，2010年11月，中俄兩國(guó)共同發(fā)表的聯(lián)合公報(bào)提到“雙方將共同對(duì)黑瞎子島進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)”，近幾年，中俄兩國(guó)政府也持續(xù)關(guān)注黑瞎子島的開(kāi)發(fā)利用和未來(lái)發(fā)展。目前我國(guó)已對(duì)黑瞎子島及周邊地區(qū)進(jìn)行了初步開(kāi)發(fā)，太陽(yáng)廣場(chǎng)和東極寶塔都已成為著名景點(diǎn)，撫遠(yuǎn)及其管轄的部分黑瞎子島從地理位置和未來(lái)發(fā)展等方面自然條件都比較符合設(shè)立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的要求。

(二)合作區(qū)功能設(shè)定和結(jié)構(gòu)規(guī)劃

不同于邊境互市貿(mào)易區(qū)或免稅區(qū)、特別經(jīng)濟(jì)區(qū)，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是集貿(mào)易、免稅、直接投資、合作開(kāi)發(fā)等多種功能于一體的國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式。因此在合作區(qū)功能分區(qū)方面，不僅應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)前發(fā)展的重點(diǎn)目標(biāo)，還應(yīng)充分照顧到遠(yuǎn)期合作的各種可能，為未來(lái)發(fā)展留足空間。所以，應(yīng)以分區(qū)合理、功能明確、使用便利、持續(xù)發(fā)展為原則，綜合考慮區(qū)分免稅貿(mào)易區(qū)、展示交流區(qū)、生產(chǎn)加工區(qū)、創(chuàng)新合作區(qū)、物流倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)和生活服務(wù)區(qū)等不同功能區(qū)的建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施建設(shè)方面充分考慮其分區(qū)特色，爭(zhēng)取在便于管理、便于使用的同時(shí)，兼顧效益轉(zhuǎn)化率高、科技含量高、可持續(xù)發(fā)展等要求。同時(shí)，由于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)享有無(wú)可比擬的優(yōu)惠政策和便利條件，因此在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)中，還可以為未來(lái)兩國(guó)科技、科研、成果轉(zhuǎn)化合作預(yù)留空間。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這將為合作區(qū)提供持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力，大有可為。例如，兩國(guó)政府可在合作區(qū)內(nèi)設(shè)立聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)，從事界河、水資源、寒區(qū)水文和水利工程、森林、土地、珍稀野生動(dòng)植物等生態(tài)資源與經(jīng)濟(jì)資源的研究、保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用研究；又如，可在合作區(qū)設(shè)立高新技術(shù)合作開(kāi)發(fā)創(chuàng)業(yè)園區(qū)，承擔(dān)促進(jìn)科技成果孵化、轉(zhuǎn)化功能，利用合作區(qū)政策優(yōu)勢(shì)，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)申請(qǐng)與使用、項(xiàng)目融資、生產(chǎn)企業(yè)對(duì)接等方面為高新技術(shù)合作開(kāi)發(fā)提供優(yōu)惠和便利條件。上述設(shè)想并非無(wú)源之水、無(wú)本之木，目前，中俄兩國(guó)部分高校已在相關(guān)領(lǐng)域展開(kāi)初步合作，如黑龍江大學(xué)已與俄羅斯科學(xué)院西伯利亞分院麥爾尼科夫凍土研究所簽署合作協(xié)議，共建“中俄寒區(qū)水利工程聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室”，雙方還就開(kāi)展極地水文、極地航線、黑龍江(阿穆?tīng)柡?流域區(qū)劃、中俄跨國(guó)界含水層及相關(guān)方面的研究達(dá)成了初步意向。合作區(qū)如能利用兩國(guó)高校現(xiàn)有研究基礎(chǔ)，充分發(fā)揮合作研究?jī)?yōu)勢(shì)，必將為合作區(qū)功能多元化、成果效益化、發(fā)展持續(xù)化打下良好基礎(chǔ)。

(三)合作區(qū)優(yōu)惠政策

優(yōu)惠政策是構(gòu)建合作區(qū)制度基礎(chǔ)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合作區(qū)應(yīng)當(dāng)在金融、稅收、審批、監(jiān)管、土地供應(yīng)、租金優(yōu)惠、人才引進(jìn)、科技合作等各方面政策中體現(xiàn)其跨境合作優(yōu)勢(shì)。可以從效力分層上入手進(jìn)行如下制度設(shè)計(jì)：第一，由中俄兩國(guó)政府簽署《中俄兩國(guó)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)框架協(xié)議》，確定設(shè)立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的目標(biāo)、宗旨、地點(diǎn)、功能、中長(zhǎng)期規(guī)劃等原則性內(nèi)容。第二，由中俄兩國(guó)海關(guān)、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等部門聯(lián)合簽署一攬子協(xié)議，以優(yōu)惠對(duì)等為原則，確定合作區(qū)主要優(yōu)惠制度。第三，由兩國(guó)主管跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的地方政府共同制定《跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)服務(wù)管理備忘錄》，確定合作區(qū)權(quán)力機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確其權(quán)限、職責(zé)、機(jī)構(gòu)構(gòu)成，規(guī)定合作管理原則及大體程序，明確如供地、租金、融資等實(shí)質(zhì)性的扶持政策和支持項(xiàng)目。第四，由跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)權(quán)力機(jī)構(gòu)編制合作區(qū)引進(jìn)人才、企業(yè)入駐、園區(qū)劃分等優(yōu)惠政策及具體計(jì)劃。

(四)合作區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)

合作區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)可分為運(yùn)營(yíng)性和輔助性兩種，除合作區(qū)內(nèi)部為合作區(qū)正常運(yùn)營(yíng)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)外，合作區(qū)還應(yīng)當(dāng)在國(guó)內(nèi)邊境地區(qū)建立常設(shè)性、定期性的輔助性服務(wù)機(jī)構(gòu)。輔助性服務(wù)機(jī)構(gòu)又可按職能分工分為注冊(cè)類、審批類、咨詢類、勞務(wù)類等不同類型，主要職能是幫助入?yún)^(qū)企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)，包括境外注冊(cè)、廠房建設(shè)規(guī)劃報(bào)批、報(bào)關(guān)報(bào)稅、物流、人員簽證、安全保障和商務(wù)往來(lái)等服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)機(jī)構(gòu)還可以代為辦理人員招聘、勞務(wù)輸出等手續(xù)，并成為合作區(qū)與國(guó)內(nèi)其他省份、各大企業(yè)信息交流、人員往來(lái)的中轉(zhuǎn)站。

(五)合作區(qū)信息交流平臺(tái)

該平臺(tái)主要服務(wù)于合作區(qū)線上商務(wù)、法律咨詢、必要公示和披露、權(quán)益保障等信息的匯集、查詢、交流、處理等。首先，建立、健全邊境城市政府及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、服務(wù)合作區(qū)責(zé)任制，針對(duì)合作區(qū)的實(shí)際問(wèn)題，將聯(lián)系、服務(wù)責(zé)任分解落實(shí)到具體部門和人員。其次，建立合作區(qū)網(wǎng)站，將國(guó)家和地方政府發(fā)布的有關(guān)海關(guān)、稅收、金融等方面的政策法規(guī)、規(guī)章制度及時(shí)傳達(dá)到合作區(qū)各個(gè)企業(yè)。對(duì)于合作區(qū)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中遇到的重大問(wèn)題，及時(shí)向上級(jí)機(jī)關(guān)反映。最后，健全稽查處理程序、加強(qiáng)權(quán)利保障。建立、健全市、縣部門合作區(qū)企業(yè)投訴查處機(jī)制，建立公開(kāi)的企業(yè)投訴和求助熱線，建立快速處理機(jī)制，以及外貿(mào)主管部門與司法、工商、稅務(wù)、海關(guān)等部門的協(xié)調(diào)處理機(jī)制，確保合作區(qū)企業(yè)合法權(quán)益能夠得到有效保護(hù)。

(六)合作區(qū)辦事程序

作為跨境區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的高級(jí)形式，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的辦事流程應(yīng)始終以及時(shí)、便捷、高效為原則。為形成一套簡(jiǎn)潔高效的辦事程序，至少需要做好以下三方面工作：一是建立兩國(guó)事務(wù)協(xié)調(diào)快速通道。由負(fù)責(zé)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)事務(wù)的兩國(guó)地方政府指派專門人員，以協(xié)調(diào)委員會(huì)或聯(lián)合辦事處的形式，負(fù)責(zé)對(duì)合作區(qū)中需要雙方共同解決或制定規(guī)范的事務(wù)進(jìn)行協(xié)商、協(xié)調(diào)和溝通。設(shè)立該通道的必要性在于，合作區(qū)事務(wù)較為繁雜，又沒(méi)有現(xiàn)成模版可供遵循，不同國(guó)家在事務(wù)辦理方面，如審批的流程、許可的發(fā)放、各類文件的效力等級(jí)、檢驗(yàn)檢疫的要求等規(guī)定都不盡相同，快速協(xié)調(diào)通道能夠避免遇到問(wèn)題雙方無(wú)據(jù)可依、各執(zhí)己見(jiàn)、互相推諉、責(zé)任不明等情形。二是制定合作區(qū)事務(wù)代理制度。地方政府應(yīng)指派專門機(jī)構(gòu)協(xié)助合作區(qū)辦理相關(guān)手續(xù)，可實(shí)行“全程代理制”，由專人負(fù)責(zé)代理合作區(qū)企業(yè)通過(guò)“政務(wù)大廳”“一站式辦公”“一條龍服務(wù)”等形式辦理所有的申辦、注冊(cè)手續(xù)。三是逐步完成辦事程序的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。即由各部門聯(lián)合出臺(tái)辦事程序標(biāo)準(zhǔn)，使合作區(qū)事務(wù)性工作從注冊(cè)、登記到反饋、監(jiān)督、責(zé)任承擔(dān)都有標(biāo)準(zhǔn)可循，避免在具體事務(wù)辦理過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)力尋租、程序隨意、拖拉不決等情況。

(七)合作區(qū)銷售渠道和營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)。

具體可從以下幾個(gè)方面入手：一是建立地方互助推廣平臺(tái)，幫助合作區(qū)企業(yè)建立“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”快速便捷的銷售渠道，直接和內(nèi)陸省份建立銷售合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)供求快速對(duì)接。二是做好廣告宣傳，鼓勵(lì)并扶持合作區(qū)自媒體發(fā)展，利用政府間快訊或者大眾傳播媒介的形式將合作區(qū)產(chǎn)品、科技創(chuàng)新、優(yōu)惠政策等信息及時(shí)傳遞到國(guó)內(nèi)各地。三是出臺(tái)便利措施，如設(shè)立快速許可審批、檢驗(yàn)檢疫通道等，推動(dòng)合作區(qū)成果快速轉(zhuǎn)化。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，中俄在遠(yuǎn)東地區(qū)合作的規(guī)模、水平對(duì)中俄兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重大影響，合作模式的創(chuàng)新有助于擴(kuò)展和加深中國(guó)東北地區(qū)與俄羅斯遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)在各領(lǐng)域的合作，推動(dòng)邊境省份積極融入國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，打造“一帶一路”戰(zhàn)略向北開(kāi)放的新通道，為優(yōu)化國(guó)家對(duì)外開(kāi)放整體布局、帶動(dòng)?xùn)|北區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)力。希望本文能為加強(qiáng)加深中俄兩國(guó)經(jīng)濟(jì)合作提供有益參考。

[1] 黃松玲.亞太經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展和我國(guó)的策略選擇[J]．天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版) ，1996，(1)．

[2] [俄]A·貝科夫，王晶，宋明文.俄羅斯自由經(jīng)濟(jì)區(qū)[J]．西伯利亞研究,1995，(1)：27-32.

[3] 勒會(huì)新.對(duì)《俄羅斯社會(huì)經(jīng)濟(jì)超前發(fā)展區(qū)聯(lián)邦法》及相關(guān)法律的解讀[J]．俄羅斯學(xué)刊，2015，(6)：51-56.

〔責(zé)任編輯：屈海燕〕

2017-03-27

王佳慧(1977-)，女，內(nèi)蒙古滿洲里人，副教授，從事俄羅斯法律問(wèn)題研究。

F527

A

1000-8284(2017)07-0116-06

龍江發(fā)展智庫(kù) 王佳慧.中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)：理論解讀、現(xiàn)有基礎(chǔ)與具體設(shè)想[J].知與行,2017,(7):116-121.