□ 紹興市上虞區(qū)章鎮(zhèn)國(guó)土資源所

探索農(nóng)村土地綜合監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新

□ 紹興市上虞區(qū)章鎮(zhèn)國(guó)土資源所

浙江省國(guó)土資源廳下發(fā)《全省國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)“依法履職，敢于擔(dān)當(dāng)”大討論活動(dòng)實(shí)施方案》后，紹興市上虞區(qū)章鎮(zhèn)國(guó)土資源所認(rèn)真積極開展大討論活動(dòng)，結(jié)合地方工作實(shí)際，立足客觀現(xiàn)狀，深入解析，梳理問題，探索創(chuàng)新。近階段，本所對(duì)農(nóng)村土地綜合監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行了一系列思考討論，現(xiàn)將初探農(nóng)村土地綜合監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新討論成果整理如下。

一、農(nóng)村土地違法用地現(xiàn)狀分析

1.違法用地的主體結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

隨著國(guó)土資源政策法規(guī)的宣傳和普及，農(nóng)戶在一定程度上提高了對(duì)土地法律法規(guī)的知曉率，增強(qiáng)了依法守法的意識(shí)。同時(shí)，政府拆違工作上的強(qiáng)硬態(tài)度和堅(jiān)定力度，由于農(nóng)戶也感受到違法用地行為付出的代價(jià)高、經(jīng)濟(jì)成本大。違法用地的主體中農(nóng)民違法比例在逐漸下降。而政府部門和村級(jí)組織因政府道路配套、村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目等實(shí)施，成為了新形勢(shì)下農(nóng)村違法用地的主體。近年來，章鎮(zhèn)部分村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，種植業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)戶和各類合作社對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的需求較大，村級(jí)組織對(duì)農(nóng)村中休閑旅游的游步道、游客休憩的涼亭、村莊周邊的公園綠化、停車場(chǎng)地建設(shè)的投入加大，這些項(xiàng)目占地范圍小分布零星，辦理正規(guī)用地手續(xù)過程繁雜、周期長(zhǎng)，政策上沒有“特赦”條款，也造成了新違法行為。

2.產(chǎn)生違法用地的成因分析

一是對(duì)于政府性項(xiàng)目，特別如道路配套，由于空間規(guī)劃指標(biāo)、土地指標(biāo)的緊缺，且指標(biāo)調(diào)整周期長(zhǎng)，合法供地經(jīng)濟(jì)成本高等一系列原因使合法化用地成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)。二是村級(jí)項(xiàng)目除以上原因外，在供地手續(xù)辦理過程中，因立項(xiàng)、規(guī)劃等各項(xiàng)前置條件門檻高，報(bào)批手續(xù)繁多，造成村干部辦理意愿不強(qiáng)，成為村級(jí)項(xiàng)目合法供地的瓶頸。針對(duì)這兩類違法行為的處理，因有組織承擔(dān)責(zé)任而對(duì)個(gè)人影響較小，使村鎮(zhèn)兩級(jí)主觀上對(duì)集體違法意識(shí)淡薄。三是部分農(nóng)業(yè)和旅游項(xiàng)目，如水禽旱養(yǎng)、養(yǎng)殖類、生態(tài)休閑項(xiàng)目的游步道涼亭等，農(nóng)業(yè)和旅游部門鼓勵(lì)此類項(xiàng)目發(fā)展，且提供一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，從政府層面助推這些項(xiàng)目的建設(shè)，引發(fā)違法行為的發(fā)生。四是為節(jié)約空間指標(biāo)和用地指標(biāo)，前幾年只保障了私人建房占地部分指標(biāo)，而沒有將農(nóng)村習(xí)俗中不可或缺的庭院道路納入建設(shè)用地管理范圍，造成違法用地，并且難處理。

二、農(nóng)村土地綜合監(jiān)管機(jī)制建設(shè)主要做法

近幾年來，章鎮(zhèn)絲毫不放松對(duì)農(nóng)村土地的綜合監(jiān)管。一是加大控違拆違工作力度。確?？剡`拆違工作不斷深入強(qiáng)化，通過加強(qiáng)鎮(zhèn)村違章摸排力度，特別是違建影響大、違建形態(tài)上規(guī)模的予以重點(diǎn)處理。做到發(fā)現(xiàn)一處、整治一處、拆除一處，最終實(shí)現(xiàn)以拆除為手段，以控制為目的，建立起控制違法用地、違法建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。二是堅(jiān)持土地執(zhí)法巡查機(jī)制。嚴(yán)格土地巡查，從源頭控制，使違法建設(shè)消除在萌芽狀態(tài)。對(duì)巡查范圍要求到邊到角、巡查時(shí)段充分到位、巡查方法嚴(yán)謹(jǐn)合理，每日的巡查工作都要有詳實(shí)的巡查記錄。在巡查中對(duì)違法違規(guī)行為做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)處理。同時(shí)要配合國(guó)土專職巡查員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法中隊(duì)和村級(jí)主職干部巡查間的聯(lián)動(dòng)合作，形成群防群管機(jī)制。三是著力解決民生實(shí)事問題。在解決農(nóng)戶建房問題上，采取疏堵結(jié)合、超前管理。及時(shí)掌握農(nóng)戶建房用地需求，重點(diǎn)解決無房戶、危房戶的用地指標(biāo)問題，使農(nóng)戶建房實(shí)事有保障，幫助農(nóng)戶轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)用地觀念，樹立依法用地意識(shí)。

三、農(nóng)村土地綜合監(jiān)管中遇到的主要問題和難點(diǎn)

1.基層國(guó)土資源所執(zhí)法難度大

國(guó)土資源所在體制上由國(guó)土資源局管理，但在日常工作中又服務(wù)和依靠于當(dāng)?shù)卣?，受?dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)管理。因此，對(duì)政府性項(xiàng)目和村級(jí)公益設(shè)施的違法用地、違法建設(shè)行為制止上有實(shí)際困難。在農(nóng)戶實(shí)際建房過程中，需要一定面積的道地，而實(shí)際指標(biāo)總量有限，未安排指標(biāo)，要拆除復(fù)墾不符實(shí)際。

2.農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)工作弱

由于村級(jí)層面人員、管理、技術(shù)等原因，不少村莊的土地民主管理制度未完善。各項(xiàng)規(guī)劃編制仍有欠缺，土地利用總體規(guī)劃與村莊規(guī)劃銜接不夠密切。

3.土地執(zhí)法監(jiān)管共同機(jī)制不完善

進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)法監(jiān)管共同機(jī)制，真正發(fā)揮村、當(dāng)?shù)卣?guó)土共同聯(lián)合群管群控作用。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)從自身層面加強(qiáng)監(jiān)管，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管共同機(jī)制的主導(dǎo)作用。

四、加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的意見與建議

1.創(chuàng)新農(nóng)村土地管理機(jī)制

在合理有效利用土地，切實(shí)保護(hù)好耕地資源的前提下，以創(chuàng)新的理念改革完善現(xiàn)有農(nóng)村土地管理制度，解決當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展與基本農(nóng)田保護(hù)兩難困境。明確對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，經(jīng)依法批準(zhǔn)在不破壞耕作層的前提下可以適當(dāng)占用基本農(nóng)田，在承包期限結(jié)束時(shí)落實(shí)好復(fù)墾義務(wù)。對(duì)支撐農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的配套設(shè)施，如涼亭、游步道、停車場(chǎng)、公廁等布局零星、占地范圍小的，設(shè)定建設(shè)規(guī)模前提下允許布局建設(shè)。

2.加強(qiáng)問責(zé)約談

對(duì)違法用地比例高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，實(shí)行問責(zé)制。對(duì)國(guó)有企業(yè)違法的，建議對(duì)除對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)追究責(zé)任外，對(duì)管理該企業(yè)的政府主要領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)該追究責(zé)任。同時(shí)將約談問責(zé)延伸到村一級(jí)，對(duì)違法用地嚴(yán)重、用地意識(shí)淡薄的村實(shí)行問責(zé)。

3.強(qiáng)化農(nóng)村農(nóng)戶土地法制意識(shí)

從保護(hù)農(nóng)戶切身利益，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的角度出發(fā)，加大土地法規(guī)宣傳力度，圍繞與集體土地征收、農(nóng)房確權(quán)登記、基本農(nóng)田保護(hù)等密切相關(guān)的內(nèi)容，積極開展宣傳。要開展反面警示宣傳，對(duì)破壞基本農(nóng)田、違法違規(guī)建房等案例進(jìn)行宣傳教育。