□ 湖州市國(guó)土資源局 徐莉莉

履職盡責(zé) 遠(yuǎn)離失職瀆職風(fēng)險(xiǎn)
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所執(zhí)法監(jiān)察工作履職要點(diǎn)研究

□ 湖州市國(guó)土資源局 徐莉莉

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理所是國(guó)土資源管理的前沿陣地和橋頭堡，也是國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的主戰(zhàn)場(chǎng)，在當(dāng)前更是國(guó)土資源行政執(zhí)法的失瀆職高危和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。

本文將通過(guò)進(jìn)一步梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理所在執(zhí)法監(jiān)察環(huán)節(jié)的職責(zé)重點(diǎn)，幫助基層一線(xiàn)執(zhí)法監(jiān)察干部準(zhǔn)確把握履職要點(diǎn)，使其避免行政不作為，又避免行政亂作為，從而從源頭構(gòu)架執(zhí)法監(jiān)察失瀆職風(fēng)險(xiǎn)的有效防范機(jī)制。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所執(zhí)法監(jiān)察工作履職要點(diǎn)分析

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作日常工作重點(diǎn)可概括為五個(gè)方面：發(fā)現(xiàn)得了、制止得住、整改有效、查處到位、移交（移送、申請(qǐng)）及時(shí)。由于法律沒(méi)有賦予國(guó)土資源部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，因此，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，無(wú)論是違法行為的有效制止、整改還是行政處罰決定的強(qiáng)制執(zhí)行，都必須按照共同責(zé)任制的要求，由國(guó)土資源部門(mén)以及各級(jí)政府、各有關(guān)部門(mén)依照法定職責(zé)，各司其職、各負(fù)其責(zé)、共擔(dān)責(zé)任。

作為執(zhí)法監(jiān)察工作鏈條中的主要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所執(zhí)法監(jiān)察的工作職責(zé)，主要體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)、制止（含報(bào)告）以及立案前、后續(xù)執(zhí)行的協(xié)助配合上。具體而言：在巡查發(fā)現(xiàn)、制止（含報(bào)告）環(huán)節(jié)，承擔(dān)主體責(zé)任；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織整改、縣區(qū)國(guó)土資源部門(mén)立案查處和案件移送公安機(jī)關(guān)、向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出黨政紀(jì)處分建議、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等環(huán)節(jié)承擔(dān)建議、協(xié)作、配合責(zé)任。

1.發(fā)現(xiàn)：日常動(dòng)態(tài)巡查到位

工作目標(biāo)：及時(shí)發(fā)現(xiàn)新發(fā)違法行為和尚未糾正的歷史違法行為。

工作責(zé)任：在全市行政管轄范圍內(nèi)，巡查工作實(shí)施三級(jí)分工、屬地負(fù)責(zé)制。其中：市局承擔(dān)全市各級(jí)執(zhí)法監(jiān)察巡查工作的例行督查責(zé)任、縣區(qū)局承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)巡查工作管理責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所具體承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的日常巡查責(zé)任，實(shí)行所長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

履職風(fēng)險(xiǎn)：未按巡查區(qū)域的分工開(kāi)展巡查；按照巡查責(zé)任分工，在巡查計(jì)劃確定的時(shí)段或者路線(xiàn)內(nèi)應(yīng)發(fā)現(xiàn)違法行為而未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)的。

2.制止：糾正違法行為及相應(yīng)報(bào)告到位

工作目標(biāo)：督促違法主體自行糾正，將輕微違法現(xiàn)象消除在初發(fā)階段，消除在萌芽狀態(tài)。

工作責(zé)任：一通知。下發(fā)《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》，及時(shí)制止違法行為。二報(bào)告。對(duì)制止無(wú)效的，報(bào)告同級(jí)人民政府和上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)（雙報(bào)告），以便其采取下一步的措施。多抄告。對(duì)違法行為，應(yīng)視情況書(shū)面抄告發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、市政、電力、金融、工商、安監(jiān)、公安等相關(guān)部門(mén)，提請(qǐng)相關(guān)部門(mén)按照共同責(zé)任制的要求履行部門(mén)職責(zé)，采取相關(guān)措施，共同制止違法行為）。三社會(huì)通報(bào)。必要時(shí)，有關(guān)情況可向社會(huì)通報(bào)。

履職風(fēng)險(xiǎn)：不能及時(shí)下發(fā)責(zé)停通知有效制止；制止不住卻不能及時(shí)采取進(jìn)一步報(bào)告、抄告等措施，請(qǐng)求各有關(guān)部門(mén)的援助一起制止違法行為；對(duì)繼續(xù)違建的行為聽(tīng)之任之，沒(méi)能及時(shí)提出相關(guān)工作建議意見(jiàn)。

3.整改：協(xié)助配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門(mén)做好非立案處理工作

工作目標(biāo)：依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)違法用地開(kāi)展以拆除、復(fù)耕為主的整改，降低違法案件發(fā)案率，降低違法耕占比

工作責(zé)任：對(duì)新發(fā)違法用地及歷史違法用地提出納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“三改一拆”范圍的工作建議；協(xié)助上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)對(duì)拆除復(fù)耕到位率進(jìn)行初步審核確認(rèn)；對(duì)于違法行為輕微并及時(shí)得到糾正的，可書(shū)面抄告縣區(qū)國(guó)土資源部門(mén)業(yè)務(wù)職能機(jī)構(gòu)完善有關(guān)手續(xù)。

履職風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)于納入“非立案處理”的項(xiàng)目，不能及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出納入“三改一拆”范圍；對(duì)拆除復(fù)耕不到位的現(xiàn)場(chǎng)初審，弄虛作假，出具不負(fù)責(zé)任的初審意見(jiàn)。

4.查處：做好立案查處的前期工作

工作目標(biāo)：對(duì)符合立案條件的違法行為，在書(shū)面向上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)報(bào)告的同時(shí)，開(kāi)展有關(guān)核查工作。

工作責(zé)任：配合協(xié)助縣區(qū)局開(kāi)展立案、調(diào)查、取證等工作。

履職風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)符合立案條件的違法行為，隱瞞不報(bào)；在前期調(diào)查受阻后不能向上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)報(bào)告，導(dǎo)致縣區(qū)局不能及時(shí)立案查處、不能對(duì)違法主體作出行政處罰的以及由此導(dǎo)致的不能及時(shí)追究違法主體有關(guān)人員黨紀(jì)政紀(jì)處分或者刑事責(zé)任的。

5.移交（移送）：與立案查處有關(guān)的后續(xù)協(xié)助工作

工作目標(biāo)：協(xié)助法院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他有關(guān)部門(mén)落實(shí)國(guó)土資源行政處罰決定。

工作責(zé)任：協(xié)助縣區(qū)局對(duì)符合條件的行政處罰決定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；協(xié)助縣區(qū)局對(duì)相關(guān)人員向權(quán)限機(jī)關(guān)提出黨紀(jì)政紀(jì)處分建議或移送公安機(jī)關(guān)；按照非訴案件裁執(zhí)分離機(jī)制，對(duì)法院裁定執(zhí)行的案件，及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出工作建議，配合實(shí)施；配合縣區(qū)局將沒(méi)收建筑物交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施日常監(jiān)管。

履職風(fēng)險(xiǎn)：這個(gè)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所的工作主要是協(xié)助配合，無(wú)主體責(zé)任。

二、日常執(zhí)法中容易混淆的幾個(gè)概念辨析

為了確保履職依法、問(wèn)責(zé)有據(jù)，現(xiàn)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所在日常執(zhí)法實(shí)踐中因?qū)Σ块T(mén)職責(zé)邊界認(rèn)識(shí)不清而容易導(dǎo)致工作混淆的事項(xiàng)，作進(jìn)一步辨析，以幫助基層正確把握。

1.正確認(rèn)識(shí)非訴案件強(qiáng)制執(zhí)行的性質(zhì)

執(zhí)行是行政處罰程序中的一個(gè)重要程序，是行政執(zhí)法實(shí)效的最有力體現(xiàn)，也是對(duì)違法行為的最嚴(yán)厲的震懾。由于法律沒(méi)有賦予國(guó)土資源部門(mén)行政強(qiáng)制權(quán)，根據(jù)《土地管理法》《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，國(guó)土資源部門(mén)作出的行政處罰決定，如當(dāng)事人拒不履行的，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)該向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說(shuō)，向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，是國(guó)土資源部門(mén)除了督促當(dāng)事人自覺(jué)履行外的唯一的選擇；同樣道理，依法受理、裁定及組織司法強(qiáng)制執(zhí)行，也是人民法院責(zé)無(wú)旁貸的法定義務(wù)。因此，非訴案件強(qiáng)制執(zhí)行屬于司法強(qiáng)制執(zhí)行，責(zé)任主體是法院。

2.正確把握“三改一拆”與日常執(zhí)法的關(guān)系

在全省統(tǒng)一部署下，“三改一拆”“無(wú)違建創(chuàng)建”等工作已經(jīng)成為湖州市各級(jí)黨委政府的重點(diǎn)工作。近年來(lái)，全市加大了對(duì)各類(lèi)違法建筑處置的力度，通過(guò)“三改一拆”“無(wú)違建（無(wú)違法建設(shè)）創(chuàng)建”等平臺(tái)，對(duì)各類(lèi)違法建筑實(shí)施零容忍和大面積拆除。經(jīng)過(guò)幾年努力，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，土地利用秩序也更加規(guī)范。但是在實(shí)踐中，對(duì)于拆除違法建筑的實(shí)施主體究竟是國(guó)土資源部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是其他部門(mén)，各地一直爭(zhēng)論不休。其實(shí)，《浙江省委辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于為“三改一拆”工作提供司法保障的若干意見(jiàn)》的通知》（浙委辦發(fā)〔2013〕58號(hào)）對(duì)此予以了特別明確：“落實(shí)強(qiáng)制執(zhí)行執(zhí)行主體及“裁執(zhí)分離”組織實(shí)施主體。根據(jù)最高人民法院有關(guān)司法解釋精神，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)既違法土地管理法又違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑需要強(qiáng)制拆除的，由有權(quán)行政機(jī)關(guān)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定依法作出處理決定并自行強(qiáng)制執(zhí)行”。省高院的《若干意見(jiàn)》，其實(shí)正是基于《土地管理法》沒(méi)有賦予國(guó)土資源部門(mén)行政強(qiáng)制權(quán)的法律依據(jù)而重申的。事實(shí)上，在湖州市各縣區(qū)，已經(jīng)有不少實(shí)施拆遷行為因主體不適格遭遇被撤銷(xiāo)或者裁定非法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所對(duì)此必須要有清醒認(rèn)識(shí)。

因此，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)，“三改一拆”中的“拆遷”，其實(shí)施的法定主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和規(guī)劃行政主管部門(mén)，依據(jù)的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)。當(dāng)然，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理所，日常完全應(yīng)該全力配合支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施的強(qiáng)制拆除中，與其他各有關(guān)部門(mén)一樣，可以參與協(xié)作，但是由于所依據(jù)的法律法規(guī)的不同，實(shí)施主體自然也有區(qū)別，無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所還是縣區(qū)國(guó)土資源部門(mén)，都不能以自身的名義實(shí)施。

3.正確處置衛(wèi)片執(zhí)法中的“非立案處理”事項(xiàng)

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的目的是構(gòu)建和維護(hù)國(guó)土資源利用的良好秩序，維護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人的合法權(quán)益。因此，行政處罰只是手段，而非目的。按照《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)糾正、沒(méi)有造成危害后果的，可不予行政處罰。以非法占地為例，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的以拆除和恢復(fù)土地原狀為主的整改切實(shí)到位，經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所和縣區(qū)國(guó)土資源局（分局）的初審和審核，可以確定違法行為已經(jīng)消失、不再予以行政處罰。但是每年衛(wèi)片執(zhí)法檢查系統(tǒng)填報(bào)中，對(duì)于“非立案處理”，各地理解五花八門(mén)，有的以政府投資項(xiàng)目難以查處為由，也有的沒(méi)有任何理由，將尚未實(shí)施處罰的案件一概納入“非立案處理”。這是嚴(yán)重的不負(fù)責(zé)任，更是嚴(yán)重的失職行為。