◎劉永瑞

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治國理政理念的歷史性轉(zhuǎn)變

◎劉永瑞

(本文作者：河北省政協(xié)原黨組副書記、原副主席、教授）

中共十八屆三中全會提出全面深化改革的目標，意味著處理社會生活問題的制度設(shè)計和方式，從傳統(tǒng)的管理模式向現(xiàn)代化的治理模式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，是歷史性的社會文明的巨大進步，是從根本上推進社會轉(zhuǎn)型，建立民主與法治社會的理論自覺、實踐自覺。

（一）

社會管理的制度模式與實踐行為模式，在人類社會發(fā)展的不同階段甚至不同國家有著很大的差別。國家生來就是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，是為調(diào)節(jié)社會關(guān)系和調(diào)和社會矛盾而存在的。但在長期的奴隸制、封建制下，雖然那時從根本上還沒有所謂的社會管理理論和學(xué)說，但無論是在東方還是在西方，管理社會的“策論”還是少不了的。在當時的歐洲，社會的人、財、物統(tǒng)統(tǒng)分屬于各領(lǐng)主私有，是其神圣不可侵犯的私有財產(chǎn)，與之相適應(yīng)，“策論”與社會管理的核心是將社會的主體即百姓牢牢地捆綁在封建領(lǐng)主的統(tǒng)治權(quán)力下，而無人身自由權(quán)。在中國，社會管理從思想到制度也主要體現(xiàn)在王（皇）權(quán)的獨斷專制和對地主權(quán)力的依附管控上。王權(quán)與百姓的關(guān)系，就是天下皆王土，萬民依附隸屬君主皇權(quán)。王權(quán)即國家即法律，順我者昌逆我者亡，專制獨裁是其唯一特點。在意識形態(tài)上所實踐的是君綱網(wǎng)固天下萬民之道。因此，社會管理作為一種具有普遍社會意義的制度，應(yīng)該說是在近代資產(chǎn)階級革命和其資產(chǎn)階級民主國家形成之后，才逐漸發(fā)展并完善起來的。其最主要的歷史條件是商品市場經(jīng)濟的形成，勞動者脫離了中世紀前的人身依附和隸屬關(guān)系，具有了自由出賣勞動力的自由權(quán)利，勞動力成為商品。因此，在經(jīng)濟關(guān)系層面，公眾轉(zhuǎn)而從屬依附于資本物的統(tǒng)治支配，在社會領(lǐng)域，有了完全不同于君主獨裁專制的社會管制。資本主義社會發(fā)展到上世紀中葉，隨著戰(zhàn)后資本主義市場經(jīng)濟發(fā)展到國家壟斷市場經(jīng)濟，尤其是中產(chǎn)階級的崛起并日益成為社會力量主體，公民自組織的發(fā)展和快速增加，社會治理思想越來越成為社會管理學(xué)的主流意識，因而，社會治理結(jié)構(gòu)和體系成為發(fā)達資本主義國家社會文明追求實現(xiàn)的一大標志性目標。

現(xiàn)代中國，在新民主主義革命基礎(chǔ)上建立起來的社會主義社會管理制度體系等，應(yīng)當承認它是對半殖民地半封建社會管理制度的根本否定，“中國人民從此站起來了”，就從根本上改變了過去長期遭受封建地主政權(quán)和官僚買辦權(quán)力絕對支配統(tǒng)治和專制的命運。黨代表人民執(zhí)掌政權(quán)，人民通過代表會議參與社會管理。這是中國社會管理歷史文明的一大進步。但是，在隨后長達60年的社會管理實踐中，不能不說在許多方面如在管理社會生活秩序、社會成員有序地經(jīng)常性地參與管理方面，還沒有真正形成體現(xiàn)憲法精神即“人民當家作主”的社會管理科學(xué)體系與有效機制。而像十年“文化大革命”時期“社會管理”既無體系可言，也無機制可循。因此，從社會管理學(xué)和社會政治學(xué)的角度，來評判社會管理的主體結(jié)構(gòu)，不能不說我國的社會管理在大多數(shù)情況下，依然深深烙印著政府行政權(quán)力至上，惟政是要，社會成員緊緊依附和從屬于行政權(quán)力管制的特點。因此，在社會生活的現(xiàn)象形態(tài)上政府行政權(quán)力高于一切，大于一切，它主宰著整個社會關(guān)系。

馬克思主義認為，一切事物的發(fā)生，總是一定條件的產(chǎn)物。新中國一定時期的社會管理模式及其特征，是有其深刻背景和原因的。其中最主要的因素：

第一，在國際共產(chǎn)主義運動史上無前人之有效經(jīng)驗可資借鑒。社會主義絕對排斥資產(chǎn)階級建立在自由民主核心基礎(chǔ)上的公民社會理論和制度。

第二，最主要的是實行了生產(chǎn)資料單一的公有制和高度集權(quán)的經(jīng)濟計劃體制，國家和政府不僅高度集中對物的要素支配權(quán)，對處于社會生產(chǎn)社會再生產(chǎn)過程中的社會成員統(tǒng)統(tǒng)實行計劃管理，而且也將社會成員這個“人”的因素通過帶有行政權(quán)力的單位組織納入嚴密的行政權(quán)力體系管轄之中，代表國家政權(quán)的人民政府幾乎成為整個社會生活的主宰。這樣在計劃體制下政府與廣大社會成員就在事實上形成了一種垂直的居高臨下的直接管理關(guān)系。

第三，從1958年起普遍建立起的城鄉(xiāng)有別的戶籍制度，將社會中最有活力的“人”的因素牢牢地鎖定在特定空間，鎖定在特定的權(quán)力管控體系中。尤其是占百分之八十以上的農(nóng)民，被三級所有隊為基礎(chǔ)的經(jīng)濟的也是政治的管理制度，牢牢地捆綁在黃土地上，沒有行政權(quán)力的準許，社會成員是不能流動的。這就進一步把行政權(quán)力對全社會的管控能量發(fā)揮到了極致。人為地制造了二元社會結(jié)構(gòu)，極大地抑制了社會發(fā)展的可持續(xù)活力。

第四，特殊國際環(huán)境和政治背景，反帝反修任務(wù)，以階級斗爭為綱，鞏固無產(chǎn)階級專政、維護社會長治久安的需要，將政府行政權(quán)力與司法權(quán)力一起深入到了每一個基層組織，落實到了幾乎每一個人頭上。社會成員對權(quán)力的依附和隸屬關(guān)系也被強化到了極致。

與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的“社會管理”體制不是憑空產(chǎn)生的，也不是一無是處。尤其是對于初創(chuàng)的人民共和國的安全，集中人力物力財力加快形成社會主義的工業(yè)化，應(yīng)對短缺經(jīng)濟狀況下的分配關(guān)系的矛盾，尤其是在保障社會秩序和社會穩(wěn)定等等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換，其弊端也越來越明顯。第一，它將政府變成了事無巨細的萬能政府，背上了無限責任的巨大包袱。第二，政府管理手段和技術(shù)落后，實踐中顧此失彼，服務(wù)缺位、不到位，甚至錯位。不斷地引發(fā)群眾不滿，甚至出現(xiàn)群體事件。第三，政府手中集中物權(quán)、財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)，項項審批，大權(quán)在握，官僚主義，腐敗行為也就難以避免。把這些弊端歸結(jié)為一點就是，政社矛盾、干群矛盾加劇，社會活力逐漸喪失。

因此，從2003年起，黨中央連續(xù)在黨的十六屆四中全會、六中全會、十七大和十八大，以及政治局會議上，相繼提出創(chuàng)新社會管理的要求。十八屆三中全會不失時機地提出了由社會管理體系向社會治理體系轉(zhuǎn)變，由習(xí)慣于傳統(tǒng)社會管理能力向治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的歷史任務(wù)，這是一個同由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變一樣偉大艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)。

（二）

治理體系和機制的發(fā)生和發(fā)展是有條件性的。從經(jīng)濟條件看，首要的是社會應(yīng)具有完全成熟的市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟是自由的民主的法治的法人經(jīng)濟，是高度社會化的經(jīng)濟。經(jīng)濟決定政治，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。充分的市場經(jīng)濟要求社會建立與之相適應(yīng)的具有民主精神的治理體系和機制。從政治條件看，政府與公民關(guān)系之間，政府應(yīng)自覺地逐步去權(quán)力強制化，而社會成員則應(yīng)從思想到行為自覺地從對傳統(tǒng)的權(quán)力依附和隸屬的羈絆中解放出來，建立起對社會自覺地責任感。從法治環(huán)境看，社會要有完備的法制體系，政府和公民都要有自覺的法制觀念，政府依法行政，公民依法行為。

在當今中國，變“管理”到“治理”，實質(zhì)上是社會生活調(diào)控體系和機制的一場革命。彰顯的是“以人為本”的理念，民主管理意識，去的是對社會成員和社會事務(wù)的行政強制。治理，將“一切為了人民，一切依靠人民”的理念從經(jīng)濟領(lǐng)域一直貫徹到了社會生活領(lǐng)域——依靠人民一起治理社會。建立治理主體的多元化，必將激發(fā)出億萬人民的自覺性、積極性，創(chuàng)造出一個中國特色的善治社會。

在我國，從管理向治理轉(zhuǎn)變是歷史發(fā)展的必然，建立社會治理體系與機制的客觀基礎(chǔ)已經(jīng)形成。順勢而為，無疑是治道變革之正確選擇。

第一，30年的改革開放，我國已經(jīng)成功地實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，市場經(jīng)濟已基本建立。企業(yè)和商品生產(chǎn)經(jīng)營者成為獨立的市場法人主體，商品生產(chǎn)者具有了自由擇業(yè)的自由自主權(quán)，經(jīng)濟要素配置越來越受市場機制的決定與支配。經(jīng)濟的民主化已成為客觀現(xiàn)實。經(jīng)濟關(guān)系的市場化和市場主體的法人化，要求社會關(guān)系的調(diào)節(jié)實現(xiàn)民主化。實現(xiàn)社會主體的平等與合作化，要求政府去行政權(quán)力管理強制化。

第二，比較完備的法律體系和組織機構(gòu)，尤其是國民法律意識增強，既為用法治取代行政管制創(chuàng)造了條件，也為建立扁平社會治理體系奠定了基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會，龐大復(fù)雜的社會關(guān)系調(diào)節(jié)，必須有一個能覆蓋社會各生活領(lǐng)域，也能被大多數(shù)人認同的最髙價值標準作依據(jù)，才能實施有效的治理調(diào)節(jié)。在現(xiàn)代社會中，惟有體現(xiàn)大多數(shù)公民自由民主權(quán)益的共識意志——法律及其體系，才是調(diào)節(jié)社會矛盾關(guān)系的最高標準?！爸卫怼崩碚摰囊粋€重要主張，就是鼓勵和支持公民及社會中間組織自覺地運用法律規(guī)范自我行為，依法保護自身的合法權(quán)益。改革開放以來，歷經(jīng)數(shù)十年，比較完備的中國特色社會主義法律體系基本形成，這就為政府、社會中間組織和公民民主協(xié)商、合作，形成共識目標，共同調(diào)節(jié)社會矛盾關(guān)系提供了客觀依據(jù)與標準。

第三，生產(chǎn)專業(yè)化和服務(wù)業(yè)的社會化發(fā)展，新社會階層急速擴大，為各種新經(jīng)濟組織新社會階層成員服務(wù)的專業(yè)協(xié)會、基金會、促進會、行業(yè)協(xié)會，聯(lián)合會等新社會中介組織迅速發(fā)展，越來越顯現(xiàn)出強大的組織協(xié)調(diào)能力。調(diào)查顯示，很多這樣的組織不僅能夠協(xié)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營，而且有足夠的能量協(xié)調(diào)成員與政府的關(guān)系，與市場的關(guān)系。按照發(fā)達國家的經(jīng)驗，這些組織是建立社會治理結(jié)構(gòu)的必要依托和支撐。

此外，政府積極推進的行政體制改革，簡政放權(quán)，尤其是戶籍制度的改革，都是變革社會管理為社會治理的必要條件。

（三）

社會治理，不只是一種理念，更是一種制度實踐。因此，當今中國社會的治理體系還面臨著制度體系再造問題。從治理理論基本主張出發(fā)來討論，至少有以下幾個方面：

一是依法構(gòu)筑一個能夠自上而下、自下而上互動通達意見，并與政府開展有效協(xié)商、合作、協(xié)調(diào)的中介組織體系。根據(jù)新形勢發(fā)展需要，在一產(chǎn)和三產(chǎn)領(lǐng)域和其他沒有行業(yè)協(xié)會的領(lǐng)域，在市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層地方積極鼓勵和依法支持發(fā)展非盈利中介組織，構(gòu)建起能與政府合作，服務(wù)社會成員，相互信任共同處理社會事務(wù)的社會組織結(jié)構(gòu)體系，是改造社會管理模式的最基本條件。

二是對社會組織去行政化，建立法人治理組織結(jié)構(gòu)，以與市場法人結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。黨在不同階段已成功創(chuàng)立并領(lǐng)導(dǎo)了工青婦工商聯(lián)文聯(lián)等多個群團組織，為社會主義政治建設(shè)經(jīng)濟建設(shè)作出了重要貢獻。在新形勢下，應(yīng)進一步擴大其職能，賦予其更多的社會治理職能，將其改變成社會治理的重要治理主體之一。充分發(fā)揮其經(jīng)濟服務(wù)職能的同時，依法賦予社會治理職能。

三是改革政府行政職能，明確規(guī)范政府行政權(quán)力的范圍與邊界。不應(yīng)由政府包辦的事情，自上而下一律交由社會治理。行政權(quán)力堅決地從一般社會生活領(lǐng)域退出來。對政府的某些社會事務(wù)管理權(quán)實行適度分權(quán)，或委托或交由社會組織，或直接歸還于民眾。政府集中精力管好制度設(shè)計、政策制定、市場監(jiān)管、社會引導(dǎo)、輿論方向，當好社會守夜人，不得越權(quán)施政。

四是健全規(guī)范社會組織登記，章程明晰，成員權(quán)利義務(wù)，注銷并轉(zhuǎn)，以及應(yīng)負社會責任和法律責任等的有關(guān)法律法規(guī)。要把法律教育作為社會組織的必修課，積極推進對社會成員的普法教育和以核心價值體系為指導(dǎo)的倫理道德建設(shè)，塑造誠信、守法、正義、敬業(yè)、互助、友愛的國民素質(zhì)。構(gòu)建社會成員自我約束的國民素質(zhì)體系。

加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，改革戶籍制度，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是構(gòu)建社會治理體系的重要內(nèi)容。改革二元結(jié)構(gòu)體系，改革土地及其他資源集體所有制，允許從城市里解放出來的社會成員和一切市場法人，到農(nóng)村開發(fā)建設(shè)，在城鄉(xiāng)人力資本、技術(shù)資本，物質(zhì)和貨幣資本的交換交融中，從根本上消滅小農(nóng)經(jīng)濟制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)市場經(jīng)濟關(guān)系的一體化，為社會治理體系一體化創(chuàng)造現(xiàn)代化的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

總之，由社會管理向社會治理體系的轉(zhuǎn)變，無論是在理論上還是實踐上都是一個歷史的進步。但是，社會治理體系的建設(shè)和社會治理能力的現(xiàn)代化，不可能像經(jīng)濟改革那樣來的快。人治與法治，權(quán)治與民治，始終是一個對立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。在一個長期比較重視人治和權(quán)治的社會，必須通過漸進性的基礎(chǔ)改革，創(chuàng)造出治理體系的新土壤，方能使東方自然經(jīng)濟生成的文明與市場經(jīng)濟生成的現(xiàn)代文明實現(xiàn)高度有機結(jié)合，而這只有在馬克思主義世界觀和方法論的指導(dǎo)下，經(jīng)過不懈努力才能最終予以實現(xiàn)，不可能一蹴而就。

責任編輯：李冬葉