■ 孟 琪

（遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局，沈陽 110032）

基于地勘單位改革的地質(zhì)環(huán)境工程PPP模式探索

■ 孟 琪

（遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局，沈陽 110032）

地勘單位改革進(jìn)程中始終面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)。與此同時(shí)，地質(zhì)環(huán)境治理工程產(chǎn)業(yè)因政府投資不足、經(jīng)營(yíng)主體不明而難以做大做強(qiáng)。基于SWOT分析得出結(jié)論，以地勘事業(yè)單位作為地質(zhì)環(huán)境治理的經(jīng)營(yíng)主體，引進(jìn)PPP模式，不僅能從根本上解決地勘事業(yè)單位改革中的發(fā)展問題，還能更大地發(fā)揮地勘工作對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的促進(jìn)作用。

地勘單位改革；地質(zhì)環(huán)境工程；PPP模式

0 引言

改革與發(fā)展的辯證關(guān)系告知我們，地勘事業(yè)單位改革必須以發(fā)展的成果作支撐。自20世紀(jì)90年代以來，地勘事業(yè)單位即已明確了兩大轉(zhuǎn)產(chǎn)目標(biāo)。其一，以地質(zhì)勘查為起點(diǎn)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)勘查開發(fā)一體化、探采工貿(mào)一條龍。其二，以傳統(tǒng)的鉆探、坑探技術(shù)為核心，發(fā)展巖土工程技術(shù)，立足工程勘察與基礎(chǔ)施工，取得高級(jí)別的工程建設(shè)總承包資質(zhì)，由建筑基礎(chǔ)施工向工程建設(shè)領(lǐng)域全面拓展。然而，歷經(jīng)二十余年的艱辛探索與實(shí)踐，仍未能實(shí)現(xiàn)當(dāng)初所設(shè)想的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。對(duì)此，業(yè)內(nèi)外有識(shí)之士一直在積極探索新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，然而卻始終沒有跳出概念化的圈子，真正落到項(xiàng)目實(shí)施上來?；蛘哒f，只是簡(jiǎn)單地指出了模模糊糊的發(fā)展方向，卻未能回答出新的發(fā)展領(lǐng)域究竟能在多大程度上改變地勘事業(yè)單位的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而能在多大程度上以發(fā)展的業(yè)績(jī)支撐地勘單位改革的推進(jìn)與到位。當(dāng)下地勘事業(yè)單位期待能夠?qū)ふ业街D(zhuǎn)企改革的“他山之石”。本文基于SWOT分析，對(duì)以地勘單位為主體的地質(zhì)環(huán)境PPP模式進(jìn)行探討，以期對(duì)地勘行業(yè)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和推進(jìn)地勘單位改革發(fā)展有所助益。

1 地勘單位開展地質(zhì)環(huán)境工程的發(fā)展前景與障礙因素

黨的十八屆五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，集中體現(xiàn)了我國(guó)“十三五”時(shí)期乃至更長(zhǎng)時(shí)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本要求。大力實(shí)施地質(zhì)環(huán)境工程并探索地質(zhì)環(huán)境工程的管理模式將是今后一個(gè)時(shí)期地勘行業(yè)發(fā)展與改革的重點(diǎn)任務(wù)。

1.1 發(fā)展前景

地質(zhì)環(huán)境工程的客體對(duì)象是，因自然和人為因素導(dǎo)致的人與自然非和諧的地質(zhì)類環(huán)境問題。主要構(gòu)成是，礦業(yè)開發(fā)和工程建設(shè)對(duì)地質(zhì)環(huán)境造成的物理型、化學(xué)型、生態(tài)型的損毀。表現(xiàn)突出的主要領(lǐng)域包括：一是因露天或井下礦業(yè)活動(dòng)對(duì)礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境造成的破壞；二是因城市建設(shè)或地下水開采對(duì)城市地質(zhì)環(huán)境造成的破壞；三是是因工業(yè)污染對(duì)農(nóng)業(yè)地質(zhì)環(huán)境造成的化學(xué)性損毀。當(dāng)下具有實(shí)施潛力的主要項(xiàng)目類型如下：

(1)礦產(chǎn)資源深部開采政府示范工程?！肮ド钫颐ぁ北貙⒁猿畹穆短旎蚓麻_采為接續(xù)，投資風(fēng)險(xiǎn)大、環(huán)境成本高，需要政府、企業(yè)、民眾共同參與實(shí)施。

(2)地?zé)岬刃履茉撮_發(fā)利用政府示范工程。燃煤對(duì)大氣的污染已構(gòu)成壓頂之勢(shì)。土壤源熱能、干熱巖熱能等新能源項(xiàng)目必將在不遠(yuǎn)的將來批量化實(shí)施。

(3)廢棄礦坑、井巷、尾礦開發(fā)利用政府示范工程。廢棄礦山環(huán)境治理項(xiàng)目資金需求巨大，無論是政府還是企業(yè)都無力承擔(dān)，亟待社會(huì)與民眾資本的廣泛參與。

(4)城市地下空間開發(fā)利用政府示范工程。“大城市病”的發(fā)展愈演愈烈，尤其是城市交通“苦不堪言”。建設(shè)地下立體停車場(chǎng)及地下交通網(wǎng)線項(xiàng)目呼之欲出。

(5)重污染水土治理、恢復(fù)政府示范工程。據(jù)專業(yè)組織最新測(cè)算，全國(guó)污染場(chǎng)地?cái)?shù)量在100～200萬塊，土壤修復(fù)市場(chǎng)總?cè)萘考s20萬億元。

1.2 障礙因素

(1)投資總量無法滿足地質(zhì)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需要。以礦山環(huán)境治理為例，截至2015年底，我國(guó)因采礦而破損的土地面積300余萬平方公里，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害3萬余處。盡管已累計(jì)投入專項(xiàng)治理資金900余億元，但生態(tài)恢復(fù)率僅為15%。《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》明確，每年應(yīng)投資300～500億元用于礦山環(huán)境恢復(fù)治理，相關(guān)資金缺口較大。國(guó)土資源部與中國(guó)礦聯(lián)自2007年起開展綠色礦山試點(diǎn)建設(shè)，到2015年僅完成試點(diǎn)礦山600余座，預(yù)計(jì)2020年可達(dá)到1000余座，與覆蓋全國(guó)10萬余座各類礦山的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。因此，繼續(xù)單純采用行政性的推進(jìn)方式，實(shí)現(xiàn)全面恢復(fù)礦山生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)遙遙無期。

(2)責(zé)任主體不明晰無法實(shí)現(xiàn)地質(zhì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)做大。目前，為數(shù)不多的礦山地質(zhì)環(huán)境資金分散在各級(jí)政府的國(guó)土資源部門，地勘單位雖然積極參與，但始終無法占有一席之地。一般情況是，沒有資質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)主動(dòng)尋找地勘單位掛靠。地勘單位在獲得作業(yè)權(quán)后卻沒有自主權(quán)，分得“一杯羹”的同時(shí)還要承擔(dān)較大的“財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。由于項(xiàng)目來源不穩(wěn)定，勞務(wù)回報(bào)不合理，地勘單位始終不能將其作為支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育。以致地質(zhì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和產(chǎn)業(yè)模式至今未能形成。盡管各級(jí)政府部門已開始探索市場(chǎng)化的礦山環(huán)境治理項(xiàng)目模式，但因投資主體、作業(yè)主體權(quán)責(zé)不明而無法大范圍推廣。

2 地勘單位作為投資主體的SWOT分析

所謂PPP（public-private-partnership），直譯為“公私合伙制”。其核心內(nèi)涵是，以提供公共產(chǎn)品為目標(biāo)，以政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作為原則，建立起的公共部門與私營(yíng)企業(yè)一種特殊合作關(guān)系。根本宗旨是，形成“政府財(cái)政負(fù)擔(dān)最小化、大眾投資風(fēng)險(xiǎn)最小化”的一種生產(chǎn)要素組合方式?！癙PP”基本概念于1982年由英國(guó)政府提出，1992年率先由英國(guó)政府實(shí)踐，因其在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域成本低、效率高而倍受關(guān)注，近十年來在全球范圍迅速推廣。到目前為止，“PPP”已演化出若干種主要形式：①政府投資、勞務(wù)外包；②政企合資、特許經(jīng)營(yíng)；③民眾投資、產(chǎn)權(quán)私化。并顯現(xiàn)出靈活多變的表現(xiàn)形式。當(dāng)前，地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目投資大、回報(bào)低、見效慢，非但政府無力大規(guī)模投資，對(duì)廣大民眾投資更是難以產(chǎn)生吸引力，其投資經(jīng)營(yíng)主體難以在短時(shí)期內(nèi)發(fā)展壯大。本文所探討的以轉(zhuǎn)企改制的地勘事業(yè)單位為主體，面向地質(zhì)環(huán)境工程的要素組合，將可能成為一種較具活力的PPP創(chuàng)新模式。

2.1 優(yōu)勢(shì)

①地勘單位較好地掌握著地質(zhì)環(huán)境治理的關(guān)鍵技術(shù)。其中：地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、巖土工程施工等均在全國(guó)處于領(lǐng)先水平。②與政府部門相比，地勘單位投資經(jīng)營(yíng)主體地位明確，歷經(jīng)多年的市場(chǎng)化實(shí)踐，已培育出一批專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)技術(shù)骨干。③與民營(yíng)企業(yè)相比，地勘單位的公信力較強(qiáng)，能夠最大限度地保障廣大社會(huì)投資者的熱情與信心。④事業(yè)單位代理政府參與微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，既可充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，也可減小政府部門協(xié)調(diào)管理項(xiàng)目的難度。

2.2 劣勢(shì)

①地勘事業(yè)單位長(zhǎng)期隸屬于中央國(guó)家部委，屬地管理多年，但與各級(jí)地方政府始終缺乏充分的溝通與銜接。政府信用和契約仍然缺乏剛性，在政策及項(xiàng)目落地方面存有一定障礙。②地勘事業(yè)單位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式根深蒂固，不能完全按照市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理方式配置生產(chǎn)要素。③地質(zhì)環(huán)境工程PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，以地勘事業(yè)單位為主體代表政府融資，各方利益的平衡點(diǎn)以及投資回報(bào)節(jié)奏不易把握。④PPP模式在國(guó)內(nèi)實(shí)施時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)少，即便是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家也僅僅在交通領(lǐng)域取得成功，環(huán)境領(lǐng)域的管理模式仍在探索中。

2.3 機(jī)遇

①生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為必須堅(jiān)持的基本國(guó)策。不但地質(zhì)環(huán)境是其中的重要組成，大氣環(huán)境污染也必須依托清潔能源的開發(fā)利用加以降低和限制。②目前中國(guó)的民營(yíng)資本存量已經(jīng)超過10萬億，國(guó)家正在制定具體的政策撬動(dòng)社會(huì)資本，其中PPP模式將是政府重點(diǎn)扶持的投資模式。③PPP項(xiàng)目將成為未來一段時(shí)間社會(huì)投資的主流模式，先行一步的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不但能提供越來越多的成功模式和經(jīng)驗(yàn)，也將帶動(dòng)起社會(huì)和民眾的投資激情。④地勘事業(yè)單位新一輪的深化改革正在提速，政府部門將會(huì)給予一定的優(yōu)惠和扶持政策，必將有利于地勘行業(yè)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

2.4 威脅

①地質(zhì)環(huán)境工程項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，在未來的幾十年間國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境變化大，融投資主體將要面對(duì)來自各個(gè)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。②完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需求的融投資平臺(tái)建設(shè)尚不成熟，作為融投資主體的地勘單位將承擔(dān)維系資金鏈條的重大壓力。③具有靈活經(jīng)營(yíng)機(jī)制的民營(yíng)、外資等新的經(jīng)濟(jì)體正在迅速發(fā)展壯大，必將在不遠(yuǎn)的將來成為地勘單位的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。④相關(guān)的政策法規(guī)不健全，無論是政府部門的決策者，還是地勘單位的經(jīng)營(yíng)者，均有承擔(dān)決策失誤、監(jiān)管不嚴(yán)的行政責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

3 地質(zhì)環(huán)境工程PPP模式的實(shí)施途徑

3.1 政府牽頭，穩(wěn)步推進(jìn)

政府部門充分擔(dān)當(dāng)，針對(duì)制約本地區(qū)環(huán)境及資源的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以省級(jí)地勘局為實(shí)施主體，運(yùn)作一批“大手筆”，具有牽動(dòng)性、示范性的國(guó)家及省級(jí)地質(zhì)環(huán)境工程PPP項(xiàng)目。以推進(jìn)地勘事業(yè)單位改革為背景，實(shí)施地質(zhì)環(huán)境PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)政策，將事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)、地質(zhì)環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)以資本金的形式向地勘單位負(fù)責(zé)實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行注入。確立基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查作業(yè)的商品屬性，以地勘事業(yè)單位作為主體面向社會(huì)開展PPP項(xiàng)目融資，對(duì)發(fā)現(xiàn)的具有開發(fā)價(jià)值的調(diào)查成果設(shè)置股權(quán)，作為參與投資者的回報(bào)。

3.2 實(shí)施采礦權(quán)、開發(fā)權(quán)一體化管理

以采礦權(quán)、開發(fā)權(quán)合理對(duì)接為渠道，明確采礦權(quán)持有者在礦山終采以后的若干年，對(duì)礦山及周邊環(huán)境具有開發(fā)權(quán)，以鼓勵(lì)開采者統(tǒng)籌規(guī)劃礦業(yè)行為。以土壤源、干熱巖熱能開發(fā)利用等投資少、見效快的項(xiàng)目為試點(diǎn)率先實(shí)施，同時(shí)將環(huán)境成本較大的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)項(xiàng)目一并交由地勘單位運(yùn)作。充分考慮地質(zhì)環(huán)境工程項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)低的特點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目周邊的土地、礦產(chǎn)進(jìn)行“打包捆綁”，以確保參與投資者的預(yù)期回報(bào)。

3.3 規(guī)范操作，防范風(fēng)險(xiǎn)

在探索地質(zhì)環(huán)境工程PPP項(xiàng)目管理模式的初期，政府部門的投資應(yīng)積極擔(dān)當(dāng)投資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)參與項(xiàng)目投資的公眾可發(fā)放債券，從而最大限度地保障社會(huì)投資回報(bào)的穩(wěn)定。以充分調(diào)動(dòng)公眾參與PPP項(xiàng)目融資積極性為宗旨，政策先行，操作規(guī)范，對(duì)參與投資者的合法權(quán)益進(jìn)行規(guī)范界定，有效防范可能出現(xiàn)的政策與法律風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建開放式的融投資中介組織，探索PPP項(xiàng)目股權(quán)交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，對(duì)參與投資者提供規(guī)范化的參與和退出渠道。要充分考慮政府投資與公眾投資在合作過程中將會(huì)產(chǎn)生的分歧與矛盾，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施程序，全面公開項(xiàng)目信息，自覺接受大眾投資者的監(jiān)督。

3.4 轉(zhuǎn)變政府職能，夯實(shí)基礎(chǔ)

轉(zhuǎn)變政府管理職能，全面推進(jìn)地質(zhì)環(huán)境工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、監(jiān)管中介化。充分發(fā)揮地勘事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，確保地質(zhì)環(huán)境PPP實(shí)施全程的連續(xù)性和穩(wěn)定性。加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，建立地質(zhì)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)，集成已取得的基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查成果及地質(zhì)環(huán)境數(shù)據(jù)，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、更新即時(shí)化，為政府監(jiān)管和社會(huì)投資提供技術(shù)支撐。加強(qiáng)法制建設(shè)，始終堅(jiān)持以立法保障為根基，廣泛吸納銀行、證券、保險(xiǎn)等部門的參與，以法律、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)的形式保障各方利益主體權(quán)益的平衡。

4 結(jié)語

地勘事業(yè)單位改革是對(duì)地勘行業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的一次重要調(diào)整。地質(zhì)環(huán)境工程投資模式是地勘行業(yè)生產(chǎn)要素的一種組合形式。二者之間的深層次關(guān)系是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系辯證關(guān)系的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，地勘事業(yè)單位體制改革正面臨發(fā)展瓶頸的制約。開展地質(zhì)環(huán)境工程PPP模式探索，不僅能開辟一條深化地勘事業(yè)單位改革的全新途徑，對(duì)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)更具有十分重要的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

[1]孫君.我國(guó)礦山環(huán)境恢復(fù)治理存在的主要問題及對(duì)策[J].中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì),2003(10):30-32.

[2]劉亦晴.基于SWOT分析的廢棄礦山環(huán)境治理PPP應(yīng)用分析[J].中國(guó)礦業(yè),2016(12):48-53.

[3]張少農(nóng).開拓創(chuàng)新 落實(shí)發(fā)展理念 促進(jìn)地勘行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2016(5):4-6.

[4]彭齊鳴.地勘工作踐行發(fā)展理念的思考[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2016(5):7-11.

PPP Mode of Geological Environment Engineering Based on Geological Prospecting Unit Refor

MENG Qi
(Liaoning Bureau of Geology and Mineral Resources Exploration, Shenyang Liaoning 110032, China)

The industrial structure adjustment is an important task in the reform of geological prospecting units. Meanwhile, the industry of geological environment management engineering is diff i cult to become bigger and stronger, due to lack of government investment and clear operators. Based on the SWOT analysis, it is concluded that taking geological prospecting units as the main operator of geological environment management and adopting PPP model, is not only a fundamental solution for the geological prospecting unit reform, but also benef i cial for playing the role of geological exploration work in ecological civilization construction.

geological prospecting unit reform; geological environment engineering; PPP model

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）04-0043-04

2017-03-20；

2017-04-06

孟琪（1964－），男，吉林省通化市人，遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局綜合處處長(zhǎng)，地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究員，理學(xué)碩士，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、資源經(jīng)濟(jì)、企業(yè)管理方面的研究工作。