文/王東進

公正評估 助力醫(yī)保 久久為功
——十年醫(yī)保評估的回顧與感悟（上）

文/王東進

2007年，國務院城鎮(zhèn)居民醫(yī)保試點領導小組決定成立評估專家組，對居民醫(yī)保試點進行評估，至今已經(jīng)十周年了。我有幸被領導指定為評估專家組長參與評估工作，與由中央八個部門推薦的數(shù)十位專家（后來只有其中的一部分，又增加了一些其他專家）攜手走過了十年醫(yī)保評估的歷程，見證了十年來我國醫(yī)保制度改革和事業(yè)發(fā)展的艱辛與輝煌。在這十年的評估工作中，面對醫(yī)保改革遇到的陳舊觀念的束縛、既得利益的藩籬、體制性障礙、機制性矛盾和政策性問題，我和專家組的同志們一樣有過若干思考，也有過諸多感悟。通過連續(xù)十年廣泛深入的調研評估工作及其每個年度的“評估報告”，既與地方交換看法，又向決策機關如實反映情況和提出建議，在助推醫(yī)保改革發(fā)展上盡一份綿薄之力，倍感欣慰。能夠在評估中檢驗政策、總結經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、探索規(guī)律，為推進醫(yī)保工作、完善政策體系理性地提對策建議，更覺受益匪淺、收獲良多。值此醫(yī)保評估開展十周年之際，總覺得應該寫一點文字，好讓這漫長的、然而又是轉瞬即逝的崢嶸歲月，在心中能留下一點記憶，在醫(yī)保發(fā)展的征程中也能留下一絲痕跡。十年的思考與體悟，凝結成帶有溫度的八個字：公正評估，久久為功。

（一）

評估，《辭?！防锒x，就是估量與評價。多用于對某項工作的檢查。

政策評估，則是指評估主體依據(jù)一定的評價標準，通過相關的評估程序，考察公共政策過程的各個階段和環(huán)節(jié)，對政策產(chǎn)出和政策影響進行檢測和評價，以判斷政策結果與實現(xiàn)政策目標的程度的活動。

醫(yī)保評估，在我國還是在一個新的領域開展評估，是一個新生事物。我們開展的醫(yī)保評估，大體分為三個階段：一是城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度試點階段的評估；二是這項制度全面實施階段的評估；三是全面深化醫(yī)保制度改革階段的評估。在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度（以下簡稱“居民醫(yī)?！保┰圏c階段，主要是檢驗制度的基本架構和主要政策是否科學合理可行，還有什么缺陷，試點中存在什么問題，是否可以普遍實施以及普遍實施中應注意把握的原則、要旨、重點和工作方法等。在居民醫(yī)保全面實施階段，主要是檢驗（制度的基本架構和主要政策雖然在試點的局部是可行的）在全面實施的全局是否可行，全面實施過程中有什么傾向性、普遍性、規(guī)律性的經(jīng)驗和問題，如何進一步完善政策體系等。在全面深化醫(yī)保改革階段，主要是檢驗對體制性障礙、機制性缺陷、結構性矛盾、政策性問題等深層矛盾，認識得怎樣、解決得如何，居民醫(yī)保與職工醫(yī)保等相關保障制度之間的關系是否協(xié)調，全民醫(yī)保制度與醫(yī)療衛(wèi)生制度等諸多體制機制改革是否協(xié)調配套，全民醫(yī)保制度是否與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，是否符合社會保險基本原則和客觀規(guī)律，體制、機制、政策是否健全完善，運行管理、保障服務是否高效便捷，能否實現(xiàn)公平公正、有效保障和可持續(xù)發(fā)展。隨著形勢的發(fā)展，評估的廣度和深度也有了相應的跟進，諸如醫(yī)保制度改革如何適應“健康中國”的新要求，如何探索長期照護保險，完善社會保障制度的有機體系，等等。

評估的意義，就在于它是檢驗政策績效的基本手段；是調整、修正、延續(xù)和終止政策的重要依據(jù)；有利于政策資源的優(yōu)化配置；是制定、實施一項新的政策的必要前提；是政策過程（決策）科學化、民主化的重要途徑。所以，在國家治理日益現(xiàn)代化、決策過程注重民主化、科學化的當今社會，評估，尤其是對公共政策的評估，對制度安排和制度建設的評估，越來越受到垂青和重視。2007年國務院決定進行城鎮(zhèn)居民醫(yī)保試點的同時，便成立評估專家組對試點工作開展評估。這是高層決策者極富睿智和遠見的抉擇。

評估的方式方法，并無定制。評估的對象和目的不同，方法也有所不同，關鍵在于適用與管用。傳統(tǒng)的評估方法主要有：前后對比法、對象評定法、專家判斷法（包括頭腦風暴法、德爾菲法），等等。醫(yī)保評估專家組采取的評估方式方法主要有：一是深入實際調查研究，聽取地方領導機關和實際工作部門的同志和基層群眾的意見，并坦誠地與他們交換意見和看法。二是查閱相關文件、資料、綜合分析相關數(shù)據(jù)（特別是基礎數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)）。三是對評估中遇到的重點、難點或帶有傾向性的問題，召開專題研討會和專家座談會，等等。實踐證明，這樣的評估方法，能直接聽到基層干部和群眾呼聲，能親自目睹醫(yī)保制度運行和政策實施真實狀況，能獲得大量第一手資料。被地方的同志稱為，是最“接地氣”的評估，是給醫(yī)保改革發(fā)展助力發(fā)聲、增加正能量的評估。

（二）

國務院居民醫(yī)保試點領導小組在評估專家組成立時就明確，由中國醫(yī)療保險研究會負責專家組開展評估的組織、聯(lián)絡、溝通和協(xié)調等工作。

中國醫(yī)療保險研究會甫一成立就承擔如此重大的任務，這既是國務院領導對中國醫(yī)療保險研究會的重視和信任，又深感重任在肩，“壓力山大”。清人林則徐有副名聯(lián)：“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之”。當時研究會就把這項任務當成對這個成立不久的社會團體綜合能力的歷練、檢驗和考驗。為了履行好職責，不辜負領導的重托和醫(yī)保系統(tǒng)同志們的期望，研究會秘書處把為專家組開展醫(yī)保評估做好組織、聯(lián)絡、溝通和協(xié)調，作為一項重點工作列入日程，牢牢抓在手上。一抓就是十年。十年不松手，十年不懈怠，年年有創(chuàng)新，年年有精進。

一是明確評估原則。評估專家組將客觀、公正、全面、準確“八字訣”作為開展醫(yī)保評估的基本原則，并一以貫之地堅守和踐行?？陀^，就是從存在的事實出發(fā)，不預設目標，不搞“先入為主”，不帶框框。公正，就是評判政策實施的績效和工作開展的好壞，一定要出以公心，公道正派，不偏不倚，大道中行。全面，就是調查研究要注意廣泛性、全面性，要注意聽取各方面的意見，盡可能反映事物的全貌，防止偏聽偏信、以偏概全，只見樹木不見森林，或掛一漏萬。準確，就是要力求做到事實清楚、數(shù)據(jù)準確、表達得當，摒棄“可能、也許、大概、差不多”一類模棱兩可、含糊其辭的陋習。

二是統(tǒng)一思想認識。醫(yī)保評估是專家組的集體行為，而專家組的34名成員，是由中央8個部門各自推薦、經(jīng)國務院主管領導認可的。雖然這些專家都有一定的專業(yè)特長和學術造詣，但并非每個專家都深諳醫(yī)保之道，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保又是一個剛剛開始試點的新生事物。在這種背景下，統(tǒng)一思想認識，就顯得非常必要、非常重要。尤其是將評估所要遵循的原則變?yōu)閷＜医M的集體意志，才能在評估工作得到貫徹和踐行。于是，在評估工作正式啟動之前，先召開專家組全體成員參加的會議，讓大家深刻認識成立評估專家組、開展全程跟蹤評估的目的意義，了解把握評估工作的指導原則、具體方法和要求等。專家組的同志一致表示，要珍惜這個難得的機會，以積極的態(tài)度、科學的精神和務實的作風做好醫(yī)保評估工作，決不辜負國務院領導和居民醫(yī)保領導小組各成員單位的信任和重托，也決不讓全國醫(yī)保系統(tǒng)的同志，特別是地方、一線工作的同志們失望。

三是確定重點，制定方案。居民醫(yī)保試點涉及多個領域、多個部門，既有思想認識、對試點政策（主要是國務院關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見（國發(fā)〔2007〕20號文））的理解，又涉及地方政府對試點的組織實施和工作推進等等，內容很多、情況復雜，而且是一個不斷演進的動態(tài)過程。評估工作既要把握全局、適時跟進，又要抓住重點、漸次進行。這也是先哲所教誨的，沒有重點就沒有政策，要善于抓住主要矛盾。評估專家組在分析試點工作進展情況的基礎上，每年年初都制定一個全年的評估工作方案和評估重點，并報人社部辦公廳備案。

四是協(xié)調溝通、做好準備。由醫(yī)保評估專家組（通常稱為“第三方”）對居民醫(yī)保試點進行評估，在我國醫(yī)保改革和制度建設中尚屬首次，為了讓地方相關部門了解意圖，積極配合，就要抓好協(xié)調溝通，上下共同努力，圍繞評估的重點，做好參與評估座談的單位、部門和相關材料的準備。每次評估調研之前（一般提前半月或20天）人社部辦公廳都要根據(jù)“評估方案”，將評估的重點、安排和要求，函告所去的省（市、區(qū)）的人社部門，請他們幫助組織安排，事先做好相關材料準備等工作。評估調研不搞“臨時動意”或“突然襲擊”，讓地方處于沒有任何準備、茫然不知、倉促應付的被動狀態(tài)。

五是注重發(fā)揮團隊作用。醫(yī)保評估是專家組的集體行動，不是個體行為。要求評估專家的參與，既要有廣泛性，又要防止“大轟大嗡”式的做法，給地方造成麻煩和負擔。專家組采取輪流參與，每次6-7位專家參加為宜。為了評估專家們多了解情況、多思考問題、多發(fā)表意見，主要采取了三種方式：第一，每次評估調研都安排有一個“互動環(huán)節(jié)”，每次參加評估調研的專家，在聽了地方同志介紹情況或看了他們提供的材料后，如果有不清楚、不明確的地方都要提出來，有什么看法和建議都要講出來，與地方的同志一起討論切磋，把評估調研當成相互了解、相互交流、相互啟發(fā)、相互促進的過程。第二，請專家組的成員參加相關專題研討會，發(fā)表他們的見解、主張和建議。第三，請參加當年評估調研的專家組成員談收獲、談體會、談看法，討論起草年度評估報告，盡量把報告寫得反映情況（成績、問題）清楚、評鑒符合實際，建議恰當可行，行文表述得體，基本能反映專家組的主體認識和看法。總之，在整個評估活動過程，較好地體現(xiàn)了集思廣益、集體智慧和通力合作的團隊精神。

六是組織保證，責任明確。評估工作既然是由各方面專家參加的團隊行動，就有一個如何組織的問題，沒有高度負責、精心細密的組織作保證，評估就不可能有條不紊地開展。評估專家組一成立，就把組織、溝通、協(xié)調、服務等工作交給中國醫(yī)療保險研究會秘書處。秘書處又確定部門和專人負責。十年來，他們以高度負責的精神，默默無聞地扎實工作、精心組織、溝通協(xié)調和熱情服務，保證了專家組評估活動的有序開展。

（三）

十年來，醫(yī)保評估專家組主要開展了這樣幾個方面的工作：

一是集體評估調研。這是深入實際、深入基層、“接地氣聚人氣”的重要渠道和方式，也是十年醫(yī)保評估的基本方法和主要特征。十年來，每年都要組織專家組部分成員到10個左右的?。ㄊ小^(qū)）進行評估調研。評估調研方式大體是：聽取省（市、區(qū)）相關部門的情況介紹；與省直相關部門、單位和4-5個市（區(qū)、縣）政府、市直部門的20多位負責同志和一線工作人員進行座談；深入到街道、社區(qū)、醫(yī)保經(jīng)辦機構、定點醫(yī)療機構，直接聽取基層工作人員、參保人員代表的反映和意見；查閱相關資料等。十年來，先后組織專家組成員417人次，就48個重點問題，100次到各?。ㄊ?、區(qū)）評估調研；共與386個市（縣、區(qū)）和基層（社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）居民代表座談。

二是開展入戶調查和部門調查。在居民醫(yī)保試點階段，為了比較確切地了解政策實施情況和群眾的認可程度，為國務院決策（這項制度能否普遍推行、何時推開、如何普遍實施等）提供既有定性分析又有定量分析的依據(jù)和數(shù)據(jù)。每年要開展入戶調查（12000戶左右）、部門調查（79個城市）和深度訪談等活動。為檢驗政策的實施效果、進一步完善政策體系、制度的全面實施，獲得了大量可靠的第一手材料。

三是召開專題研討會。根據(jù)醫(yī)保進展的形勢，按照每年評估方案確定的重點和在評估調研中了解到的重點、難點或關涉全局性、帶有傾向性的問題，采取召開專題研討會的方式，邀請部分專家組成員、高等院校、科研機構和實際工作部門的同志參與，匯聚眾智、共同研討，力求從理論與實踐的結合上，把問題研究透徹，達到提升整體評估質量和水平的目的。十年來，先后召開了不同類型的專題研討會40次；同時，還完成了77項研究課題。

四是撰寫提交評估報告。每年在評估調研、專題研討、資料查閱等工作告一段落以后，組織專家組成員參與本年度的評估報告的起草、討論和審定。十年來，先后向人社部、（并經(jīng)過部領導轉呈）國務院領導和醫(yī)改領導小組成員單位提交了10個《醫(yī)療保險評估報告》。在評估報告中，既有對醫(yī)保制度建設的進展情況、主要成績、存在問題（特別是在調研過程中了解到地方同志所反映的一些帶全局性、普遍性、傾向性的問題）和專家組的總體評價，又有針對存在問題和今后醫(yī)保的發(fā)展所提的建議。諸如普遍實施城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，所有居民都應依法參保，理順醫(yī)療保險管理體制，整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，建立健全醫(yī)?；I資等基礎性機制，健全重特大疾病保障和救助機制，全面系統(tǒng)地進行醫(yī)保支付制度改革，加大對醫(yī)保經(jīng)辦的投入，提高醫(yī)保管理能力，探索建立長期照護保險制度，加快醫(yī)保法制建設，盡快出臺基本醫(yī)療保險條例，等等，共有5個大類、50條左右。國務院相關領導和人社部領導等對每年提交的評估報告都很重視，對每個報告都有重要批示，特別是其中針對問題提出的意見和建議，在批示中幾乎都有具體要求，比如對2014年評估報告中反映的大病保險制度實施中存在的問題和建議，國務院領導就批示醫(yī)改辦認真研究、盡快提出解決的辦法?？偟膩碚f，10個評估報告中所提的建議，大部分都被肯定或采納（譬如全面實施居民醫(yī)保、整合城鄉(xiāng)醫(yī)保制度、健全居民醫(yī)保籌資和待遇調整機制、落實“三醫(yī)聯(lián)動”方略、實施分級診療、建立真正意義上的重特大疾病保障救助機制、探索建立長期照護保險制度，等等），為助力完善醫(yī)保制度、健全體制機制、完善政策體系、促進醫(yī)保持續(xù)、有序、健康發(fā)展，起到了資政建言的積極作用。

（此文下篇將在第7期刊登作者單位：中國醫(yī)療保險研究會）；

（責任編輯：高星星）

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——摘自中國政府網(wǎng)《關于社會智庫健康發(fā)展的若干意見》（http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/04/content_5190935.htm）