●東營市中級人民法院課題組

司法改革背景下完善院庭長監(jiān)督管理職責的調研報告*

●東營市中級人民法院課題組**

一、院庭長監(jiān)督管理職責的現狀與問題

我們對院庭長監(jiān)督管理職責現狀與問題的調研，主要從兩個方面入手：一是制度建設現狀；二是實踐操作情況。前者從規(guī)范分析角度，對現行有效的以院庭長的監(jiān)督管理職責為內容的規(guī)則體系進行梳理，剖析現行規(guī)則體系的基本內容；后者則從實證分析入手，以我市兩級法院及部分其他法院為例，總結梳理在院庭長行使監(jiān)督管理職責方面的經驗教訓，發(fā)現其中存在的問題并探究解決問題的路徑。

（一）從制度建設角度言，現有規(guī)則體系仍然較為粗放

2015年9月21日最高人民法院發(fā)布了《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》(以下簡稱《意見》)，為司法責任制改革提供了基本的政策依據。為貫徹落實《意見》的要求，山東省高級人民法院于2016年11月頒布了《院長、庭長審判管理監(jiān)督工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，在《意見》基礎上有所細化。就我省而言，這是迄今為止，有關院長、庭長行使監(jiān)督管理職責的主要規(guī)范來源?！兑庖姟泛汀兑?guī)定》對于院庭長的審判監(jiān)督職責作了原則性的一般規(guī)定，從權限與程序兩個方面，為院長、庭長行使審判監(jiān)督職責提供了基本的規(guī)則保障。

如：《意見》第3條規(guī)定，院長除依照法律規(guī)定履行相關審判職責外，還應當從宏觀上指導法院各項審判工作，組織研究相關重大問題和制定相關管理制度，綜合負責審判管理工作，主持審判委員會討論審判工作中的重大事項，依法主持法官考評委員會對法官進行評鑒，以及履行其他必要的審判管理和監(jiān)督職責。《意見》第22條和《規(guī)定》第5條規(guī)定，庭長除依照法律規(guī)定履行相關審判職責外，還應當從宏觀上指導本庭審判工作，研究制定各合議庭和審判團隊之間、內部成員之間的職責分工，負責隨機分案后因特殊情況需要調整分案的事宜，定期對本庭審判質量情況進行監(jiān)督，以及履行其他必要的審判管理和監(jiān)督職責。這兩項規(guī)定表明院庭長除了依法履行司法職責外，還應承擔一定的審判監(jiān)督責任。

《意見》和《規(guī)定》對院長、庭長在何種情形之下實施審判監(jiān)督權作出了規(guī)范?！兑庖姟返?4條和《規(guī)定》第7條規(guī)定，對于具有下列情形之一的案件，院長、副院長、庭長有權要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結果：涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的；疑難、復雜且在社會上有重大影響的；與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；有關單位或者個人反映法官有違法審判行為的。除將院長、庭長的監(jiān)督管理權限予以界定之外，《意見》和《規(guī)定》還對院長、庭長行使監(jiān)督管理權的基本程序作了概括。如：對案件的審理過程或者評議結果有異議的，不得直接改變合議庭的意見，應該采取將案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會的方式進行討論；在特殊案件的監(jiān)督管理上，院庭長有權進行“過問”；院庭長可以要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結果，對于案件的辦案流程有權進行“干預”；當院庭長意見與合議庭意見有較大出入時，院庭長有權決定將案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會進行討論。

但是，現有制度設計所體現的規(guī)則體系缺乏明確具體、富有操作性的程序和方法，有待進一步細化。主要表現為：院庭長實施審判監(jiān)督的具體程序未作出規(guī)定，缺乏具體、可行的方法和步驟，比如：院長、副院長、庭長以何種方式介入審判活動？實施審判監(jiān)督的具體步驟是怎樣的？如何對院庭長審判監(jiān)督行為的實施監(jiān)管，才能做到監(jiān)督“留痕”？這些問題如不能妥善解決，都將對進一步完善院庭長監(jiān)督管理職責，形成一定障礙。

（二）從司法實踐言，范圍過于寬泛，職責權限不清，監(jiān)督方式的行政化色彩較濃

課題組對院庭長行使監(jiān)督管理職責實踐的調研，主要是通過問卷形式完成的。從回收的問卷來看，主要表現在以下幾個方面：

首先，就內容而言，職責過于寬泛，且權限范圍劃分不清。通過對問卷進行分析，可以看出，院庭長監(jiān)督管理的內容可謂無所不包，涵蓋審判管理、人事管理和司法政務管理的各個方面，非但審判監(jiān)督權與審判權之間的界限不清，審判管理權與人事管理、司法管理的各個權限之間，也難以界清。院長、庭長作為法院、業(yè)務庭的代表人，其監(jiān)督管理職責在包含審判業(yè)務的同時，必然包含了對工作人員以及后勤保障事務的管理。其中，后兩種管理，從內容乃至方式方面均與各級政府所屬行政機關的日常管理，存在較大范圍的競合。這樣的結果就是，院庭長在行使審判管理權的時候，會造成不同權力之間的相互侵擾。

其次，院庭長的審判監(jiān)督覆蓋審判全過程。司法改革之前，現階段院庭長監(jiān)督管理權行使過程中一個突出的問題，就是對案件審判過程的全覆蓋。具體包括：案件的分類；文書的審批；庭審人員的管理；案件的督辦。在《意見》出臺之后，對于院庭長的審判監(jiān)督職責，不少地區(qū)法院做了適當調整和相應的探索。但是，院庭長監(jiān)督管理職責的調整仍未到位。就院長的審判監(jiān)督管理方式而言，包括：法院院長按照再審程序將法院已生效的裁判文書提交給審判委員會決定再審活動；具體案件向院領導匯報、審批制度；審委會決定案件處理結果的活動；紀檢監(jiān)察部門對工作中的工作人員在工作過程中遵守和執(zhí)行法律和法規(guī)的監(jiān)督。就庭長監(jiān)督管理方式而言，包括：通過召開庭務會議，及時掌握庭室的工作動態(tài)和各項工作任務完成情況，討論審判、執(zhí)行工作中遇到的復雜、疑難問題；依法決定是否受理案件，確定適用審判程序，指定承辦案件的合議庭組成人員或者獨任庭人員，以及指定合議庭審判長，決定更換合議庭成員；審核簽發(fā)有關法律文書，主動辦理和指導審判員辦理疑難案件，完成或超額完成辦案指標；審判監(jiān)督庭依再審程序對本院錯判的案件進行的糾正活動。

再次，行政性、事務性管理職責對審判監(jiān)督職責的影響和干擾。通過調研，我們發(fā)現院長、庭長在進行人事管理、司法政務管理當中所產生的行政化傾向和行政化思維，在審判業(yè)務的監(jiān)督管理當中有著較深的影響。這一點在傳統(tǒng)的審判監(jiān)督模式當中表現得非常明顯。在當前的司法實務中，過多的事務性管理工作，仍然或多或少地影響到了院庭長審判監(jiān)督管理職責的行使。通過對不同法院的調查，院庭長在行使審判監(jiān)督職責時，仍有自上而下的命令——服從傾向的影子存在，并且管理的程序公開性不足、隨意性較強。例如，不少地區(qū)法院會采用口頭指示的形式行使等。這是對法官主體地位的不尊重，將法官僅僅視為被管理者，忽視了法官的職業(yè)特點。審判管理中行政化的管理模式就容易違反直接言詞原則，可能導致司法專斷，裁判與審查監(jiān)督的分離，很可能會引起相互扯皮的現象，進而導致無人負責，這就有可能降低司法腐敗的成本，從而影響辦案質效。

二、完善院庭長監(jiān)督管理職責的基本要求

內部監(jiān)督是構建司法監(jiān)督不可或缺的組成部分，加強院庭長的審判監(jiān)督職責即是內部監(jiān)督的重要內容。針對司法改革形勢下人民法院管理的現實狀況，遵循以下基本要求是完善院庭長監(jiān)督管理職責的前提與基礎。

（一）增強院庭長監(jiān)督管理的責任意識

相比司法改革之前，《意見》對院庭長過問案件的內容與程序作了嚴格的限定，可能導致院庭長對審判管理職權的行使產生懈怠。因此，為完善院庭長的監(jiān)督責任，需從增強院庭長監(jiān)督管理的責任意識入手。院庭長作為法院審判管理的中堅力量，對他們來說，監(jiān)督權不僅是職權，也是職責。首先，審判監(jiān)督是一項職權。這一職權是包括《人民法院法》、《法官法》在內的法律賦予人民法院的院長、副院長以及庭長在審判業(yè)務方面的指揮權和決定權，是院庭長執(zhí)行職務的必要保障和必需手段，院庭長必須依法行使，不能放棄，否則就是違法。其次，對于院庭長而言，審判業(yè)務監(jiān)督則具有更強的職責屬性。院庭長如果在監(jiān)督管理職責的行使過程中，怠于行使審判監(jiān)督權力，造成嚴重后果，院庭長的責任首當其沖?！兑庖姟返?7條明確規(guī)定，負有監(jiān)督管理職責的人員等，因故意或者重大過失，怠于行使審判監(jiān)督權導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，應當承擔監(jiān)督管理責任。

（二）準確把握“實事求是，有錯必糾”的原則

院庭長作為監(jiān)督主體，既要維護既判力，不削弱審判工作，又要強調依法正確糾錯，準確把握監(jiān)督標準，嚴格監(jiān)督職權行使的尺度，找準維護既判力和依法糾錯的平衡點和切入點。這就要求其在審判監(jiān)督過程當中要堅持“實事求是、有錯必糾”的原則，這一原則在強化院庭長監(jiān)督管理職責中有其獨立價值與適用空間。要做到實事求是，必須全面地了解實事的內涵。審判程序所包含的所有法律關系、法律事實以及相關價值都屬于實事的范疇，都是監(jiān)督管理人員所必須予以考慮的，還應充分考慮到法律原則、法律規(guī)定、法定程序等法律領域特有規(guī)則的制約。要準確把握“有錯必糾”，必須在行使審判監(jiān)督管理職責過程中，找準依法糾錯的制度倫理與有錯必糾的社會倫理之間的結合點，依照法律理性而非自然理性來判斷確定裁判的對與錯。對于那些可以通過追究紀律責任或改進工作方式方法進行糾錯，或不通過審監(jiān)程序足以實現糾錯目的的，則不宜通過審監(jiān)程序進行處理。只有這樣，院庭長監(jiān)督管理制度的重構，才能既滿足各方當事人的訴求，又符合程序正義的要求。

（三）堅持依法管理、有限管理的原則

所謂依法管理，是指院庭長監(jiān)督管理職權的行使要于法有據，對于法律規(guī)定的院庭長的監(jiān)督管理職責必須積極履行。有限管理強調的是管理內容的限定性，尤其是在審判監(jiān)管時，監(jiān)督管理職權的行使要充分尊重法官在審判中的主體地位，保障審判權依法獨立行使。院庭長在審判管理過程中不能代替法官做出裁判，只能對在職權范圍內對司法活動進行必要的監(jiān)督、指導和制約。因此院庭長的監(jiān)督管理職責內容應該是明確的、有限的。院庭長實施審判管理應該管控合度、合法、審慎。通過本次對不同法院的實地調研，大家一致認為院庭長的審判監(jiān)督管理應當從“直接”轉變?yōu)椤伴g接”。院庭長不能像過去一樣，單純地通過聽取案件匯報這一簡單程序就直接改變合議庭決定，或者當合議庭的決定與自己意見相左時直接建議合議庭復議等。同時，還可以通過建立監(jiān)督管理權的“權力清單”制度，將院庭長的審判管理和監(jiān)督活動嚴格控制在職責和權限范圍內。

（四）摒棄行政化思維，堅持柔性管理

將審判管理與其他事務性管理工作區(qū)別開來，以符合審判思維、審判特點的管理方式與方法，實施審判業(yè)務管理。此次司法責任制改革的重要目標之一，即是實現以符合審判規(guī)律的方式、方法來完善審判監(jiān)督與管理，并剔除其中的行政化傾向和行政化思維。柔性管理就是一種以人為中心的人性化管理模式。在監(jiān)督管理職權的行使過程中，柔性管理原則要求組織結構扁平化和網絡化。壓平層級制度，精簡組織中不必要的中間環(huán)節(jié)，讓組織中的每一個成員都能夠擁有獨立處理問題的能力，發(fā)揮組織成員的創(chuàng)造性。此外，柔性管理的原則還要求管理決策的柔性化。管理決策問題上要充分信任、尊重和激勵組織成員。信任、尊重最直接的表現方式就是激勵，心理認同價值的同一性要重于物質激勵。在院庭長的監(jiān)督管理中采取柔性管理的方式，以尊重、信任代替命令、強制的管理模式，在效果上也會更加持久、有效。

三、完善院庭長監(jiān)督管理職責的具體舉措

以《意見》為總抓手，在實現各種審判組織、各類審判人員從過去權責不清到現在職責明確轉變的同時，實現院庭長監(jiān)督管理職責的科學化與規(guī)范化。課題組認為，可以采取以下四方面的具體措施，以實現院庭長監(jiān)督管理職責的科學轉變。

（一）細化方法和步驟，為院庭長履行監(jiān)督職責提供程序保障

在《意見》和《規(guī)定》的基礎上，制定更具有操作性的《院長、庭長審判監(jiān)督工作規(guī)程》，該《規(guī)程》應包含兩個方面的內容：其一，設定院庭長行使審判監(jiān)督權的具體方法和步驟；其二，設定院庭長行使審判監(jiān)督權所使用的法律文書。應當將院庭長指導和監(jiān)督法官辦案的每一個環(huán)節(jié)與步驟，制定設計成相應的工作規(guī)范，并制發(fā)相應的法律文書。比如：當庭長對于本庭辦理類案時提出的宏觀指導意見，應以書面方式作出，并作為檔案留存。并且，在隨機分案后，如因特殊情況需要調整分案時，應當由庭長填寫《調整分案的登記單》，注明調整理由，并簽字確認。再比如，庭長對于本庭審判質量的監(jiān)督，也應當摒棄此前的口頭方式，而是應當以書面方式作出。這樣一來，不僅保證了院庭長的審判監(jiān)督權的行使，還保證了監(jiān)督“留痕”。

（二）確定審判團隊的主體地位，明晰院庭長監(jiān)督職責的權限定位

在法官遴選完成后，以入額法官為核心，組建審判團隊，將審判團隊作為人民法院裁判案件的主體，行使主體權力，承擔主體責任。審判團隊是以辦案為目標，以入額法官為核心，配置一定數量的審判輔助人員，形成的相對獨立、相互協(xié)作的辦案單元和管理單元。審判團隊建立以后，將成為法院裁判案件的主體。法官辦案時，由請示匯報轉向獨立裁判、由大包大攬轉向分工協(xié)作。取消了當前法官辦案層層請示、逐級審批制度，案件由獨任法官或合議庭簽署文書，院庭長不再審批，審判權力運行回歸審判規(guī)律的本質要求。法官專心辦理審判核心事務，審判輔助性、事務性工作交由審判輔助人員承擔，實現審判事務在團隊內的分工負責。由于案件裁判過程完全在審判團隊內部運行完成，因此，較好地實現了院庭長的審判監(jiān)督職能與審判職能的分離。確立了審判團隊的主體地位以后，將把“誰裁判誰負責”的原則貫徹到底，院長、副院長、庭長的監(jiān)督管理職責也得到了進一步的明晰：院長主要負責審委會、質效管理和統(tǒng)一裁判尺度等職責；副院長、執(zhí)行局長主要負責專業(yè)法官會議、優(yōu)化質效措施和強化動態(tài)管理等職責；庭長、副庭長主要負責庭室法官會議、庭內質效管理、研究典型案例等職責。根據《意見》的規(guī)定，院庭長有權要求法官(合議庭)報告案件進展和評議結果，即對案件處理結果進行審核，但院庭長并不能直接決定案件，他即使不同意法官(合議庭)的意見，也無權改變法官(合議庭)的意見，更不得指令法官(合議庭)按自己的意見辦，而只能將案件提交專業(yè)法官會議、審委會討論決定。院庭長審判業(yè)務監(jiān)督權行使的后果，并非決定案件的處理結果，而是分別啟動兩項程序，即聽取報告程序和轉移案件程序。聽取報告程序，就是要求(法官)合議庭報告案件進展和評議結果；移轉案件程序則要求當院庭長意見在與法官(合議庭)的意見相左的情況下，啟動專業(yè)法官會議、審委會討論案件。因此，可以說院庭長的審判業(yè)務監(jiān)督權實際上僅是一種程序啟動權，并非實體處分權，最終決定案件的是審判委員會。

（三）統(tǒng)一類案裁判標準，為審判監(jiān)督提供標準和依據

在長期的審判實踐中，我們發(fā)現，案件裁判過程中有一些相對固定、普遍適用并且始終發(fā)揮作用的要素。從案件類型看，民商事案件主要集中于訴爭民事法律關系的主體、客體、權利義務、法律責任方面，刑事案件主要集中于犯罪主體、客體、主觀方面、客觀方面四個要件，行政案件則主要集中于行政主體、行政權限、行政目的、行政程序、行政證據、行政法律等方面。這些方面是法官裁判案件過程中必須考量的內容，可稱之為案件裁判要素。案件裁判要素決定案件的實體裁判質量，案件裁判要素方面的事實認定和法律適用正確，就能夠保證實體裁判的正確性。基于這一分析，東營中院圍繞案件裁判要素，制定了類案裁判規(guī)則。作為推進案件實體裁判管理的重要一環(huán)，制作類案裁判規(guī)則，在引導法官同等情況同等對待的同時，也為院庭長行使審判監(jiān)督權提供了可靠的依據來源。院庭長、審委會對案件進行審核、研究時，以裁判規(guī)則作為相同或類似案件的裁判參考標準，并對法官行使審判權的情況作出判斷，有助于構建科學、規(guī)范、高效的審判權監(jiān)督機制，實行權責統(tǒng)一，既確保審判權依法獨立公正行使，又做到有權必有責、用權受監(jiān)督、失職要問責、違法必追究。

(四)借助信息化手段，公開裁判和監(jiān)督過程，讓監(jiān)督權受到監(jiān)督

東營中院創(chuàng)造的“案件實體裁判管理”經驗，其基本邏輯在于，推進案件裁判過程公開，以公開保障審理者裁判權、明晰裁判者責任，以公開約束管理者管理權、明確管理者責任，讓審判權力和監(jiān)督權力在陽光下運行。為推進案件實體裁判管理，東營中院研發(fā)了案件實體裁判管理系統(tǒng)。在這一實體裁判管理系統(tǒng)當中，將類案的裁判要素一一梳理，形成審判鏈條。合議庭沿循審判鏈條，對裁判要素進行逐項審查、判斷并形成裁判意見，裁判案件的思維過程清晰、完整、連貫地展現出來，化解了裁判的封閉性。裁判過程的展現，是對裁判權力行使的一種無形約束，在增強裁判者辦案責任心的同時，也可以有效預防和減少權力的擅斷和恣意。從過程上看，案件立案后，案件信息自動導入合議庭成員案件辦理頁面，合議庭成員審理、評議后形成裁判意見。提交院庭長審核的案件，院庭長意見記入審核意見欄。實體裁判管理系統(tǒng)的基本功能，是公開和記錄案件的裁判過程，包括合議庭成員裁判案件、院庭長審核案件過程以及審委會研究決定案件過程。院庭長對提交審核案件的審核意見以及審委會研究案件決議，均形成記錄。管理系統(tǒng)將圍繞案件裁判運行的審判權力軌跡進行固定，并將審判監(jiān)督權力的運行全程留痕。

責任編校：姜燕

*本文系2016年全省法院重點調研課題調研報告，有刪節(jié)。

**課題組負責人：馮俊海，課題組成員：荊月新、姜福先、袁俊峰、王梓臣。