□嘉興市國土資源局 孫玉林 楊小青

淺談嘉興市工業(yè)用地市場化配置改革試點工作

□嘉興市國土資源局 孫玉林 楊小青

2014 年12 月，國家發(fā)改委、國土資源部將嘉興市列為全國4 個工業(yè)用地市場化配置改革試點城市之一。嘉興市委、市政府高度重視，通過加強組織領導、制訂配套政策、明確試點任務、嚴格督查考核等舉措，有序推進工業(yè)用地市場化配置改革，努力實現(xiàn)土地要素配置效率和效益最大化，有力推動供給側(cè)結(jié)構性改革，促進經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。試點工作開展以來，全市以畝產(chǎn)論英雄和節(jié)約集約用地為導向，通過“增量選優(yōu)、存量提質(zhì)”兩大路徑，著力提升工業(yè)用地市場化配置水平。

一、強化規(guī)劃引領，優(yōu)化空間布局

嘉興市緊緊抓住 “多規(guī)合一”國家試點機遇，以規(guī)劃引導工業(yè)用地集中布局，以市場手段促進集約利用，重點做到“三個集中”。一是建設用地空間資源向中心城區(qū)和重點平臺集中。探索通過土地整治、產(chǎn)權置換等方式，將零星、分散的工業(yè)企業(yè)向重點平臺集中。對開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）以外不再布局新的工業(yè)用地，對現(xiàn)有的零星工業(yè)用地，通過規(guī)劃調(diào)整不予保留。二是招商引資項目向重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)集中，突出引導符合當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的項目招商。三是計劃用地指標向優(yōu)質(zhì)項目集中。對不符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級項目以及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)以外的一般工業(yè)項目不予安排新增建設用地指標。

二、完善評價制度，落實源頭管控

1.實行新增建設用地計劃指標競爭擇優(yōu)機制

2014年，嘉興市在分析以往用地指標分配弊端基礎上，探索市場化改革。市政府制訂印發(fā)《嘉興市本級新增建設用地計劃指標使用管理辦法（試行）》（嘉政辦發(fā)〔2014〕66號）。市本級改革以往按切塊下達的計劃指標分配方式，建立以優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目為導向的分配機制。每年安排約50%的計劃指標用于優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目，根據(jù)項目質(zhì)量優(yōu)劣進行配置用地指標。市發(fā)改委、市經(jīng)信委分別負責審定優(yōu)質(zhì)服務業(yè)和優(yōu)質(zhì)工業(yè)項目，依據(jù)產(chǎn)業(yè)導向、投入產(chǎn)出效益等進行綜合評價和排序，優(yōu)中優(yōu)選安排用地指標，確保優(yōu)質(zhì)項目落地。2014-2016年，全市共安排新增建設用地計劃指標2629畝用于29個優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目。其中，安排指標1755畝用于14個優(yōu)質(zhì)工業(yè)項目。新進工業(yè)項目平均投資強度約400萬元/畝，確保有限土地資源向優(yōu)質(zhì)項目傾斜，提高土地資源投放精準度。2016年，這項改革擴大到各縣（市）全面實施。

2.完善項目準入評估機制

按照國家產(chǎn)業(yè)政策，制訂當?shù)貎?yōu)先發(fā)展及改造提升的行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）目錄，由準入評價領導小組召集發(fā)改、經(jīng)信、財政、國土、建設、環(huán)保、安監(jiān)等部門，對工業(yè)項目投資強度、建設強度、容積率、畝均產(chǎn)出、畝均稅收、能耗、環(huán)境容量等指標進行綜合評價排序，按得分高低提出項目準入意見，從源頭上嚴把用地準入門檻，確保大項目、好項目、優(yōu)質(zhì)項目用地需求。對上年度工業(yè)企業(yè)績效評價為最差類項目、總投資5000萬元以下且用地面積20畝以下（拆遷安置除外）項目、位于開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）以外的工業(yè)項目，原則上不再安排供地。嘉善縣、海寧市等地都成立了以政府主要領導為組長的項目聯(lián)審小組，僅海寧市自2014年以來已有60多個工業(yè)項目因投資強度低、能耗高、污染大等原因沒有通過項目準入評審而取消供地。

3.嚴格把控新增工業(yè)項目準入門檻

各縣（市、區(qū)）不斷提高項目準入門檻，先后出臺了《工業(yè)投資項目分行業(yè)準入標準》，按行業(yè)分類明確投資強度、畝均增加值、稅收、能耗等標準，真正把投入產(chǎn)出大、科技含量高、成長性好的企業(yè)引進來。全市明確新進工業(yè)項目用地投資強度原則上不低于300萬元/畝、容積率不低于1.0、畝均銷售收入不低于300萬元、畝均稅收不低于15萬元。

三、實行差別方式，提高配置質(zhì)量

1.實行差別化供地方式

一是采取租賃方式供地。除采用傳統(tǒng)出讓供應方式外，對符合規(guī)劃的標準廠房、倉儲等項目及短期產(chǎn)業(yè)用地，實行租賃方式供地。2015年以來，全市實施租賃方式供地21宗，面積567畝。二是采取分階段出讓方式。對用地單位建設情況和投產(chǎn)初始運行情況進行3+5+X分階段驗收考核。2015年以來，全市分階段管理出讓工業(yè)用地490宗，土地面積13097畝。

2.實行差別化地價政策

對符合產(chǎn)業(yè)導向的先進裝備制造業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、以及工業(yè)企業(yè)績效評價為A類等優(yōu)先發(fā)展且節(jié)約集約的項目，采取地價修正系數(shù)修正下浮確定出讓起始價。對不符合全市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級但國家仍允許投資的產(chǎn)業(yè)用地，按照土地評估價格上浮不低于20%設定出讓起始價。2015年以來，全市已實施差別化地價供應產(chǎn)業(yè)項目203宗，修正地價金額5.71億元。

3.實行彈性出讓年限

按照不同產(chǎn)業(yè)類型和特點，分別設定10年、20年、30年、40年、50年不等的時間，靈活確定工業(yè)用地出讓年限。期限屆滿時，對項目綜合效益和合同履約等情況進行評估，采取有償協(xié)議方式，續(xù)期或收回土地使用權。2015年以來，全市共實行彈性年期出讓工業(yè)用地113宗，面積1759畝。

4.實行合同多方監(jiān)管

一是簽訂畝均投入產(chǎn)出協(xié)議書，對畝均投入、畝均產(chǎn)出、畝均稅收、違約責任等進行明確約定，并對履約情況進行監(jiān)管。2015年以來，全市共簽訂工業(yè)項目畝均投入產(chǎn)出協(xié)議書704份，涉及土地面積22907畝。二是直接簽訂出讓方、受讓方、屬地監(jiān)管方的三方出讓合同管理模式。三是完善出讓合同條款。將投資強度、畝均銷售和畝均稅收，違約責任認定和處理意見，以及應承擔的損失、賠償?shù)仁马椉{入土地出讓合同管理，并明確政府收回土地的條件、方式和價格等。

四、挖潛存量潛力，促進提質(zhì)增效

1.鼓勵工業(yè)企業(yè)挖潛改造

積極推進“空間換地”，對符合城市規(guī)劃的，鼓勵和引導企業(yè)通過壓縮超標的綠地面積和輔助設施用地、廠房加層、老廠改造、內(nèi)部整理、利用地下空間等途徑，擴大生產(chǎn)性用房，追加工業(yè)投資，提高土地投資強度和利用效率，實現(xiàn)“零增地”改造。積極鼓勵依法取得土地的工業(yè)企業(yè)在符合規(guī)劃的前提下利用已有存量土地和廠房發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，2016年全市“零增地”改造項目有50項，折算土地面積1064畝。

2.加強工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓管理

政府引導企業(yè)自覺擔當“退低”“進高”責任主體，政府提供咨詢服務，鼓勵其通過拍賣、收購、合資合作或其他形式實施兼并重組，盤活存量土地。2013年，海寧市成立浙江江南要素中心。2015年3月，嘉興市資源要素交易中心有限公司正式掛牌成立，主要承擔區(qū)域內(nèi)國有產(chǎn)權、土地、用能指標、排污權、政府特許經(jīng)營權以及其他符合市場化配置要求的資源交易和服務職能。海寧市、平湖市自2012年起建立了工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓準入制，將工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓、兼并重組等二級市場交易納入統(tǒng)一管理，由經(jīng)信部門對受讓企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投入產(chǎn)出、容積率等方面嚴格把關，出具準入意見，由要素交易中心掛牌轉(zhuǎn)讓，房屋、土地登記部門據(jù)此辦理變更登記，有效防止退低進低現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，2012年以來，海寧市收回低效閑置土地8428畝，企業(yè)騰退轉(zhuǎn)讓土地5376畝。市場調(diào)節(jié)減輕了政府在收回土地過程中的經(jīng)濟負擔，加快了土地資源盤活利用進程。

3.推進工業(yè)企業(yè)“退散進集”

在前期廣泛調(diào)查、調(diào)研和聽取各方意見的基礎上，市政府出臺《嘉興市推進“低小散”企業(yè)“退散進集”三年行動方案》，并于2016年8月11日召開全市“低小散”企業(yè)“退散進集”工作會議，部署大力實施“低小散”塊狀行業(yè)整治、扎實推進小微企業(yè)整合入園、有序開展違法企業(yè)市場出清、著力加快“兩創(chuàng)”中心建設、全面提升工業(yè)園區(qū)發(fā)展水平、積極引導創(chuàng)建“美麗工廠”六項重點工作。2016年全市共完成 “低小散”企業(yè)（作坊）整治2929家，完成省目標任務的292.9%，其中改造提升1018家，完成目標任務的203.6%；整合入園250家，完成目標任務的416.7%；關停淘汰1661（含轉(zhuǎn)移），完成目標任務的377.5%。

五、嚴格全程監(jiān)管，強化共同責任

1.加強事中事后監(jiān)管

當前，嘉興市著力推進“權責一致工作機制、監(jiān)管信息共享機制”等七大監(jiān)管工作機制建設，推動政府切實履行好公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責，構建與簡政放權要求相適應的監(jiān)管機制和監(jiān)管模式，防止監(jiān)管缺位和監(jiān)管薄弱。各地在項目全程監(jiān)管過程中，也實施了一些創(chuàng)新做法。如平湖市完善了項目用地從供應、監(jiān)管、違約處置等“批、供、用、補、查”全方位、全成果監(jiān)管與服務機制。海寧市創(chuàng)新加強了出讓合同管理，實施工業(yè)項目《國有建設用地使用權出讓合同》《產(chǎn)業(yè)投資管理合同》“雙合同”管理模式。

2.強化部門共同責任機制

一是進一步規(guī)范土地出讓合同與招商合同約定，細化招商主體與政府部門之間監(jiān)管分工，強化部門共同責任。二是實行建設項目竣工復核驗收制度，工業(yè)項目竣工驗收由經(jīng)信部門牽頭、發(fā)改、建設、國土、環(huán)保、安監(jiān)等部門共同參與，竣工復核驗收時發(fā)現(xiàn)項目未達到約定的相關控制指標要求的，采取相應措施責令其限期整改。