● 周 文

進一步深化市場監(jiān)管領域綜合執(zhí)法改革

● 周 文

市場監(jiān)管領域執(zhí)法改革涉及面廣、事關群眾切身利益。近年來，湖南省緊密結合自身實際，積極探索，推進市場監(jiān)管領域綜合執(zhí)法改革，取得了積極成效，積累了經(jīng)驗，也遇到不少困難困惑。對這些問題進行深入分析，不僅為深化改革提供了基礎，也能為其他地方改革提供借鑒。

目前，湖南省縣級市場監(jiān)管領域執(zhí)法機構基本實現(xiàn)了“三合一”，初步構建起“多帽合一、聯(lián)合監(jiān)管”新模式。

一是理順職責，一個部門管全程。2014年，省政府出臺了《關于改革完善市縣食品藥品監(jiān)督管理體制實施意見》。2015年，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關于調整省級以下工商質監(jiān)行政管理體制的意見》。湖南省注重從源頭到終端，從生產到消費，理順部門職責，彌合監(jiān)管真空、補齊基層短板，提升服務效能。省市兩級逐步理順了工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)部門職責，縣級全面整合職責和機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設置市場監(jiān)管所。改革后，84個縣（市）采取工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)部門“三合一”模式，統(tǒng)一加掛“食品藥品監(jiān)督管理局”、“食品安全委員會辦公室”牌子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共設置1680個市場監(jiān)管站所，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）明確1名副職分管食品藥品安全工作。各市（州）綜合設置1個食品藥品檢驗檢測機構，縣（市）單獨設置檢測檢驗中心。

二是優(yōu)化服務，一張清單管審批。對市場監(jiān)管領域職能部門行政權力全面體檢瘦身，明確權力范圍，厘清職責邊界。省市縣三級工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等市場監(jiān)管重要職能部門分別公布了權力清單和責任清單，省本級三部門共保留行政權力145項，其中，省工商局39項、省質監(jiān)局57項、省食藥監(jiān)局49項；市級三部門平均保留行政權力500余項，縣級市場監(jiān)管部門平均保留行政權力670余項。結合縣級市場監(jiān)管部門統(tǒng)一設置的實際情況，編制了市場監(jiān)管領域專項清單。同時，按照高效便民的原則，對市場監(jiān)管領域職能部門的行政權力運行流程進行優(yōu)化再造，大力推行“一口受理、統(tǒng)一辦理、限時辦結”的“一站式”審批服務模式。改革后，辦理營業(yè)執(zhí)照、稅務登記證、組織機構代碼證只需填報1張表格、20多項數(shù)據(jù)，辦理時限由原先的平均30個工作日以上縮短至3到5個工作日，為市場主體的后續(xù)生產經(jīng)營活動帶來極大便利。

三是整合資源，一支隊伍管執(zhí)法。通過整合機構，精簡隊伍，破解“九龍治水”式的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法難題。省級層面，清理壓縮省級行政執(zhí)法隊伍，今后省級不再新設行政執(zhí)法隊伍，逐步實現(xiàn)“一件執(zhí)法事項由一支執(zhí)法隊伍管”；市級層面，減少執(zhí)法層級，設區(qū)的市，市、區(qū)兩級只能在一個層級設置執(zhí)法隊伍，實行一級執(zhí)法，逐步實現(xiàn)“一個設區(qū)市執(zhí)法事項一個層級管”；縣級層面，推進市場監(jiān)管領域執(zhí)法隊伍“三合一”，逐步實現(xiàn)“一支執(zhí)法隊伍可管多類執(zhí)法事項”。堅持重心下移，實現(xiàn)執(zhí)法屬地化，凡法律法規(guī)明確縣級以上政府工作部門實施的行政執(zhí)法事權，除區(qū)域協(xié)調和大案查處等繼續(xù)由省本級實施外，一律由市縣屬地管理。省工商局、省質監(jiān)局、省食品藥品監(jiān)管局實行市縣屬地管理的行政權力分別為334項、253項、118項。堅持強基層、強一線，推動執(zhí)法監(jiān)管資源向基層傾斜，在推進縣級市場監(jiān)管部門“三合一”中，精簡下來的編制重點用于充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）市場監(jiān)管機構，目前縣級市場監(jiān)管部門在監(jiān)管一線的執(zhí)法力量達到70%以上。

四是創(chuàng)新方式，一套機制管長效。完善協(xié)調協(xié)作機制。省市縣三級市場監(jiān)管部門做到重要文件出臺相互溝通、難點問題處置共同協(xié)商、重大案件查處聯(lián)合執(zhí)法，進一步統(tǒng)籌了監(jiān)管資源，促進了工作聯(lián)動，提升了監(jiān)管效能。加強縣級市場監(jiān)管執(zhí)法機構與市級各職能部門之間的執(zhí)法協(xié)調工作，實現(xiàn)信息資源共享，實現(xiàn)行政許可、日常監(jiān)管、行政處罰信息實時流轉、實時抄告、實時監(jiān)控、實時留痕，形成了相互支撐、合力攻堅的市場監(jiān)管新局面。完善“雙隨機”抽查機制。建立隨機抽查對象庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫，推廣隨機抽查的飛行檢查方式，強化責任追究，規(guī)范監(jiān)管行為。完善大數(shù)據(jù)運用和信用約束機制。適應“互聯(lián)網(wǎng)+”要求，充分運用全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（湖南）和省企業(yè)信用信息基礎數(shù)據(jù)庫兩套系統(tǒng)，實現(xiàn)市場監(jiān)管部門共建共享，形成統(tǒng)一開放的大數(shù)據(jù)市場監(jiān)管格局。

通過改革，市場監(jiān)管職責更加明確，屬地責任得以落實，市縣加強市場監(jiān)管工作的自覺性和主動性明顯提高；職責交叉、推諉扯皮少了，減少了政出多門、重復監(jiān)管；資源整合效率不斷提高。人員力量得到加強，工作效率得以提升；重心下移監(jiān)管更加到位；公共服務流程更加優(yōu)化。減少了重復建設，降低了行政成本，為企業(yè)和社會提供了更全面、更便捷的服務。

當然，湖南在體制機制、執(zhí)法依據(jù)等方面還遇到了一些困難困惑。比如，縣級市場監(jiān)管部門一家對多家上級機關，忙于應付的問題突出。縣級市場監(jiān)管領域實行“三合一”后，內部的差異仍存在，造成了“一支隊伍執(zhí)法、三套流程并行”的執(zhí)法格局。相關法律法規(guī)未能及時修改完善，基層市場監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)滯后于改革步伐等。

進一步深化改革，建議從“兩劃分兩統(tǒng)一兩調整兩規(guī)范兩創(chuàng)新”入手，逐步推進系統(tǒng)整合、深入融合、有機結合。

一是“兩劃分”。劃分中央權限。我們認為，中央權限主要在內核法源、外形標配兩個方面，即從法律層面解決改革遇到的障礙和統(tǒng)一改革必須的要素。劃分地方責任。一方面，分層的結構設計。中央層面若執(zhí)行“三合一”，自上而下推進改革將十分有益。中央層面若不整合，可采取聯(lián)席會議的形式，整合市場監(jiān)管部門的資源，利于政令暢通，杜絕條條干預。另一方面，分期的節(jié)奏把握。建議在鞏固縣級“三合一”改革成果的基礎上，穩(wěn)步有序擴大改革面。

二是“兩統(tǒng)一”。一方面，建議統(tǒng)一法制。建議中央層面盡快出臺市場監(jiān)管領域綜合執(zhí)法改革的指導意見，統(tǒng)一思想認識，深入推進改革。同時，盡快啟動相關法律法規(guī)的修改，從法律上明確市場監(jiān)管主體的名稱、審批權和執(zhí)法權的關系、案件管轄、行政處罰程序等要素問題。另一方面，建議統(tǒng)一體制。中央層面建立市場監(jiān)管聯(lián)席會議制度，確保政令統(tǒng)一，上行下效。省以下層面逐步推行市場監(jiān)管部門的機構整合。

三是“兩調整”。精準界定市場監(jiān)管局的職責，聚焦主業(yè)，突出重點，該剝離的剝離，該加強的加強，著眼人民群眾關心關注的問題，側重其職責表述。比如，市場監(jiān)管機構可以突出食品藥品監(jiān)管職責的表述。調整層級。目前，工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)3個部門的基層編制，只有工商所的編制還放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。下一步改革，建議將工商所的編制上劃縣級管理，以利于縣級統(tǒng)籌編制資源，加強一線監(jiān)管力量。

四是“兩規(guī)范”。規(guī)范身份。建議中央統(tǒng)一明確行政執(zhí)法隊伍和人員的編制和身份屬性。規(guī)范資質。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律、培訓、提供標準的作用，規(guī)范統(tǒng)一市場監(jiān)管的資質，培養(yǎng)全方面市場監(jiān)管的隊伍。

五是“兩創(chuàng)新”。創(chuàng)新監(jiān)管方式。走信息化、專業(yè)化、社會化的路子，加大政府購買力度，減少人力資源成本，提高編制使用效益。創(chuàng)新基礎。推動人員編制下沉、執(zhí)法力量下沉、執(zhí)法重心下沉。

（作者系湖南省編辦副主任）