張書旗

（100803 新華通訊社 北京）

我國農(nóng)村公共服務(wù)公平問題探究

張書旗

（100803 新華通訊社 北京）

基本公共服務(wù)是為了維護社會公平，保障每個人的基本生存和發(fā)展權(quán)，由政府提供的必需的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，它在提供經(jīng)濟社會發(fā)展的個體起點平等方面具有很重要的作用。本文試圖從理論上分析農(nóng)村公共服務(wù)面臨的公平問題，并嘗試尋找解決公平問題的基本路徑。

農(nóng)村；公共服務(wù)；公平問題

農(nóng)村公共服務(wù)是指以政府為主要供給主體，為滿足農(nóng)民需要、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展，面向農(nóng)村提供具有非排他性和非競爭性的服務(wù)。針對農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、發(fā)展理念、生活方式、現(xiàn)代化程度低等特殊因素的存在，使得農(nóng)村公共服務(wù)的供給及其運作有很大的特殊性。當前我國農(nóng)村公共服務(wù)存在地域不均等、城鄉(xiāng)不均等、群體不均等問題，如何實現(xiàn)公平正義，改進和保障農(nóng)村公共服務(wù)供給，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)面臨的重大問題之一。

一、農(nóng)村公共服務(wù)公平存在的問題

從理論上講，公共服務(wù)的公平問題包含分配問題、排他問題和消費選擇問題。這三類問題是公共服務(wù)供給過程中存在的普遍問題，由于農(nóng)村的特殊性和差異性的存在，在面向農(nóng)村提供公共服務(wù)的過程中，會產(chǎn)生公平性方面的問題，包括以下幾個方面。

1.政府公共投入分配的不公

從基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生到公共交通、公共水利和生活設(shè)施的建設(shè)，都需要政府的投入。我國農(nóng)村公共服務(wù)無論是供給項目還是供給量方面都是非常有限的，由于在不同地區(qū)、不同的鄉(xiāng)村之間如何分配，以及分配的主次和先后順序都是很難解決好的問題，導(dǎo)致了村村之間發(fā)展和城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不均衡。

2.公共服務(wù)項目收費不公平

在一些公共服務(wù)項目諸如教育、醫(yī)療等實施收費中存在著不公平問題。對于一些政府提供的有償公共服務(wù)項目，如果沒有一個完備公平的收費標準，這樣的情況任何人都不會理解的。政府對于城市的公共服務(wù)投入多，城市居民可以享受到優(yōu)越的基礎(chǔ)設(shè)施和良好的環(huán)境。而在農(nóng)村，公共服務(wù)的供給主要是由農(nóng)民自己負擔(dān)，政府的投入很少，很多諸如道路、路燈等基礎(chǔ)設(shè)施都是由農(nóng)民自行集資建成的。值得一提的是，農(nóng)村公共服務(wù)項目亂收費問題越發(fā)嚴重，這是公共服務(wù)項目收費不公平的突出表現(xiàn)。

3.二次分配惠顧偏失

作為政府二次分配的重要內(nèi)容，按照羅爾斯提出的“差異原則”，公共服務(wù)的提供理應(yīng)要照顧和補償最少受惠者的需要和利益。然而，在現(xiàn)行的農(nóng)村公共服務(wù)的供給安排上，最少受惠者所得到的二次分配不盡人意。這一方面體現(xiàn)在政府公共服務(wù)供給的優(yōu)先性上，例如許多普通農(nóng)戶得不到貸款支持，從而被排除在政府的公共服務(wù)之外，政府公共服務(wù)往往優(yōu)先惠顧到那些處于有利地位的人。另一方面體現(xiàn)在實施同等收費的公共服務(wù)項目中，沒有設(shè)置必要的補償機制，忽略了農(nóng)村人口購買力差異的同等收費制度，使得最少受惠人獲得的利益更少。

4.消費選擇待遇不公

公共服務(wù)消費者在消費選擇方面會受到不平等的對待。當前的中國，政府面向農(nóng)村提供公共服務(wù)內(nèi)容有限，在服務(wù)內(nèi)容的選擇上具有濃厚的行政色彩。由于這些缺乏消費選擇力的消費者處于被動，即使某些公共服務(wù)項目即使他們不需要，也無力退出，只能和那些處于有利地位的人共同付費，導(dǎo)致其生活繼續(xù)貧困。這種在消費選擇的不公正待遇，是農(nóng)村公共服務(wù)存在的突出困境。

二、農(nóng)村公共服務(wù)公平問題存在的主要原因

農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體是政府，從某種程度上說，農(nóng)村公共服務(wù)的不公平問題，很大原因在于政府方面。由于政府制度缺失、管理不善以及公共組織自身結(jié)構(gòu)的缺陷，致使農(nóng)村公共服務(wù)的提供偏離其“公共性”的一面。從政府治理方略和制度安排來看，造成上述公平問題的原因主要有以下幾點：

1.供給分配制度的不完善

由于我國在建國初期一直比較注重發(fā)展工業(yè)，而且往往是以效率為優(yōu)先的發(fā)展理念，而我國是農(nóng)業(yè)大國，致使農(nóng)村公共服務(wù)在供給量方面出現(xiàn)嚴重的不足。據(jù)統(tǒng)計，發(fā)展中國家對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入一般為10%左右，而我國只有3%左右。由此可見分配制度的不完善，直接導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)的供給質(zhì)量。因此供給分配制度的不完善是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給數(shù)量和供給質(zhì)量缺失的深層次原因。

2.相關(guān)配套制度的缺失

公共服務(wù)收費的管理制度和補償制度的不完善和缺失。目前面向農(nóng)村的公共服務(wù)收費的收費體系包括政府服務(wù)機構(gòu)，公共事業(yè)單位收費和市場供給主體，在收費項目確定、收費權(quán)限、收費標準和收費方式等方面卻缺乏權(quán)威的制度規(guī)范，致使不少購買力嚴重不足的農(nóng)村人口享受不到起碼的公共服務(wù)。

三、解決農(nóng)村公共服務(wù)公平問題的主要對策

農(nóng)村公共服務(wù)的公平問題有多種表現(xiàn)，也有其復(fù)雜多樣的具體原因。與此相關(guān)，解決這些問題的對策也應(yīng)當是多方面的。各級政府必須圍繞著解決政府和社會、市場、企業(yè)的關(guān)系的基礎(chǔ)上，重新確定政府的角色和職能，在政府體制改革中選擇服務(wù)型政府的取向已成為一種共識，各級政府都更加重視履行社會管理和公共服務(wù)職能，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的精力也更多地放在推進社會發(fā)展和解決人民生活問題上。

1.建立多樣化供給的制度，實行農(nóng)村公共服務(wù)供給市場化改革

實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的市場化有序供給，尊重農(nóng)民的意愿和需求，這是解決公平問題的根本出路所在。改變行政專斷化的服務(wù)決策模式，建立民主化的服務(wù)決策機制是這一制度變革的實質(zhì)。其內(nèi)容主要有以下幾個方面：一是根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)，建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。二是公共服務(wù)的類型，建立分類供給的制度，其中包括確定服務(wù)類型的供給主體，是政府或者市場還是二者皆有。四是根據(jù)社會需要和公共服務(wù)，建立政府支持市場供給的相關(guān)制度，確定支持范圍、支持力度和支持方式等方面的制度安排。

2.健全惠顧“最少受惠者”的救濟制度，彌補市場缺陷，

市場供給是按照其固有的按“誰付費，誰享用”的原則提供服務(wù)供給的。這種本質(zhì)不公平的原則實際上是向有購買力的富人傾斜，特別是在農(nóng)村公共服務(wù)的市場化供給方面表現(xiàn)的尤為突出。為了改善這種不公平，彌補市場自由供給的缺陷，顧及弱勢者或缺乏購買力的窮人，政府應(yīng)該加大公共財政對弱勢者或缺乏購買力的補貼救助。以上的政府補貼救助表現(xiàn)在當今農(nóng)村在上，就是政府要首先建立和完善低保服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和公共教育服務(wù)等方面的救濟制度。

[1]林萬龍.農(nóng)村公共服務(wù)市場化供給中的效率與公平問題探討[J].《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2007年8期.