金 雯

浙江省天臺縣人民法院，浙江 天臺 317200

陳某治安行政處罰案
——治安案件涉及的權(quán)屬糾紛公安機(jī)關(guān)不宜予以直接認(rèn)定

金 雯

浙江省天臺縣人民法院，浙江 天臺 317200

公安機(jī)關(guān)無權(quán)對查處治安案件過程中涉及的權(quán)屬糾紛直接作出認(rèn)定。

超越職權(quán)；行政職權(quán)；司法裁判權(quán)

一、案情簡介

原告陳某和第三人陳某某的岳父系同一生產(chǎn)隊(duì)村民。一輪土地承包時(shí)，該生產(chǎn)隊(duì)將本村供銷社后面的土地作為宅基地分配到戶，原告與第三人的岳父各分得一塊宅基地。原告在分得的地塊上已建成房屋，第三人的岳父將分得的地塊委托第三人經(jīng)營管理。2001年8月3日，原告與第三人簽訂協(xié)議書一份，內(nèi)載明：東頭三間屬陳某所有(現(xiàn)已建造)，西頭地基二間屬陳某某建造所有，屋前道路3.3米公共通行。第三人因故至今未能在該地塊上建成房屋。2015年6月11日，第三人以挖化糞池為名，在協(xié)議約定的3.3米范圍內(nèi)挖了一個(gè)長400厘米，寬227厘米，深118厘米的坑。原告向被告某縣公安局報(bào)案后，被告于2015年9月22日決定受案查處。2015年10月21日，被告以“該被挖地塊的權(quán)屬不清，仍需要進(jìn)一步查清”為由，決定延長辦案期限三十日。2015年11月21日，被告向原告送達(dá)“不能按期結(jié)案說明書”，該說明書載明不能按期結(jié)案的原因?yàn)椤氨煌谖恢玫臋?quán)屬不清”。2016年3月1日，被告作出不予行政處罰決定書。

原告陳某不服該不予行政處罰決定書，提起行政訴訟。原告訴稱，第三人私自挖掘的地方是原告等戶通往外界的唯一村路，并不是被告及第三人所稱的系第三人岳父所有，也不是做化糞池，因?yàn)榈谌说姆课莶辉诖颂?。請求法院判決撤銷該不予處罰決定書，并判令被告對第三人作出處罰。

被告某縣公安局辯稱：根據(jù)調(diào)查收集到的證據(jù)，認(rèn)為第三人所挖的這塊地方的使用權(quán)屬于第三人的岳父，他委托第三人經(jīng)營使用，因此第三人的行為不構(gòu)成故意損毀財(cái)物，遂決定對陳某某不予處罰。請求法院駁回原告的訴訟請求。

二、越權(quán)行使司法裁判權(quán)也是超越職權(quán)

本案審理涉及《行政訴訟法》第七十條所規(guī)定違法情形之一“超越職權(quán)”的認(rèn)定。超越職權(quán)，即行政主體在行政管理活動(dòng)中，行使了法律、法規(guī)沒有授予的行政權(quán)力，或者超越了法律、法規(guī)沒有授予的權(quán)限。它是一種實(shí)體上作為形式的違法行政行為，不論行政主體的行為動(dòng)機(jī)、目的是否正當(dāng)、合理。只要行為客觀上超出了法定權(quán)限，即構(gòu)成超越職權(quán)。越權(quán)行使司法裁判權(quán)也是超越職權(quán)的一種表現(xiàn)形式，是指行政主體行使了法律授予人民法院行使的審判權(quán)。司法裁判權(quán)只能由人民法院行使，其他任何機(jī)關(guān)均不能行使，一旦行使了即屬越權(quán)行為。

本案被告某縣公安局在履行查處治安案件的法定職責(zé)時(shí)，在無法律、法規(guī)授權(quán)的情況下，對案件中涉及的應(yīng)當(dāng)通過民事爭議處理程序來確定的土地使用權(quán)權(quán)屬糾紛直接作出認(rèn)定，這一行為應(yīng)認(rèn)定為超越職權(quán)。

(一)公安機(jī)關(guān)可以對違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規(guī)的個(gè)人或者組織，依法可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施、行政處罰。對于因民間糾紛引起的損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。本案第三人所挖掘地塊的使用權(quán)究竟是否屬于第三人的岳父，應(yīng)通過民事爭議處理程序予以確定。被告在不予行政處罰決定書中直接認(rèn)定該地塊的使用權(quán)屬于第三人的岳父，超越了其法定職權(quán)。被告以上述認(rèn)定為依據(jù)，認(rèn)為第三人不構(gòu)成故意毀壞財(cái)物，從而作出不予行政處罰決定，顯然是錯(cuò)誤的。由此可見，被告僅對第三人的挖掘行為是否違反治安管理有處罰權(quán)，而對原告與第三人的土地使用權(quán)權(quán)屬糾紛直接作出認(rèn)定無權(quán)處理。被告對此予以直接認(rèn)定，便屬超越職權(quán)。

(二)本案第三人的挖掘行為是否屬于故意毀壞財(cái)物，關(guān)鍵是要確定第三人所挖掘地塊是否屬于公共道路范圍?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定了土地承包糾紛的解決方式，因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。公安機(jī)關(guān)無權(quán)對此類糾紛予以認(rèn)定或進(jìn)行處理。

(三)是否超越職權(quán)是依職權(quán)合法性全面審查的內(nèi)容。原告在訴訟中均未主張被訴行為超越職權(quán)。《行政訴訟法》第六條規(guī)定的合法性審查，是行政審判的核心原則。在具體適用中，對行政行為應(yīng)進(jìn)行全面審查，不能僅局限于當(dāng)事人訴爭的范圍。對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力、權(quán)限范圍，即對行政執(zhí)法主體資格依法進(jìn)行審查，才能全面體現(xiàn)通過行政審判監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的目的和作用。

[1]劉德權(quán)主編.最高人民法院司法觀點(diǎn)集成(行政、國家賠償卷)[M].北京：人民法院出版社，2014.

[2]楊解君.行政違法形態(tài)論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2005.

D922.14

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：2095-4379-(2017)28-0154-01

金雯(1984-)，女，本科，畢業(yè)于浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江省天臺縣人民法院民商事速裁庭，法官助理。