候丹丹

蘭州理工大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730050

芻論檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建

候丹丹*

蘭州理工大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730050

面對我國當(dāng)前環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有必要性和可行性。本文結(jié)合我國目前的立法現(xiàn)狀及司法實(shí)踐，借鑒國外的相關(guān)制度，對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度進(jìn)行設(shè)計安排，以促進(jìn)我國環(huán)境公益訴訟制度的完善。

檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；適格原告

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起公益訴訟，世界各國在理論界和實(shí)務(wù)界都進(jìn)行過多方面的探索，并且提出了各種學(xué)說。我國的學(xué)者也曾對這些學(xué)說經(jīng)過了深層次的探討和研究，這為深化我國環(huán)境公益訴權(quán)的研究，完善我國環(huán)境公益訴訟的相關(guān)制度具有重要的意義。

(一)當(dāng)事人適格理論的擴(kuò)張

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境侵權(quán)案件也在不斷的增長，公共利益受到的損害難以估量，公民的人身和財產(chǎn)安全因環(huán)境問題受到了威脅。隨著公共利益的價值日益凸顯，傳統(tǒng)當(dāng)事人理論下的“直接利害關(guān)系”原則難以滿足利益救濟(jì)的實(shí)際需求，因此就出現(xiàn)了程序當(dāng)事人理論。程序當(dāng)事人理論是指在訴訟中，當(dāng)事人主張的利益即使與自己無關(guān)，也可以以自己的名義提起訴訟，使其所主張的利益和法律關(guān)系上的人得到保護(hù)，這在理論上為我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供了可能。

(二)訴訟信托理論

訴訟信托理論是基于實(shí)體權(quán)利上的公共信托理論發(fā)展而來的具有程序意義上的訴權(quán)。公共信托理論是指水流、空氣等人類賴以生存的因素是全體公民的共有財產(chǎn)，公民為了公共利益將共有財產(chǎn)委托給國家管理。與此同時，當(dāng)財產(chǎn)遭到侵害時，公民又將一部分訴權(quán)委托給國家，由國家代替公民來提起訴訟來保護(hù)財產(chǎn)權(quán)益，形成了訴訟信托理論。因此，訴訟信托理論為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供了強(qiáng)有力的理論基礎(chǔ)支持。

(三)公共利益代表人理論

檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表人，在世界各國得到了普遍的認(rèn)可。在我國刑事領(lǐng)域，當(dāng)公共利益遭受到侵害時，檢察機(jī)關(guān)可以提起公訴，因此在民事和行政領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利。同時，作為法律監(jiān)督者的檢察機(jī)關(guān)有專業(yè)的法律人才，有法律賦予的調(diào)查取證權(quán)，因此，當(dāng)環(huán)境公共利益受到侵害時，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)作為公益代表人，代表公共利益提起環(huán)境公益訴訟。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

目前，我國的環(huán)境公益訴訟制度并不完善，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于在立法等方面的缺失，遇到損害公共利益的環(huán)境問題時，部分環(huán)境糾紛的解決因原告的不適合而無法通過訴訟的途徑來解決，而檢察機(jī)關(guān)作為法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以利用自身的訴訟資源和經(jīng)驗(yàn)來保護(hù)社會公眾的合法權(quán)益，因此由其提起環(huán)境公益訴訟是必要的和可行的。

(一)保護(hù)環(huán)境公共利益的迫切需要

近幾十年來，在我國經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，環(huán)境污染和生態(tài)破壞也日益嚴(yán)重，對人民的生活和社會的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴(yán)重的影響，同時引發(fā)了許多社會矛盾沖突，因此通過提起環(huán)境公益訴訟來解決環(huán)境糾紛是必要的。目前，我國公民提起環(huán)境公益訴訟的個人力量有限，而社會組織提起環(huán)境公益訴訟的門檻又比較高，因此，需要有強(qiáng)有力的國家機(jī)關(guān)進(jìn)行司法救濟(jì)，來維護(hù)環(huán)境公共利益，保障公民的人身和財產(chǎn)權(quán)益。

(二)檢察機(jī)關(guān)職能和性質(zhì)的內(nèi)在要求

從職能上看，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益的代言人，在保護(hù)國家利益中發(fā)揮著無可替代的作用。在公益訴訟中將其作為啟動的主體，使其成為公共利益的捍衛(wèi)者，可以充分利用其在維護(hù)非私人領(lǐng)域中的豐富經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)對公共利益的有效維護(hù)。從性質(zhì)上看，檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，尤其是訴前監(jiān)督，可以更好的遏制、制裁破壞環(huán)境等違法行為，也符合檢察機(jī)關(guān)的立法宗旨。

(三)我國法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要

目前，我國為了推進(jìn)生態(tài)文明的法治建設(shè)，在不斷完善環(huán)境立法，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)行政管理職能作用的同時，我國也在不斷加強(qiáng)環(huán)境司法工作，其中就包括環(huán)境司法，環(huán)境公益訴訟就屬于環(huán)境司法的范疇。規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，更有利于環(huán)境公益訴訟的順利和有效進(jìn)行，強(qiáng)化了對因環(huán)境污染、破壞導(dǎo)致公民人身及財產(chǎn)損害的法律追究力度，使環(huán)境法治建設(shè)與快速發(fā)展的中國經(jīng)濟(jì)并駕齊驅(qū)，努力實(shí)現(xiàn)中國的可持續(xù)發(fā)展。

三、我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的立法現(xiàn)狀與司法實(shí)踐

(一)立法現(xiàn)狀

我國法律對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟沒有明確的規(guī)定，但是以下法律的有關(guān)規(guī)定經(jīng)常被引用，作為其提起環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)。

1.我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”這里的法律監(jiān)督包括了對整個社會公共利益的維護(hù)，而環(huán)境污染和生態(tài)破壞往往伴隨著社會公共利益受損，因此對公益訴訟的提起正是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施其監(jiān)督職能的體現(xiàn)。

2.《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法利益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這一規(guī)定確立了我國的環(huán)境公益訴訟制度，但是只是籠統(tǒng)的規(guī)定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，并沒有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有該職能。本文認(rèn)為，根據(jù)目前相關(guān)的立法精神和司法實(shí)踐，這里的“機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)。

3.新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條對環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定，賦予了環(huán)保組織原告資格，是我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的一大突破。但是比較遺憾的是，該規(guī)定只是單純的規(guī)定了社會組織提起訴訟條件，對于檢察機(jī)關(guān)是否具有該資格并未提及，這說明我國對原告資格的立法仍然需要進(jìn)一步的完善。

4.2015年7月，最高人民檢察院出臺了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)，對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了初步的、嘗試性的規(guī)定。該試點(diǎn)方案對檢察機(jī)關(guān)的定位是“公益訴訟人”，要求檢察機(jī)關(guān)對損害國家和社會公共利益的違法行為提起訴訟，包括行政公益訴訟和民事公益訴訟。雖然只是試點(diǎn)方案，一些規(guī)定仍顯得粗糙，沒有正式的進(jìn)入立法層面，但是可以看出國家已經(jīng)開始逐步的重視檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟方面的職能，這對我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展具有重要的意義。

(二)司法實(shí)踐

在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，我國很多的地方檢察院有過一些有益的嘗試，積累了不少的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并且取得了良好的社會效果。

首先，在《試點(diǎn)方案》實(shí)施之前，在我國的司法實(shí)踐中，一些地方法院就已經(jīng)受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件，其中貴州省的環(huán)境公益訴訟一直走在我國各個省份的最前端。其次，在13個省份實(shí)施《試點(diǎn)方案》之后，直至2016年6月份，各地檢察院向法院提起的環(huán)境民事和行政公益訴訟案件共23件，相比實(shí)施之前的無人訴、無法訴和不愿訴而導(dǎo)致環(huán)境違法行為缺乏司法監(jiān)督的現(xiàn)象，《試點(diǎn)方案》的實(shí)施有效的改變了環(huán)境公益訴訟一直以來面臨的主體缺位的現(xiàn)象。因此，從我國的司法實(shí)踐中可以看出，隨著試點(diǎn)的展開，檢察機(jī)關(guān)作為原告的公益訴訟案件將會有進(jìn)一步的發(fā)展，并且會逐步在立法層面上有所體現(xiàn)。

四、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的比較法考察

(一)大陸法系國家相關(guān)制度的考察

1.法國

法國無論是在立法上還是司法實(shí)務(wù)中都對環(huán)境公益訴訟有所規(guī)定和觸及。在立法上，1804年《拿破侖法典》賦予了檢察官保護(hù)公共利益的起訴權(quán)，1806年《法國民事訴訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)民事訴訟訴權(quán)，在之后的1976年《新民事訴訟法典》中明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在遇到公共秩序受損的情況下，可以代表社會行使其所享有的訴權(quán)。雖然法國沒有專門的法律規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度，但是在司法實(shí)務(wù)中，環(huán)境公益訴訟的案件并不少見。

2.巴西

在巴西的公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)扮演著一個不可或缺的角色。其原因主要在于巴西在程序法和實(shí)體法上均對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能作出了明確的規(guī)定。例如，1985年公布的《公共民事訴訟法》中明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以為了保護(hù)社會公共利益提起公益訴訟，這里的公共訴訟當(dāng)然包括了環(huán)境公益訴訟。此外，雖然巴西的法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)和社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟，但是在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中卻起著最主要的作用。

(二)英美法系國家相關(guān)制度的考察

1.美國

美國關(guān)于環(huán)境公益訴訟的立法是比較全面的，同時對于原告資格的規(guī)定也很寬泛。其中在一些單行的環(huán)境法規(guī)中賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格，比如說《清潔水法》、《清潔空氣法》。除此之外，美國的《密歇根環(huán)境保護(hù)法》也明確的規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)。在這些法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，美國的環(huán)境公益訴訟制度在司法實(shí)踐中的發(fā)展逐步健全，形成了私人檢察總長制度，當(dāng)公共利益受到侵害時，由國會授權(quán)某一個人提起訴訟來解決此類糾紛。

2.英國

英國早期規(guī)定的是檢察總長可以代表國王以及公眾來阻止公共利益的受損，提起環(huán)境公益訴訟，任何私人都不具備這項(xiàng)權(quán)利。之后這個制度得到了改善，規(guī)定了“檢舉人訴訟”，以公法的名義保護(hù)私權(quán)之訴，這種訴訟是基于個人的通報，或者說是通過個人的“檢舉”，并通過檢察總長來提起的。英國在不斷的修改相關(guān)法律，使環(huán)境損害者本人和檢察長都可以提起環(huán)境公益訴訟。

五、我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計

目前，在我國的司法實(shí)踐中，很多由環(huán)境污染和生態(tài)破壞引起的糾紛問題都亟待用公益訴訟的途徑來解決，但是由于起步比較晚，立法上的缺陷和制度的不完善，使檢察機(jī)關(guān)不能在保護(hù)環(huán)境公共利益方面更好的行使自己的職責(zé)。因此，有必要制定一套符合我國國情的制度來指導(dǎo)我國的司法實(shí)踐。

(一)立法明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告資格

在我國，只有法律明確的規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有提起公益訴訟的權(quán)利，才能夠從根本上改變檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中無法可依的尷尬局面。

首先，可以對現(xiàn)有的法律進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充、修改和解釋。例如：在《環(huán)境保護(hù)法》中可以具體明確對檢察機(jī)關(guān)的定位，賦予檢察機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境公共利益提起訴訟的權(quán)利，具有原告資格；對《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”進(jìn)行具體的解釋，規(guī)定機(jī)關(guān)包括檢察機(jī)關(guān)，并對具有的程序和職能作出具體的說明，使其在現(xiàn)實(shí)中更明確、具體且有可操作性；在《行政訴訟法》中規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以針對負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行為或者不作為提起訴訟；也可以將《試點(diǎn)方案》提升到立法層面，給予檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的法律依據(jù)。其次，也應(yīng)當(dāng)賦予地方立法機(jī)關(guān)一定的權(quán)力，使其能夠根據(jù)本地實(shí)際情況制定環(huán)境公益訴訟的法律文件和具體操作規(guī)范。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的程序

1.訴前程序

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)設(shè)置訴前程序。首先，設(shè)置訴前程序，對起訴條件予以限制，可以防止檢察機(jī)關(guān)權(quán)力濫用的“濫訴”現(xiàn)象的發(fā)生；其次，在行政公益訴訟中，訴前程序可以督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，節(jié)約訴訟資源，同時也可以避免造成司法權(quán)對行政權(quán)的過分干預(yù)?！对圏c(diǎn)方案》對檢察院提起環(huán)境公益訴訟規(guī)定了一個月的訴前程序，對之后的正式立法起到了示范作用。

2.舉證責(zé)任

對于環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任，應(yīng)該根據(jù)具體的案件類型，將公益訴訟的各個要件事實(shí)在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行合理分配。在環(huán)境民事公益訴訟中，由污染者對其不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形承擔(dān)舉證責(zé)任，在環(huán)境行政公益訴訟中，由行政機(jī)關(guān)對其自身行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，而檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對損害環(huán)境公共利益的基本事實(shí)提供初步的證據(jù)和簡單的因果關(guān)系證明。

3.調(diào)解與和解

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的目的是為了保護(hù)公共利益，在民事公益訴訟中，訴訟請求通常為停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失等，在行政公益訴訟中的訴訟請求為要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者履行法定職責(zé)，因此，在不違背公共利益且不侵害受害人合法權(quán)益的前提下，檢察機(jī)關(guān)與環(huán)境侵權(quán)人和行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行和解和調(diào)解。目前，在我國的司法實(shí)踐中，以調(diào)解和和解的方式結(jié)案的案件已經(jīng)有很多，并且達(dá)到了很好的效果。

[1]李艷芳，吳凱杰.論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2016(2).

[2]肖建國.巴西賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職能[J].檢察日報，2015(4).

[3]張鋒.檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構(gòu)[J].政法論叢，2015(1).

[4]李俊.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律問題研究[D].西安：西安建筑科技大學(xué)，2014.18.

[5]仲艷.我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論探析[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2007.26.

候丹丹(1992-)，女，漢族，蘭州理工大學(xué)法學(xué)院碩士生，研究方向：環(huán)境法。

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