□ 胡 俊 潘云華 江南大學法學院

食品安全行政監(jiān)管與社會參與協(xié)調(diào)機制研究

□ 胡 俊 潘云華 江南大學法學院

食品安全關(guān)系到國家的發(fā)展與穩(wěn)定，然而，近年來中國食品安全問題層出不窮，背后折射出中國食品安全監(jiān)管體制尚不完善、社會公眾食品安全意思較低和行業(yè)協(xié)會參與監(jiān)管熱情不足。在食品安全治理中，除政府負有主要的監(jiān)管職責外，企業(yè)社會責任的承擔、消費者運動的強大推動以及媒體的監(jiān)督力量都發(fā)揮著不可或缺的作用，要建立行政與社會雙向度食品安全信息共享渠道、重視激勵作用。

早在《漢書·酈食其傳》記載：“王者以民為天,而民以食為天”，可見自古以來食物對于統(tǒng)治階級的統(tǒng)治就有極其重要的影響。而食又以安為先，食品安全，關(guān)乎每個人的健康和生命，關(guān)乎社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。食品安全是國民生活質(zhì)量的重要標志。

在中國的食品行業(yè)里，總能創(chuàng)新出一些“新食品”“僵尸肉”“瘦肉精”“地溝油”等。都暴露出我國食品安全監(jiān)管存在嚴重不足。

食品安全問題頻發(fā)的原因主要可以歸納為以下幾方面：①食品安全監(jiān)管信息不透明，缺少信息共享平臺，導致行政與社會雙向度食品安全信息渠道不暢。②政府在食品安全領(lǐng)域監(jiān)管不到位，監(jiān)管體系不合理，食品領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)制定存在滯后性。③社會公眾食品安全意識淡薄，公民參與的激勵制度供給不足，社會參與熱情不高。

問題的提出

行政監(jiān)管部門權(quán)力交叉重疊，監(jiān)管效率低

我國《食品安全法》規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權(quán)，承擔責任。說明目前食品安全問題涉及農(nóng)業(yè)、工商和衛(wèi)生等十幾個部門，各部門對于轄區(qū)內(nèi)的發(fā)生的食品安全問題均具有管轄權(quán)。同時，各監(jiān)管部門的權(quán)限存在重疊，從而導致“多龍治水”的局面。更為重要的是，各部門之間對食品安全標準的規(guī)定不盡相同，甚至相互矛盾。這種“碎片式”的管理模式是引發(fā)食品安全事故頻發(fā)的重要原因之一。

食品安全監(jiān)管信息不透明

政府信息公開是現(xiàn)代政府的一項基本義務(wù)，是公民知情權(quán)得以實現(xiàn)的前提和保障。食品安全關(guān)系社會的問題，該領(lǐng)域的信息屬于政府重點公開的范圍。政府向消費者公布食品安全信息有兩種基本方式：一種是政府主動公開食品安全信息(主動公開)，另一種是政府依申請信息公開(被動公開)。而政府一貫理念是“重管理、輕服務(wù)”，形成了以被動公開為原則，主動公開為例外的特殊局面。

食品相關(guān)信息公開，能使消費者做出合理的價值判斷，規(guī)避不安全因素。新《食品安全法》第84條明確規(guī)定，縣級以上農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責公布食品安全日常監(jiān)督管理信息。但從新法公布至今，有關(guān)監(jiān)管部門對食品安全的監(jiān)管信息發(fā)布數(shù)量屈指可數(shù)。

食品安全行政監(jiān)管與社會參與協(xié)調(diào)機制存在問題

行政與社會雙向提供食品安全信息渠道不暢

食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供信息、大眾傳媒提供信息、消費者協(xié)會提供信息和政府有關(guān)部門提供信息，這是消費者獲取食品安全信息的基本渠道，也是消費者實現(xiàn)食品安全知情權(quán)的主要途徑。

從食品生產(chǎn)經(jīng)營者處獲取食品安全信息，這是消費者實現(xiàn)食品安全知情權(quán)最主要途徑，然而，部分生產(chǎn)經(jīng)營者通過標簽、說明書和廣告等方式對食品引人誤解的虛假宣傳。大眾傳媒向社會披露有關(guān)食品安全信息對消費者知情權(quán)的實現(xiàn)有重要的推動作用。但是，大眾傳媒在食品安全知識的宣傳和輿論監(jiān)督中往往有失偏頗，為了自身利益的需要，應(yīng)廣告主的要求發(fā)布一些誤導消費者的廣告，忽視了對產(chǎn)品的監(jiān)督。在發(fā)生食品安全問題時，傳媒報道的片面性而使消費者產(chǎn)生認識上的偏差，甚至一味追求轟動效應(yīng)而作夸張不實的報道，引起不必要的恐慌。消費者協(xié)會是保護消費者合法權(quán)益的社會團體。向消費者提供包括食品安全信息在內(nèi)的消費信息和咨詢服務(wù)，是消費者協(xié)會的法定職能。然而，消費者協(xié)會在披露食品安全問題方面缺乏主動性，沒有發(fā)揮自身主觀能動性，積極揭露生產(chǎn)經(jīng)營者存在的食品安全問題。政府一貫理念是“重管理、輕服務(wù)”，形成了以被動公開為原則，主動公開為例外的特殊局面。行政機關(guān)執(zhí)法往往滯后于公眾訴求和媒體監(jiān)督，存在著被動性。公眾舉報可以為執(zhí)法者提供執(zhí)法的線索以及每年3·15央視的打假專題節(jié)目就會成為執(zhí)法的一個風向標。

社會參與的激勵制度供給不足

激勵機制的運行模式就是激勵主體與激勵客體之間的互動，在激勵機制運行中，信息交流是貫穿于全過程的，并且是雙向的，即既有從激勵主體傳向激勵客體的信息，又有激勵客體傳向激勵主體的信息。在食品安全監(jiān)管過程中，食品安全監(jiān)管離不開政府部門，但也不能只靠政府部門。消費者是食品安全風險的最終承擔者，食品安全與否關(guān)系到消費者的切身利益。在食品安全治理中，消費者作為重要的市場力量，有能力通過自身的選擇行為影響市場，進而影響企業(yè)的生產(chǎn)行為。消費者通過舉報食品安全問題，從而獲得政府的獎勵，成為激勵的客體，良好的激勵制度，會使得激勵客體（舉報者）不斷向激勵主體（監(jiān)管部門）反饋信息（食品安全問題）。

我國各地方已出臺食品安全舉報獎勵機制和責任追究機制，但是，在實際實行過程中監(jiān)管部門要求舉報人自行到單位申請獎金，舉報人因顧忌自身安全，往往不愿意到單位領(lǐng)取獎金。加之，根據(jù)我國《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，對于違法企業(yè)的罰款數(shù)額少，企業(yè)違法成本相當?shù)?，然而舉報者的獎勵往往是根據(jù)監(jiān)管部門對企業(yè)的罰款數(shù)額確定的。因此，即使有獎勵，按照百分比例來確定獎金數(shù)額，最終舉報者只能得到很少一部分，從而使公眾失去參與食品安全監(jiān)管的激情和動力。

食品安全行政監(jiān)管與社會參與協(xié)調(diào)機制的完善

建立獨立的集權(quán)的食品安全監(jiān)管部門

食品安全監(jiān)管部門能夠統(tǒng)籌食品安全發(fā)展全局，指揮方便，政令統(tǒng)一，標準一致，有利于集中力量解決食品安全問題。因此，應(yīng)建立一個事與權(quán)相統(tǒng)一的監(jiān)管部門，發(fā)揮主動作用，其他部門在必要時協(xié)助。主要監(jiān)管部門與協(xié)助部門之間權(quán)責分工清晰，形成主次搭配的協(xié)作架構(gòu)，以便提高食品安全監(jiān)管工作的效率，形成齊心協(xié)力共抓食品安全的良好局面。同時，監(jiān)管部門應(yīng)當建立健全食品安全監(jiān)管信息公開考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對監(jiān)管部門的信息公開工作考核、評議。

建立食品安全信息共享平臺

食品安全信息不僅關(guān)系到我國食品行業(yè)的發(fā)展，更關(guān)乎老百姓的健康與安全。近年來我國食品安全事故頻發(fā)，公眾渴望對食品安全問題有更多的知情權(quán)，減輕公眾對于食品安全的擔憂。

食品監(jiān)管部門應(yīng)積極建立食品安全信息共享平臺。①公眾可以在食品消費的過程中發(fā)現(xiàn)問題，通過信息共享平臺來向監(jiān)管部門反映，從而解決了執(zhí)法的信息來源問題。②食品監(jiān)管部門在行使監(jiān)管職能同時，發(fā)現(xiàn)存在問題的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，通過該平臺向社會通告，使公眾隨時掌握食品安全行情，對什么產(chǎn)品不能消費、什么產(chǎn)品可放心消費都能隨時了如指掌，能打消民眾擔憂，確保安全食品銷路暢通無阻。③消費者協(xié)會可以通過共享平臺的信息，對那些嚴重侵害消費者生命健康的食品安全問題，提起公益訴訟，從而更好地保障消費者利益。

通過建立食品安全信息平臺，及時匯總各類問題食品，形成權(quán)威信息渠道，適時向社會發(fā)布，使民眾獲得及時、準確的食品安全信息，打一場食品安全監(jiān)督的人民戰(zhàn)爭，讓假冒偽劣食品陷入全民監(jiān)督的“汪洋大?！敝?。

加強宣傳教育，鼓勵公眾參與

公眾參與程度的差別，是我國與其他國家在食品安全監(jiān)管中最大的不同。加強對全民食品安全知識的宣傳教育，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)宣傳食品安全科普知識，提高全民的食品安全的知識水平。

監(jiān)管部門應(yīng)積極拓寬公眾參與食品安全監(jiān)管的渠道，方便公眾參與監(jiān)管。在建立信息共享平臺的同時，開發(fā)其他渠道，設(shè)立食品安全問題舉報的專門電話與網(wǎng)站，做到舉報必調(diào)查、調(diào)查必回復。監(jiān)管部門還應(yīng)加大宣傳力度，在基層社區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)，與當?shù)鼗鶎咏M織聯(lián)合，提高老百姓參與到食品安全監(jiān)管中的積極性。對于公眾反饋的有問題的食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)給與重罰，同時注意保護舉報者個人信息并給與其獎勵，讓公眾主動參與到食品安全監(jiān)管之中。只有調(diào)動社會公眾廣泛參與食品安全監(jiān)管的積極性，才能確保在漫長的食品產(chǎn)業(yè)鏈條上的每一個環(huán)節(jié)不會發(fā)生安全隱患與威脅。

充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會與消費者協(xié)會的作用

食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)對從業(yè)者定期開展職業(yè)道德和法制教育，推進誠信建設(shè)，培養(yǎng)自律精神。行業(yè)協(xié)會應(yīng)積極參加到食品監(jiān)管中去，建立較高的食品行業(yè)標準。同時建立企業(yè)檔案管理制度，每個企業(yè)在協(xié)會中都有相對應(yīng)的電子檔案，在食品生產(chǎn)者銷售的產(chǎn)品外包裝上標示該企業(yè)特有的二維碼，在出現(xiàn)食品安全問題時，可以快速準確的定位到每個企業(yè)。并且對于違反行業(yè)規(guī)范的企業(yè)采取適當?shù)膽土P措施。

我國《消費者權(quán)益保護法》第四十七條規(guī)定，對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)以及直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。消費者協(xié)會應(yīng)更加積極主動的發(fā)揮作用，對食品安全領(lǐng)域中侵害消費者權(quán)益的行為提起公益訴訟，從而提高企業(yè)的違法成本，更好地保護消費者的權(quán)益。

食品領(lǐng)域的民眾維權(quán)和公益訴訟，一定程度上可以提高違法者的違法成本，促使經(jīng)營者自律，消費者組織、行業(yè)協(xié)會等社會組織在法律實施中也具有獨特功能。

結(jié)語

政以民為先，民以食為天，食以安為先。食品安全關(guān)乎國家穩(wěn)定和百姓的生命健康。食品行政監(jiān)管部門應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，對違法生產(chǎn)經(jīng)營食品的行為要予以堅決打擊。同時加強與群眾的密切聯(lián)系，堅持從群眾中來到群眾中去，與人民群眾共享食品安全信息，提高人民群眾的主動性和創(chuàng)造性，打通行政與社會公眾雙向度食品安全信息暢享渠道，打一場食品安全監(jiān)督的人民戰(zhàn)爭，讓假冒偽劣食品陷入全民監(jiān)督的“汪洋大?！敝?。

教育部規(guī)劃基金項目《食品安全的行政、社會監(jiān)督協(xié)調(diào)保障機制研究》的部分研究成果（編號15YJA820021）。

胡?。?991—），男，安徽蕪湖人，碩士。研究方向：民商法。

潘云華（1965—），男，江蘇常州人，博士，副教授。研究方向：經(jīng)濟法。