周謹(jǐn)平

政治倫理視角下社會(huì)治理的政府角色定位

周謹(jǐn)平

政府在社會(huì)生活中扮演主導(dǎo)性的角色，對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生著決定性的影響。政府職能的設(shè)定、政府規(guī)模的大小和政府管理方式的選擇都取決于政府的角色定位。要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，就必須在新的政治倫理語(yǔ)境下對(duì)政府角色進(jìn)行重新審視。社會(huì)治理意味著政府在四個(gè)方面角色的轉(zhuǎn)變：從干預(yù)型政府向引導(dǎo)型政府的轉(zhuǎn)變、從無(wú)限型政府向適度型政府的轉(zhuǎn)變、從領(lǐng)導(dǎo)型政府向參與型政府的轉(zhuǎn)變以及從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

政治倫理；社會(huì)治理；政府；角色定位

政府在社會(huì)生活中扮演主導(dǎo)性的角色，對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生著決定性的影響。政府職能的設(shè)定、政府規(guī)模的大小和政府管理方式的選擇都取決于政府的角色定位。要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，就必須在新的政治倫理語(yǔ)境下對(duì)政府角色進(jìn)行重新審視。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)。從管理走向治理是我國(guó)未來(lái)社會(huì)發(fā)展的根本方向。我國(guó)的社會(huì)制度、權(quán)力機(jī)制都必須圍繞提高社會(huì)治理能力、完善社會(huì)治理體系進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。政府的改革也須根據(jù)這一主題予以推進(jìn)。對(duì)此，我們首先要回答的問(wèn)題是：從管理走向治理需要怎樣的政府，如何看待和理解政府在社會(huì)治理中的倫理角色？

一、消極與樂(lè)觀(guān)：關(guān)于政府角色的兩種政治倫理視角

在政治倫理視閾中，對(duì)于政府在社會(huì)生活中應(yīng)該擔(dān)負(fù)何種責(zé)任，通常存在著兩種觀(guān)點(diǎn)。一種源自西方自由主義傳統(tǒng)，認(rèn)為政府的角色是消極而危險(xiǎn)的。在自由主義，特別是古典自由主義學(xué)者看來(lái)，政府只是為了維系社會(huì)生活的無(wú)奈選擇。他們看到，社會(huì)需要組織與管理，成立政府是必要之舉。在民族國(guó)家的時(shí)代，社會(huì)的人口和規(guī)模都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出古希臘城邦的范疇，直接民主的方式難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)生活，以政府代理社會(huì)事務(wù)成為社會(huì)管理的主要方式。但權(quán)力的代理充滿(mǎn)風(fēng)險(xiǎn)，一是政府可能違背民眾的意愿；二是政府一旦形成權(quán)力集團(tuán)，就容易以集團(tuán)利益取代公共利益。自由主義者們側(cè)重于對(duì)政府集中權(quán)力之后對(duì)社會(huì)和公民個(gè)體所構(gòu)成的挑戰(zhàn)與威脅保持警惕，認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)格限制政府規(guī)模，限定政府權(quán)力的邊界。這也是為什么西方通常沿用三權(quán)分立的架構(gòu)，希望以權(quán)力制約權(quán)力。激進(jìn)的自由主義者往往最終走向無(wú)政府主義。但時(shí)至今日，無(wú)政府主義的呼聲即便在自由主義內(nèi)部也日漸式微，以致于古典自由主義的代表人物諾奇克都對(duì)于無(wú)政府主義的主張進(jìn)行了批評(píng)。諾奇克指出了無(wú)政府主義的內(nèi)在矛盾——個(gè)體主義者或者無(wú)政府主義者以強(qiáng)制權(quán)力壟斷的理由攻擊政府的存在合理性，但離開(kāi)了政府的強(qiáng)制性權(quán)力由誰(shuí)來(lái)支配？既然政府必要又存在難以規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)，那么最小政府就成為自由主義者心中的理想政府形態(tài)。諾奇克傾向于建立守夜人式的政府，其職責(zé)在于保護(hù)所有公民免于“暴力、盜竊、欺詐以及強(qiáng)制履行契約”等傷害。政府如同守夜人一樣，只發(fā)揮維護(hù)基本秩序的功能，而把社會(huì)生活的內(nèi)容視為人們自覺(jué)行為的結(jié)果，交由近似于市場(chǎng)機(jī)制的自覺(jué)程序決定。

第二種關(guān)于政府角色的觀(guān)念則表現(xiàn)出樂(lè)觀(guān)主義的色彩。這種觀(guān)念認(rèn)為政府作為社會(huì)生活的組織者，理應(yīng)處于社會(huì)權(quán)力的中心地位。政府所代表的國(guó)家權(quán)力應(yīng)該充滿(mǎn)各個(gè)領(lǐng)域，造就全能型的政府形態(tài)。這種觀(guān)念預(yù)設(shè)了三個(gè)前提：首先，政府所代表的權(quán)力是善的。對(duì)于政治權(quán)力的善、惡認(rèn)識(shí)一直是政治倫理學(xué)中的重要問(wèn)題。關(guān)于政治權(quán)力的善性理解在中西方的政治傳統(tǒng)中都具有悠久的歷史。在古希臘政治生活中，政治權(quán)力通常被認(rèn)為是善的。無(wú)論是蘇格拉底、柏拉圖還是亞里士多德，都崇尚城邦生活，認(rèn)為城邦的善至高無(wú)上，個(gè)人最引以為傲的身份就是城邦公民。顯然，在他們看來(lái)，代表城邦利益的政治權(quán)力具有善的道德性質(zhì)。我國(guó)儒家思想也作出了“政者，正也”的價(jià)值判斷。對(duì)于政治權(quán)力的善理解期待政府權(quán)力的伸展與拓張。所以，最完滿(mǎn)的政體被認(rèn)為是賢人政體。因?yàn)槿绻軌蛟谏频膰?guó)家權(quán)力安排下生活，社會(huì)將井然有序而又富有崇高的道德價(jià)值。其次，政府具有完滿(mǎn)的理性。之所以要賦予政府無(wú)限權(quán)力，就是因?yàn)檎心芰Π才派鐣?huì)生活，他不但可以根據(jù)社會(huì)需要制定相關(guān)政策，而且可以預(yù)見(jiàn)社會(huì)的發(fā)展。這樣，在完滿(mǎn)理性政府的管理下，社會(huì)生活的各個(gè)環(huán)節(jié)都能有條不紊地相互銜接、向前發(fā)展。再次，政府權(quán)力與公民權(quán)力是高度一致的。除非惡的政權(quán)，所有理性政治的謀劃都不會(huì)貶損國(guó)家和公民個(gè)體的價(jià)值。在一個(gè)合法的政治倫理語(yǔ)境中，對(duì)于全能政府的謀劃必然意味著政府的權(quán)力非但不會(huì)損害個(gè)人利益，相反，政府權(quán)力的行使將在最大層面上維護(hù)民眾的利益。

二、守夜人政府與全能型政府：失效的政府倫理角色

但在現(xiàn)實(shí)政治操作中，這兩種對(duì)待政府的倫理觀(guān)念都沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。守夜人的政府模式在極大限制政府權(quán)力的同時(shí)也導(dǎo)致了權(quán)力效率的低下。市場(chǎng)機(jī)制難以獨(dú)立擔(dān)負(fù)支撐社會(huì)生活的重任。即便在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制的效力也是值得懷疑的。亞當(dāng)·斯密從個(gè)人有限理性出發(fā)演繹的市場(chǎng)機(jī)制有著嚴(yán)格的限定條件：（1）市場(chǎng)信息必須是對(duì)稱(chēng)的，以便人們可以根據(jù)市場(chǎng)變化準(zhǔn)確及時(shí)地做出回應(yīng)、采取最優(yōu)的措施保護(hù)個(gè)人利益；（2）人們對(duì)于市場(chǎng)的進(jìn)入和退出是無(wú)摩擦力的，可以隨時(shí)自由地決定是否參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；（3）市場(chǎng)的起點(diǎn)是公平的，人們可以完全憑借自身的能力相互競(jìng)爭(zhēng)并取得優(yōu)勢(shì)——這也被視為市場(chǎng)應(yīng)得。遺憾的是，這些條件在現(xiàn)實(shí)生活中都難以達(dá)成。我們的社會(huì)不是一個(gè)信息對(duì)稱(chēng)的社會(huì)，相反，信息不對(duì)稱(chēng)才是常態(tài)。而且，人們出于自利都會(huì)有意識(shí)地隱瞞對(duì)自己有利的信息，很多社會(huì)優(yōu)勢(shì)恰恰建立在信息優(yōu)勢(shì)之上。信息已經(jīng)被商業(yè)化，逐漸成為市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)于信息的獲取和掠奪較以往任何時(shí)期都更為激烈。人們理性的有限與信息對(duì)稱(chēng)之間本來(lái)就構(gòu)成了矛盾。面對(duì)龐雜的信息，有限理性又何以把握？進(jìn)入信息時(shí)代之后，信息的數(shù)量更是呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我們現(xiàn)在每秒在互聯(lián)網(wǎng)交換的信息就高達(dá)超過(guò)1萬(wàn)GB，超過(guò)20世紀(jì)之前人類(lèi)歷史信息的總和。如此海量的信息讓信息對(duì)稱(chēng)成為不可能實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想。同時(shí)，市場(chǎng)的摩擦力持久存在，社會(huì)生活的摩擦力也難以消除。人們無(wú)論進(jìn)入或退出市場(chǎng)都要承受相應(yīng)的代價(jià)，成本是任何市場(chǎng)主體都要面對(duì)的壓力，社會(huì)生活也是如此。無(wú)論在經(jīng)濟(jì)生活還是社會(huì)生活中，處于優(yōu)勢(shì)地位的群體都試圖提高進(jìn)入的門(mén)檻，以求獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。與此同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制所強(qiáng)調(diào)的起點(diǎn)公平已成水中月、鏡中花。由于市場(chǎng)的累積效應(yīng)，人們從進(jìn)入市場(chǎng)的那一刻起就實(shí)質(zhì)上站在不同的起點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，頂點(diǎn)優(yōu)勢(shì)日益明顯，非但沒(méi)有出現(xiàn)如斯密當(dāng)初所期待的萬(wàn)舸爭(zhēng)流之局面，勝者全取倒是成為一種普遍現(xiàn)象。無(wú)論在傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域，還是在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，市場(chǎng)往往被少數(shù)巨頭所壟斷。這也是為何對(duì)于廠(chǎng)商而言，做大做強(qiáng)才是生存之道。在社會(huì)生活領(lǐng)域，人們生而有天賦、能力之別，更處于不同的生長(zhǎng)環(huán)境之中，由此構(gòu)成原生運(yùn)氣的巨大差異。BBC推出了一部名為《56UP》的記錄片，其中對(duì)14個(gè)不同階層的孩子成長(zhǎng)進(jìn)行跟蹤記錄，所得出的結(jié)論是：分屬不同階層的孩子幾乎過(guò)著和他們父輩同等質(zhì)量的生活。正因市場(chǎng)機(jī)制在現(xiàn)實(shí)生活中面臨諸多困境，根本無(wú)法應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的難題。無(wú)論是19世紀(jì)初爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，還是本世紀(jì)所爆發(fā)的次貸危機(jī)，無(wú)一不說(shuō)明市場(chǎng)失靈對(duì)人們生活產(chǎn)生的深重影響。周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)更是難以走出的怪圈。而且，對(duì)于社會(huì)生活而言，公共服務(wù)、社會(huì)福利等需要大量社會(huì)投資又缺乏經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的領(lǐng)域在市場(chǎng)機(jī)制中常常被忽視、輕視，這些領(lǐng)域無(wú)疑需要政府的積極介入。

全能型政府則被證明容易導(dǎo)致政府的失效。首先，全能政府將權(quán)力涵蓋社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)政府能力提出了苛刻的要求。無(wú)論是人力還是財(cái)力，政府資源都是有限的，以有限能力行使無(wú)限權(quán)力，本身就是政府不可承受之重。而且全能政府對(duì)于人力的要求必然導(dǎo)致政府人員臃腫，運(yùn)轉(zhuǎn)成本增加。臃腫的政府不但不會(huì)提高行政能力，反而會(huì)極大降低行政效率。對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的統(tǒng)轄管理也讓政府背負(fù)了過(guò)多的責(zé)任。一旦某方面出現(xiàn)問(wèn)題，民眾就會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生不滿(mǎn)，造成政府公信力的下降。其次，政府的理性是有限的。如在分析市場(chǎng)機(jī)制信息不對(duì)稱(chēng)時(shí)所論述的，政府也不可能收集所有社會(huì)信息，并對(duì)所有問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)有效的回應(yīng)。政府的決策通過(guò)行政權(quán)力進(jìn)行執(zhí)行的時(shí)候，其理性的弱點(diǎn)就有可能演化為社會(huì)的缺陷，帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)后果。我國(guó)曾一度采用全能政府形式，配之以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，期待通過(guò)政府調(diào)控解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，集中社會(huì)資源、提高社會(huì)效率。這種模式在短期內(nèi)曾取得了良好的效果——在一個(gè)處于貧困、長(zhǎng)期分裂的國(guó)家采取短期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的確能有的放矢、集中社會(huì)資源進(jìn)行關(guān)鍵領(lǐng)域的建設(shè)，而且這種模式能夠快速凝聚社會(huì)力量、達(dá)成社會(huì)共識(shí)。但在長(zhǎng)期的建設(shè)中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)由于其理性限制，不能完全預(yù)測(cè)社會(huì)的進(jìn)程，最終導(dǎo)致了國(guó)民經(jīng)濟(jì)走到崩潰的邊緣。政府在決策過(guò)程中的失誤讓社會(huì)付出了高昂代價(jià)。政府理性有限性所產(chǎn)生的另一問(wèn)題，就是其管理的合法性。既然政府的理性是有限的，那他為何有資格對(duì)所有社會(huì)生活進(jìn)行具體的安排？計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中賦予了決策者以理性的優(yōu)先地位，直接挑戰(zhàn)了平等的現(xiàn)代政治觀(guān)念，理性的不平等最終轉(zhuǎn)化為人格的不平等。這正是哈耶克所提出和論證的觀(guān)點(diǎn)。此外，政府所代表的國(guó)家權(quán)力與個(gè)人權(quán)利之間并不總是統(tǒng)一的。社會(huì)利益也時(shí)常與集體利益、個(gè)人利益相互矛盾甚至沖突。全能政府通常依據(jù)強(qiáng)大的行政力量推行政策，實(shí)現(xiàn)所代表的權(quán)力，容易對(duì)個(gè)人利益、私人領(lǐng)域造成侵犯。在某些時(shí)候，個(gè)人或者少數(shù)群體的訴求極有可能被社會(huì)整體意志所吞沒(méi)。

守夜人政府和全能型政府都表達(dá)出人們對(duì)于政府角色的不同理解。守夜人政府表現(xiàn)出人們對(duì)于國(guó)家權(quán)力越界的擔(dān)憂(yōu)。國(guó)家權(quán)力一旦形成，就具有強(qiáng)力的一面。這種強(qiáng)力一方面來(lái)自于這種力量通常以強(qiáng)制力量為保障，另一方面來(lái)自于這種權(quán)力通常被認(rèn)為代表了整體意志、能夠以社會(huì)整體之名實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張和延伸。面對(duì)代表國(guó)家意志的權(quán)力，公民個(gè)體既缺乏與之抗衡的力量，也難以獲得道德合法性。國(guó)家權(quán)力對(duì)于社會(huì)權(quán)力和公民權(quán)力的危險(xiǎn)是顯而易見(jiàn)的，如何抑制這種危險(xiǎn)是現(xiàn)代政治領(lǐng)域的主要問(wèn)題之一，也是社會(huì)治理旨在解決的難題。特別在國(guó)家治理的語(yǔ)境中，保持國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和公民權(quán)力的邊界是政府管理必須遵循的原則。全能型政府則表達(dá)人們對(duì)于政府權(quán)力的依賴(lài)和期待。全能型政府反映出政府在某些社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的必要性和合理性。當(dāng)然，由于不可彌合的缺陷，這兩種政府形態(tài)都不能滿(mǎn)足社會(huì)治理的要求。

三、四個(gè)轉(zhuǎn)變：社會(huì)治理中政府倫理角色的重新定位

我們所期待的政府既能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理退讓、給與社會(huì)、個(gè)人充分的權(quán)力空間，又能積極履行其必須承擔(dān)的社會(huì)職能。社會(huì)治理意味著政府在四個(gè)方面角色的轉(zhuǎn)變。

1.在行政模式層面，社會(huì)治理要求實(shí)現(xiàn)從干預(yù)型政府向引導(dǎo)型政府的轉(zhuǎn)變。人們對(duì)于政府的角色達(dá)成了某種程度的共識(shí)，就是政府不再應(yīng)該從事“劃槳”的工作，以行政權(quán)力和行政手段直接干預(yù)、干涉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。政府的職能在于“掌舵”、把握社會(huì)的整體方向。就目前的社會(huì)生活現(xiàn)實(shí)而言，政府的引領(lǐng)地位依然需要維持和鞏固。

其一，政府的引導(dǎo)作用是社會(huì)治理的價(jià)值訴求所決定的。我們已經(jīng)梳理了社會(huì)治理的核心政治價(jià)值——自由、平等、公正、法治，這些價(jià)值的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)政府在社會(huì)制度設(shè)計(jì)和社會(huì)管理方式等方面的努力。作為有責(zé)任的政府，應(yīng)該在社會(huì)管理中踐行上述政治價(jià)值，讓其通過(guò)制度和規(guī)范得以完整表達(dá)。比如社會(huì)公正，最重要的環(huán)節(jié)是建立公正的基本社會(huì)制度——所以羅爾斯將正義稱(chēng)之為社會(huì)基本制度的首要善。政府的政策、管理模式將決定在社會(huì)生活中這些價(jià)值的范疇、邊界和實(shí)現(xiàn)方式。政府管理的操作和執(zhí)行更是決定這些價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度?？梢约僭O(shè)在某地區(qū)有兩個(gè)項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行，A項(xiàng)目是商業(yè)項(xiàng)目，能為投資者帶來(lái)巨大的商業(yè)回報(bào)，也能刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；B項(xiàng)目旨在提高人民福利水平，特別是提高貧困人口的生活質(zhì)量。由于受到財(cái)政和人力資源的限制，政府在很多時(shí)候需要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目作出選擇。在A、B項(xiàng)目之間，政府的選擇其實(shí)取決于其價(jià)值判斷。顯然，市場(chǎng)選擇并不能為我們提供滿(mǎn)意的答案，通過(guò)政府引領(lǐng)才能滿(mǎn)足社會(huì)治理的價(jià)值訴求。

其二，政府的引導(dǎo)角色是其公共性所決定的。政府的公共性最明顯的表達(dá)在于其掌握公共權(quán)力。雖然公共權(quán)力歸所有社會(huì)成員所有，但人們不可能像取出銀行存款一樣隨時(shí)收回權(quán)力。如何讓公共權(quán)力的行使?jié)M足社會(huì)成員的意愿，是政府必須考慮的問(wèn)題。對(duì)于我國(guó)這樣擁有14億人口的多民族國(guó)家而言，社會(huì)群體復(fù)雜多樣，群體之間的利益訴求差異明顯。公共權(quán)力的行使必然要在諸種利益偏好中有所取舍。對(duì)于某種需求的認(rèn)同和優(yōu)先意味著為了滿(mǎn)足這種需求，社會(huì)要投入更多的資源和力量。政府擁有強(qiáng)大的社會(huì)資源整合調(diào)配能力。更為重要的是，政府相對(duì)于單個(gè)群體，擁有更為廣闊的公共視野。如果我們完全依據(jù)社會(huì)群體相互之間的博弈決定公共資源的使用，那些占據(jù)社會(huì)有利地位、擁有更多政治話(huà)語(yǔ)權(quán)的群體會(huì)將更多公共資源攬入手中，造成社會(huì)不公平。而且，如在分析自由主義市場(chǎng)時(shí)指出的，很多公益性事業(yè)——社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)、社會(huì)救助等由于缺乏經(jīng)濟(jì)效益，難以吸引私人的目光，通常只能由政府完成。大多數(shù)情況下，涉及公共事務(wù)的領(lǐng)域往往導(dǎo)致公共性悲劇——人們對(duì)于個(gè)人利益的關(guān)切與追求通過(guò)犧牲公共利益而實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，只有政府具備能力防止公共性悲劇的發(fā)生。任何取代政府，而由某個(gè)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體主導(dǎo)公共資源的方案都會(huì)帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)——無(wú)論是效果的風(fēng)險(xiǎn)還是道義的風(fēng)險(xiǎn)。

其三，政府引導(dǎo)是達(dá)成社會(huì)共識(shí)的必然要求。從管理走向治理，從政府權(quán)威走向多元共治是社會(huì)治理的方向。但治理不是否定或消解政府的地位、責(zé)任，更不是無(wú)序的混雜。我國(guó)社會(huì)建設(shè)有著明確的政治方向。如何在多元參與中建立政治共識(shí)，保持正確的治理道路，政府發(fā)揮著不可取代的關(guān)鍵作用。雖然價(jià)值中立成為政府行政的一個(gè)原則，但這種中立意在確保政府能夠公正地對(duì)待每一位社會(huì)成員，而不是在社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向上的中立。任何政府在行政過(guò)程中，都會(huì)持有某種價(jià)值體系，并且會(huì)將其所持的價(jià)值體現(xiàn)在社會(huì)生活中。特別在政黨政治中，不同的政黨代表著不同的群體，更代表著不同的價(jià)值觀(guān)念。我國(guó)政府是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行運(yùn)作的，堅(jiān)持社會(huì)主義價(jià)值體系和觀(guān)念是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。我國(guó)的社會(huì)生活共識(shí)也以此為基礎(chǔ)。此外，在我國(guó)的政治文化傳統(tǒng)中，政府被賦予了更多的道德色彩。除了履行行政功能，人們還期待政府成為社會(huì)道德的表率。這在客觀(guān)上要求政府能夠?qū)ι鐣?huì)價(jià)值進(jìn)行有效引導(dǎo)，通過(guò)自身道德規(guī)制、制度建設(shè)和社會(huì)規(guī)范承擔(dān)道德責(zé)任。

2.在政府規(guī)模層面，社會(huì)治理要求實(shí)現(xiàn)從無(wú)限型政府向適度型政府的轉(zhuǎn)變。政府對(duì)于權(quán)力的擴(kuò)張有著似乎是一種先天的傾向，因?yàn)檎姆抢硇钥偸瞧诖芨嗟卣瓶厣鐣?huì)資源以實(shí)現(xiàn)其行政目的。政府的實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力的代表，政府行政的最終目標(biāo)是促進(jìn)公共利益。但政府又是一個(gè)龐大的組織體系，從形成那一刻起便存在著組織目標(biāo)與組織利益。政府也有自我成長(zhǎng)、自我發(fā)展的要求，這使之具有擴(kuò)大和膨脹的可能。公共權(quán)力存在著二重性，既是處理公共事務(wù)的主要力量，也可能成為實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)私利的工具。無(wú)限政府傾向于集中社會(huì)所有資源，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張，將一切社會(huì)領(lǐng)域置于自身權(quán)力的統(tǒng)馭之下[1]。如上文所述，這種政府模式以繁馭簡(jiǎn)，不但浪費(fèi)公共資源，而且難以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，極大擠壓了社會(huì)空間。事實(shí)證明，無(wú)限政府管理下的社會(huì)是脆弱的。當(dāng)政府越俎代庖，大包大攬，社會(huì)對(duì)于政府就會(huì)產(chǎn)生過(guò)度依賴(lài)，一旦政府管理力度弱化，社會(huì)就無(wú)所適從，缺乏自我調(diào)整的能力。而且龐大的政府規(guī)模將阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。研究顯示，從世界經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展來(lái)看，政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著某種一致性。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，其政府規(guī)模較經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后或者不發(fā)達(dá)地區(qū)而言普遍更小。有學(xué)者對(duì)188個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，政府消費(fèi)規(guī)模占GDP比重度量的規(guī)模為17%左右，而停滯型國(guó)家占21%，轉(zhuǎn)型國(guó)家占26%[2]。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因?yàn)檎?guī)模如果超出正常范圍，就會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。政府投資過(guò)量以及對(duì)于公共產(chǎn)品的壟斷不可避免地將社會(huì)組織和私人部門(mén)從這些領(lǐng)域驅(qū)走，導(dǎo)致市場(chǎng)的萎縮。在這一過(guò)程中，政府將更少?gòu)氖袌?chǎng)中獲得準(zhǔn)確的信息，越來(lái)越多的劣質(zhì)信息反而成為政府決策的依據(jù)。所以社會(huì)效益最終會(huì)隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大而下降。

社會(huì)治理的重要目標(biāo)之一就是提升社會(huì)自治能力，保證社會(huì)的健康成長(zhǎng)。政府創(chuàng)新管理的目標(biāo)在于以簡(jiǎn)馭繁，保持政府在人員、機(jī)構(gòu)、權(quán)力層面的適度規(guī)模。我國(guó)學(xué)者任劍濤曾提出要以“奧卡姆剃刀”原則作為政府管理的基本準(zhǔn)則，意在劃清國(guó)家權(quán)力與其他權(quán)力的邊界、建立簡(jiǎn)約高效的組織體系。對(duì)于如何判斷政府規(guī)模是否適度，他也給出了清晰的標(biāo)準(zhǔn)。首先，適度的政府，必然是憲政體制下的政府。其次，適度的政府既不能不受限制，也不能無(wú)所作用，而應(yīng)該根據(jù)社會(huì)、市場(chǎng)規(guī)模予以衡量和確定。再次，政府不能因?yàn)槭袌?chǎng)或社會(huì)自身機(jī)制的原因隨意擴(kuò)大權(quán)力范圍[3]。

我們不難發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)模必須與社會(huì)整體發(fā)展?fàn)顩r相匹配。所謂的大政府、小政府更多是在與社會(huì)發(fā)展相適程度層面而言的。適度型政府的要義在于：其一，政府要保持與市場(chǎng)、社會(huì)的距離，制約自身權(quán)力擴(kuò)張，為市場(chǎng)和社會(huì)留有充分的空間。其二，政府必須承擔(dān)和履行在文化、教育、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的基本職能，有能力創(chuàng)造和維系健康的社會(huì)環(huán)境。其三，政府要維護(hù)公民的合法權(quán)益，尊重私人空間，促進(jìn)人們的利益實(shí)現(xiàn)。政府規(guī)模的擴(kuò)大與收縮都不必然保證好的社會(huì)結(jié)果，在兩者之間達(dá)到平衡才是適度型政府的真諦。比如對(duì)于財(cái)政權(quán)力而言，布坎南等學(xué)者提出“怪獸模型”，認(rèn)為政府會(huì)不斷提高稅收以便獲得更強(qiáng)的社會(huì)調(diào)節(jié)能力。而馬斯格雷夫等學(xué)者則發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)于窮人的救濟(jì)減少[4]。所以政府要綜合考量規(guī)模建設(shè)的利弊，以最大限度地保障民眾利益為旨?xì)w。

3.在社會(huì)參與層面，社會(huì)治理要求實(shí)現(xiàn)從領(lǐng)導(dǎo)型政府向參與型政府的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)政府總是熱衷于扮演社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)者的角色，擁有、支配社會(huì)資源，并將支配作為自己的主要職能。作為領(lǐng)導(dǎo)者，政府在社會(huì)生活中處于高高在上的地位，與其他非政府主體形成不對(duì)等的人格關(guān)系。社會(huì)治理則期待政府走下壟斷的神壇，成為社會(huì)治理的一員，與其他社會(huì)主體協(xié)同合作。奧地利學(xué)者斯特雷爾（Reinhard Steurer）指出，“誰(shuí)在掌控社會(huì)”這一問(wèn)題已經(jīng)變得越來(lái)越模糊，由于社會(huì)權(quán)力和公民權(quán)力的壯大以及隨之而來(lái)的社會(huì)領(lǐng)域、私人領(lǐng)域的形成，經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和政府都在一定的范圍內(nèi)扮演者主要角色。他援引列維·法爾（Levi Faur）的比喻，認(rèn)為政府和其他社會(huì)主體就像一把傘的支架，共同發(fā)揮著支撐作用[5]。在社會(huì)從管理走向治理的背景下，政府完成從領(lǐng)導(dǎo)者走向參與者的角色調(diào)整也是大勢(shì)所趨。

領(lǐng)導(dǎo)型政府向參與型政府的轉(zhuǎn)變意味著，政府不再尋求公共話(huà)語(yǔ)權(quán)的壟斷和凌駕于其他社會(huì)主體之上的優(yōu)勢(shì)地位，而是將自己視為社會(huì)有機(jī)體中的組成部分。在舊有社會(huì)管理模式中，政府往往將自己視為公共利益的唯一代表，在公共生活中表現(xiàn)出壟斷傾向。由于社會(huì)資源集中于政府手中，政府在與其他社會(huì)主體交往過(guò)程中也處于優(yōu)勢(shì)地位，形成了不平等的交往格局。在社會(huì)治理模式下，政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公民個(gè)體所掌握的權(quán)力之間劃定了明確的界限。發(fā)揮社會(huì)主體在各自領(lǐng)域的特點(diǎn)和長(zhǎng)處，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同共治的局面正是社會(huì)治理的努力方向。這就要求政府必須尊重其他社會(huì)主體，以平等的姿態(tài)參與相互協(xié)作，承認(rèn)其他社會(huì)主體所具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，并且為其優(yōu)勢(shì)發(fā)揮創(chuàng)造條件。如果說(shuō)政府曾經(jīng)是社會(huì)管理的獨(dú)舞者，那么社會(huì)治理的舞臺(tái)則是各主體的群舞。正如斯特雷爾所言，治理相比較管理而言，更注重所有社會(huì)主體所形成的行動(dòng)者群體，而后者則更關(guān)注某種系統(tǒng)的構(gòu)建[6]。在社會(huì)行動(dòng)群體中，政府與其他成員都是擁有平等人格的合作者，而雙方的關(guān)系則根據(jù)治理的目標(biāo)而調(diào)整。簡(jiǎn)·庫(kù)依曼（Jan Kooiman）提出了“協(xié)同治理”（Co-governance）的概念，認(rèn)為協(xié)同治理并不是要刻意削弱政府的作用，而是治理的組織和任務(wù)分工應(yīng)該由治理目標(biāo)所確定、在治理過(guò)程中完成。在其模式中，政府與其他社會(huì)主體的合作方式和角色也都處于變動(dòng)之中，構(gòu)成相互作用的有機(jī)體[7]。而政府與其他社會(huì)成員的平等關(guān)系對(duì)于治理合作尤為重要[7]。

4.在社會(huì)服務(wù)層面，社會(huì)治理要求實(shí)現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)，是作為組織體系的政府目標(biāo)與社會(huì)生活需求之間何者優(yōu)先的問(wèn)題。管理型政府通常以政府理性作為管理的依據(jù)，將組織目標(biāo)置于社會(huì)需求之上，甚至以前者替代后者，要求社會(huì)生活圍繞組織目標(biāo)開(kāi)展。這種做法無(wú)疑本末倒置，必將導(dǎo)致政府管理的失效。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府組織目標(biāo)向社會(huì)需求的復(fù)歸，強(qiáng)調(diào)社會(huì)需求作為政府行政基礎(chǔ)的合理性。作為服務(wù)型政府，首先，政府不能有任何群體偏向。自從英國(guó)在近代建立文官體制以來(lái)，無(wú)偏行政就成為對(duì)政府的基本要求。政府雖然是行政主體，但具體行政權(quán)的行使最終都必須由政府工作人員完成。政府工作人員不可避免地會(huì)形成自己對(duì)于社會(huì)的看法，更可能具有自己的價(jià)值偏好和信念信仰。如果他們帶著價(jià)值或觀(guān)念偏好處理公共事務(wù)，就極可能有失公允。比如，他們可能把社會(huì)資源更多地分配到符合其自身利益或者價(jià)值期待的事務(wù)中，或者在制定、執(zhí)行公共政策過(guò)程中向與他們持有相同或相似的群體傾斜，這對(duì)于其他社會(huì)群體顯失公平。政府在履行管理職能過(guò)程中，要充分考慮所有社會(huì)成員的利益訴求和社會(huì)期待。政府行政無(wú)偏向的本質(zhì)在于社會(huì)機(jī)會(huì)要向所有社會(huì)成員開(kāi)放，確保機(jī)會(huì)平等。當(dāng)然，這種機(jī)會(huì)不是形式的機(jī)會(huì)，否則平等只會(huì)流于形式。如果我們的社會(huì)成員從小就在貧富極為懸殊的條件下成長(zhǎng)，那么他們?cè)谏鐣?huì)生活中必然處于不平等的起點(diǎn)。即便為他們提供看似平等的機(jī)會(huì)，他們把握機(jī)會(huì)的能力也是相差懸殊的。因此，政府在公共服務(wù)中應(yīng)該注重實(shí)質(zhì)平等，通過(guò)政策手段為處于社會(huì)不利地位的群體傾注更多的關(guān)懷，縮小他們與其他群體的差距。這也是羅爾斯提出作為公平的正義之要義。其次，社會(huì)制度安排要以社會(huì)為導(dǎo)向。社會(huì)治理不是單一的至上而下的過(guò)程，而是多元互動(dòng)的結(jié)果。以政府為導(dǎo)

向的管理不僅難以反映社會(huì)的真實(shí)需求，而且難以持續(xù)。社會(huì)治理的根本動(dòng)力在于滿(mǎn)足社會(huì)需求。以社會(huì)為導(dǎo)向的制度安排要求政府必須接受社會(huì)的監(jiān)督，并且讓管理符合社會(huì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

[1]張康之.限制政府規(guī)摸的理念[J].行政論壇，2000（4）.

[2]高彥彥，等.政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2011（2）.

[3]任劍濤.國(guó)家治理的簡(jiǎn)約主義[J].開(kāi)放時(shí)代，2010（7）.

[4]劉光大、岳朝陽(yáng).政府規(guī)模增長(zhǎng)成因研究四類(lèi)理論假設(shè)[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（2）.

[5]Reinhard Steurer，Disentangling governance：a synoptic view of regulation by government，business and civil society，Policy Sci，（2013）46，pp.388-390.

[6]Reinhard Steurer，Disentangling governance：a synoptic view of regulation by government，business and civil society，Policy Sci，（2013）46，pp.390.

[7]Yutaka Tsujinaka，Shakil Ahmed，Yohei Kobashi，Constructing Co-governance between Government and Civil Society：An Institutional Approach to Collaboration，Public Organiz Rev，（2013），13，pp.411-413.

周謹(jǐn)平，中南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，哲學(xué)博士。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目“社會(huì)治理的政治哲學(xué)話(huà)語(yǔ)”（16FZX030）；湖南省哲學(xué)社科基金項(xiàng)目“創(chuàng)新社會(huì)管理的政治倫理研究”（13YBA337）