孫熠中

[摘 要] 內(nèi)部控制是一個單位管理本單位經(jīng)濟(jì)活動的一種重要手段，其制度建立的健全和有效實(shí)施與否，關(guān)系到一個單位的發(fā)展?jié)摿凸芾硇?。文章就目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題入手，進(jìn)行了分析，并從強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任、做好頂層設(shè)計等方面就加快推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提出了相應(yīng)的措施建議。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；存在問題；措施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 23. 103

[中圖分類號] TP39 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）23- 0193- 03

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

目前，我國行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)方面依然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。如何改變粗放式內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀，保證國有資產(chǎn)安全，從源頭上預(yù)防腐敗，適應(yīng)新形勢下管理和服務(wù)要求等，這些問題都亟待解決。因此，在現(xiàn)形勢下全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，不僅是有效防范和管控單位經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，提升單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平的長效保障機(jī)制，更是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，預(yù)防源頭腐敗，構(gòu)建“不能腐”體制機(jī)制的重要舉措。

1 內(nèi)部控制現(xiàn)存的主要問題

1.1 內(nèi)控意識薄弱

在我國，行政事業(yè)單位主要是履行國家職能、提供社會公共服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施目標(biāo)具有明顯的公共屬性，這就導(dǎo)致長期以來，行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人將單位工作重心放在強(qiáng)化本單位服務(wù)或者職能上，簡單地認(rèn)為，做好對社會的公共服務(wù)，上級組織認(rèn)可，社會公眾滿意，就很好地履行了職能，年度考核結(jié)果也會不錯，而對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性、現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)影響認(rèn)識不足。另外，由于行政事業(yè)單位的資金來源與企業(yè)不同，其資金主要來源于政府撥款，按預(yù)算從財政無償取得，不需要付出成本代價，因此對于進(jìn)行內(nèi)部控制，內(nèi)生動力天然不足。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制覆蓋了單位整個經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動運(yùn)行全過程，涉及到全員職工，無論從開始的內(nèi)控制度建設(shè)，到落實(shí)執(zhí)行的整個過程，還是執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督檢查，都要多個部門的協(xié)同，需要強(qiáng)有力的組織和領(lǐng)導(dǎo)。單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)控認(rèn)識不足，自然導(dǎo)致整個單位全員的內(nèi)控意識薄弱。內(nèi)控意識薄弱的單位，在內(nèi)控工作的開展上，或尚未建立內(nèi)控制度，或內(nèi)控制度不健全，或內(nèi)控缺乏可行性和執(zhí)行力、落實(shí)不到位，導(dǎo)致內(nèi)控工作流于形式，從而使單位內(nèi)部出現(xiàn)了諸多管理上的漏洞。

1.2 不知如何進(jìn)行

財政部于2012年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并于2014年1月1日起在全國施行。這對于建立符合我國實(shí)際的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，發(fā)揮內(nèi)部控制對于我國行政事業(yè)單位管理的作用，具有重要意義。但有些單位，多年來未把內(nèi)部控制納入單位的工作重心，缺少這方面的研究與實(shí)踐，至今尚未啟動或仍處于建設(shè)初期階段。內(nèi)部控制是一項業(yè)務(wù)性和綜合性都非常強(qiáng)的工作，涉及到單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的全過程，由于受專業(yè)水平和內(nèi)部管理基礎(chǔ)的限制，對單位內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)不明確，感覺無所適從、不知從何下手，導(dǎo)致這些單位無法按照要求開展內(nèi)部控制的建設(shè)與實(shí)施工作。

在《內(nèi)控規(guī)范》施行兩年之后，去年年底，財政部再次下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，一方面是提醒各行政事業(yè)單位這項工作是一項長期、持續(xù)開展的工作；同時也進(jìn)一步明確了推行這項工作的意義、開展方式、工作重點(diǎn)和保障措施等，在當(dāng)前反腐、加強(qiáng)監(jiān)督的背景下，下發(fā)指導(dǎo)意見是非常必要的、也是非常及時的。為了使行政事業(yè)單位內(nèi)控工作有的放矢，財政部于今年6月24日，又發(fā)布《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》財會[2016]11號，同時一并發(fā)布了內(nèi)控基礎(chǔ)性評價指標(biāo)體系，對單位內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容要求進(jìn)一步具體細(xì)化，針對單位內(nèi)控建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)和共性問題，以定量和定性結(jié)合的方法，幫助單位進(jìn)一步梳理內(nèi)控建設(shè)思路，提高建設(shè)質(zhì)量，這將消除一些單位內(nèi)控建設(shè)中的畏難情緒，為推動內(nèi)控制度的建立與實(shí)施提供了重要工具。

2 內(nèi)部控制應(yīng)對措施

2.1 內(nèi)控建設(shè)應(yīng)納入責(zé)任考核

要解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，必須要強(qiáng)化內(nèi)部控制意識，首先是單位領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)部控制觀念和意識。由于行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居主導(dǎo)地位，對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，行政事業(yè)單位內(nèi)控能否有效實(shí)施，關(guān)鍵在單位負(fù)責(zé)人，一把手的重視和參與程度，直接決定內(nèi)控建設(shè)工作的成效。目前，對領(lǐng)導(dǎo)班子年度責(zé)任考核的內(nèi)容主要是發(fā)揮職能作用的情況，包括思想政治建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)水平、工作實(shí)績、反腐倡廉以及完成重點(diǎn)任務(wù)等方面的實(shí)際成效；對領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核，主要是德、能、勤、績、廉等方面的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，并未具體涉及到內(nèi)部控制開展的成效，因此領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任很難落到實(shí)處。要增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識，落實(shí)內(nèi)控的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)把單位內(nèi)部控制建設(shè)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核。把考核和追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，一方面嚴(yán)格考評問責(zé)力度，另一方面引導(dǎo)和要求他們切實(shí)提高對內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)識，強(qiáng)化自身責(zé)任感，強(qiáng)化自我監(jiān)督和自我約束的自覺性，不走過場、講口號，而是真正參與到內(nèi)控建設(shè)的過程中來。在提升自覺意識的同時，通過開展培訓(xùn)、宣傳教育等方式，培養(yǎng)全體職工的內(nèi)部控制意識，有效調(diào)動各方面積極因素，上下協(xié)同、部門協(xié)同，營造單位良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

2.2 內(nèi)控建設(shè)要堅持頂層設(shè)計

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)要堅持頂層設(shè)計，要從整體架構(gòu)、制度設(shè)計、機(jī)制設(shè)計上加以解決。首先是全面性。內(nèi)控建設(shè)是行政事業(yè)單位的一項綜合性管理活動，涉及財務(wù)、人事、組織、業(yè)務(wù)、監(jiān)督等多個部門，必須要全面有效，即內(nèi)部控制體系應(yīng)該涵蓋行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動以及相關(guān)崗位，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，做到機(jī)構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分，確保對所有涉及內(nèi)部控制人員進(jìn)行約束，任何人不能超越該制度所賦予的權(quán)利；其次是現(xiàn)實(shí)性。一定要緊密結(jié)合本單位實(shí)際情況進(jìn)行建設(shè)，根據(jù)自身業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理構(gòu)架，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級、崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運(yùn)行規(guī)程。要特別注意內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，如涉及內(nèi)部權(quán)力集中的資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、重點(diǎn)項目等，合理配置權(quán)責(zé)，細(xì)化權(quán)力運(yùn)行流程，明確關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險評估要求，提高內(nèi)部控制的針對性和有效性。另外在執(zhí)行層面要考慮其可操作性，能量化的盡可能量化，將定性的內(nèi)容形成定量指標(biāo)，將復(fù)雜的內(nèi)部控制問題簡單化、可視化、通用化、標(biāo)準(zhǔn)化；三是系統(tǒng)性。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個系統(tǒng)工程，整個運(yùn)行過程是一個有機(jī)的整體，對于內(nèi)部流程，要認(rèn)真梳理、合理調(diào)整，即要相互聯(lián)系、相互配合、相互協(xié)同，又要體現(xiàn)內(nèi)部牽制原則，堅持不相容職務(wù)相互分離， 做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)和分級授權(quán)，確保不相容機(jī)構(gòu)和崗位之間全責(zé)分明，相互制約、相互監(jiān)督。二者有機(jī)結(jié)合，內(nèi)部控制才能有成效；四是前瞻性。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，就目前來講還主要是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)方面，隨著管理的深入和規(guī)范，會逐步擴(kuò)展到全面業(yè)務(wù)控制甚至延伸到非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的全面內(nèi)部控制，而絕不僅局限于預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、項目管理、合同管理等內(nèi)容。因此，在內(nèi)控建設(shè)總體設(shè)計時，要充分留有余地，把整體框架搭建完整，在系統(tǒng)建設(shè)時預(yù)留接口。建立起內(nèi)部評價體系，將其成為內(nèi)控建設(shè)工作的新常態(tài)，并把每一次的評價結(jié)果都納入基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，通過分析比較，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，不斷修改完善，內(nèi)控建設(shè)才能不斷向前推進(jìn)，內(nèi)控的生命力也就在于此，長期積累沉淀下來，這是一筆寶貴的資源。

2.3 內(nèi)控建設(shè)要以信息技術(shù)做支撐

現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展對人類社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化產(chǎn)生了巨大沖擊，信息技術(shù)已滲透到各個領(lǐng)域，改變了我們的生活，也改變了傳統(tǒng)的管理模式。越來越多的行政事業(yè)單位用信息化的手段進(jìn)行業(yè)務(wù)管理，信息公開、網(wǎng)上申報、業(yè)務(wù)審批、專業(yè)的信息管理系統(tǒng)等，大大提高了管理效率、拓展了服務(wù)范圍、同時提升了政府的公信度。

行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制同樣離不開信息化平臺的支撐。通過信息化，一是可以改變單位各項經(jīng)濟(jì)活動分塊管理、信息分割、信息“孤島”的局面。內(nèi)部控制涉及到單位多個部門，這些部門間既需要業(yè)務(wù)協(xié)同、又要相互制衡。行政事業(yè)單位通常各個部門各司其職，一項重要業(yè)務(wù)活動全過程往往集中于一個部門，部門之間在信息上缺少溝通，更談不上相互審核、互相監(jiān)督了。利用信息化的手段，把各部門、各項信息統(tǒng)一納入系統(tǒng)進(jìn)行集中管理，既保證了信息的真實(shí)可靠，又實(shí)現(xiàn)了信息透明、資源共享。二是可以促進(jìn)單位管理方式向規(guī)范化、自動化的方式轉(zhuǎn)變。與上市公司、企業(yè)集團(tuán)相比，行政事業(yè)單位決策機(jī)制隨意性較大；內(nèi)控監(jiān)督又不像企業(yè)那樣獨(dú)立，企業(yè)內(nèi)控監(jiān)督部門通常直接向董事會匯報，因其職責(zé)主要是監(jiān)督管理層執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范情況，而行政事業(yè)單位不存在董事會，內(nèi)控監(jiān)督主體就有缺位的可能，這樣就會導(dǎo)致監(jiān)督的獨(dú)立性不足，沒有很好的監(jiān)督，推進(jìn)內(nèi)控的效果就會打折扣。用信息化手段進(jìn)行管理，將內(nèi)部控制嵌入信息系統(tǒng)之中，通過組織設(shè)計、方法和流程來促使內(nèi)控規(guī)范化運(yùn)行，可以實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的程序化和常態(tài)化。三是還能提高整個單位業(yè)務(wù)活動的運(yùn)行效率，降低人力成本，提高管理質(zhì)量和管理效率。由于有了信息化支撐，信息及時傳遞，信息交流和溝通變得更加便捷；信息資源的開放和共享，使的信息間的融合更加有效，運(yùn)行效率和管理質(zhì)量的提升，必將大大提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)的效率效果和社會滿意度。

4 結(jié) 語

綜上所述，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是貫穿于整個單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動全過程的自我調(diào)控體系，是一項不斷調(diào)整完善、任重而道遠(yuǎn)的工作。內(nèi)控的實(shí)施，不但控制了單位經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險，強(qiáng)化對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，也從制度上為領(lǐng)導(dǎo)和職工構(gòu)筑了防護(hù)層。全面提升對內(nèi)控的認(rèn)識，加快推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，必將提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)的效率效果，促進(jìn)單位更好更快地發(fā)展。

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