焦津強(qiáng)

摘要：“統(tǒng)賬結(jié)合”模式是在充分結(jié)合現(xiàn)收現(xiàn)付制以及積累制優(yōu)點(diǎn)基礎(chǔ)上而發(fā)展起來(lái)的，以解決養(yǎng)老金支付缺口大、人口老齡化加劇等問(wèn)題。由于制度漏洞、經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化等因素的影響，統(tǒng)賬結(jié)合模式在公平和效率、風(fēng)險(xiǎn)控制、增值保值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等方面出現(xiàn)許多問(wèn)題。公共選擇理論是用經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)看政治學(xué)過(guò)程和社會(huì)公共政策問(wèn)題的有效工具，基于公共選擇理論對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式進(jìn)行審視和研究，對(duì)于探討問(wèn)題產(chǎn)生根源、完善相關(guān)政策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：公共選擇理論 養(yǎng)老保險(xiǎn) 統(tǒng)賬結(jié)合 措施

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式概述

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式及其制度概述

在實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式之前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)際運(yùn)行中存在制度波動(dòng)性大、不重視基金積累、缺乏長(zhǎng)期的制度建設(shè)和規(guī)劃等問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定情況下容易出現(xiàn)管理危機(jī)和資金困難的情況。為了有效解決這些問(wèn)題，我國(guó)借鑒吸收了國(guó)外社會(huì)保障制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以統(tǒng)賬結(jié)合模式為主要內(nèi)容的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革逐漸拉開(kāi)。統(tǒng)賬結(jié)合模式有效規(guī)避了單純依靠現(xiàn)收現(xiàn)付制以及完全積累制的缺陷和不足，在滿足當(dāng)下社會(huì)養(yǎng)老金足額支付的基礎(chǔ)上，可以有效應(yīng)對(duì)人口老齡化加劇，實(shí)現(xiàn)當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益結(jié)合、公平和效率結(jié)合的目標(biāo)。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式主要特征

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式具有以下特征：統(tǒng)賬結(jié)合在制度層面上實(shí)現(xiàn)了公平和效率的結(jié)合，國(guó)際上社會(huì)保障制度及其改革的經(jīng)驗(yàn)不能完全照搬，必須和我國(guó)的實(shí)際國(guó)情相符合，在人口老齡化逐漸加劇、城鄉(xiāng)發(fā)展存在一定差異、社會(huì)保障體系相對(duì)不完善的情況下建立覆蓋范圍廣、穩(wěn)定性強(qiáng)、整體協(xié)調(diào)的養(yǎng)老金制度，必須注重效率和公平的統(tǒng)一、責(zé)任和權(quán)利的統(tǒng)一、國(guó)家利益的公民利益的統(tǒng)一，而統(tǒng)賬結(jié)合模式通過(guò)以國(guó)家強(qiáng)制性制度為保障、以利益誘導(dǎo)和利益激勵(lì)為驅(qū)動(dòng)形成了立足基本國(guó)情、滿足當(dāng)下需要、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的模式構(gòu)建。

二、公共選擇理論基本理論框架

（一）公共選擇理論框架

和經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法類似，公共選擇理論也離不開(kāi)一些基本的假設(shè)，其中最為重要的是“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)是將經(jīng)濟(jì)學(xué)分析工具擴(kuò)展到社會(huì)政治學(xué)的前提和基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)前提下，政府也是由許多主觀上追求自身利益最大化的理性人組成，同時(shí)具有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的能力。公共選擇理論將政府行為的出發(fā)點(diǎn)歸結(jié)于自身利益的追求和實(shí)現(xiàn)，因此在公共決策過(guò)程中，公眾利益不一定能夠完全體現(xiàn)，由此也導(dǎo)致了公共決策在施行過(guò)程中的“政府失靈”問(wèn)題。同時(shí)針對(duì)方法論上的個(gè)人主義，公共選擇理論通過(guò)“集體主義”觀點(diǎn)建立對(duì)政府行為進(jìn)行管理和約束的概念，通過(guò)監(jiān)督和權(quán)利限制使政府追求自身利益的程度達(dá)到最小，把“政府失靈”的程度降到最低。

（二）公共選擇理論分析方法

公共選擇理論的分析框架體現(xiàn)的是公共選擇理論的方法論意義，是在“經(jīng)濟(jì)人”等基本假設(shè)前提下對(duì)政治行為及其改善方法、公共政策等進(jìn)行研究的理論前提。公共選擇理論分析最終要達(dá)到的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共政策的公平與效率以及政府行為的有效管理，公共選擇理論為社會(huì)領(lǐng)域公共政策制定和完善提供了一系列的方法論引導(dǎo)，對(duì)改善政府職能、提升政策的效率、協(xié)調(diào)公共物品供需情況等都提供了一定的理論借鑒。在這個(gè)分析框架下，我們根據(jù)公共政策在實(shí)際實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，探尋在制度設(shè)計(jì)和政策制定層面的本質(zhì)原因，并在公共選擇理論提供的方法論引導(dǎo)下，從公平、效率、合理性等方面提供一定的改善措施和思路?；攫B(yǎng)老金制度是涉及公眾利益的一項(xiàng)基本制度，其制度設(shè)計(jì)在理論上是相對(duì)成熟的，但是在實(shí)踐中仍然存在許多問(wèn)題，公共選擇理論為我們提供了“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、“政府失靈”、方法論上的“個(gè)人主義”、“集體主義”等不同的觀點(diǎn)和視角，也為我們?yōu)橥晟苹攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度等提供了全新的思路和方法。

三、公共選擇理論視角看養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀

（一）“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合效率問(wèn)題

公共選擇理論下“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)直接指出了政府公共政策效率比較低下的原因：參與政治活動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)都是由追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”組成，利益的權(quán)衡和利益的博弈成為政府機(jī)構(gòu)行政活動(dòng)以及決策活動(dòng)的附加標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合管理模式一般采用各地政府委托社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行分散管理的方法，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照當(dāng)?shù)卣约肮芾碇贫鹊囊鬁?zhǔn)備充足的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公共產(chǎn)品，但是這種供給目標(biāo)的設(shè)置以及效率管理難以通過(guò)具體的標(biāo)準(zhǔn)量化，度量標(biāo)準(zhǔn)的缺失難以形成對(duì)效率管理的約束。為了改善這種情況，必須耗費(fèi)經(jīng)濟(jì)成本以及時(shí)間成本對(duì)公共產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行充分的調(diào)查，以提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理系統(tǒng)的監(jiān)管和協(xié)調(diào)水平。但是這種方式往往要產(chǎn)生比較大的成本效應(yīng)，管理機(jī)構(gòu)在利益權(quán)衡下通常選擇低效運(yùn)行方式，可見(jiàn)，高效率目標(biāo)下的巨大信息成本和信息溝通成本通常使養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合公共政策產(chǎn)生低效以及無(wú)效的結(jié)果，而“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下改善政府低效的有效措施是加強(qiáng)制度控制和外部約束，提升權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，但是在政治學(xué)意義上，這本身代表著一定的風(fēng)險(xiǎn)，而低效情況下資源的耗費(fèi)就是風(fēng)險(xiǎn)成本。

（二）“政府失靈”下養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

公共選擇理論下，政府的存在和發(fā)揮作用是一切政治問(wèn)題分析的基本前提，但是政府在進(jìn)行相關(guān)的決策活動(dòng)和行政活動(dòng)中同樣也按照自身利益最大化作為行事的標(biāo)準(zhǔn)，在政治交易的過(guò)程中，由于不同利益集團(tuán)之間相互復(fù)雜的作用，各種矛盾和不協(xié)調(diào)因素就會(huì)阻礙政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式的風(fēng)險(xiǎn)是多個(gè)方面的，其中最為主要的是籌資風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)。在籌資風(fēng)險(xiǎn)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參與的每一個(gè)主體都會(huì)以自身利益最大化為基本的考慮面，尤其是在當(dāng)前政治體制下，許多地方政府在養(yǎng)老金管理制度設(shè)計(jì)方面追求短期利益的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致養(yǎng)老金征繳率在各種利益集團(tuán)博弈和利益權(quán)衡下面臨許多不確定因素，增大了養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資風(fēng)險(xiǎn)。在投資風(fēng)險(xiǎn)方面，長(zhǎng)期以來(lái)，政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)投資管理環(huán)節(jié)產(chǎn)生很多方面的問(wèn)題，阻礙了養(yǎng)老金保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，養(yǎng)老金面臨貶值和損失的安全性風(fēng)險(xiǎn)，從側(cè)面說(shuō)明了“政府失靈”對(duì)于養(yǎng)老金投資管理產(chǎn)生的影響。政府機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)相比，在市場(chǎng)信息靈敏度、風(fēng)險(xiǎn)控制和投資收益管理方面存在一定的弱勢(shì)，單純依靠政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金保值增值目標(biāo)難度相對(duì)較大，暴露了政府在社會(huì)公眾資源管理和統(tǒng)籌方面具有一定的局限性。

（三）“個(gè)人主義”下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合制度問(wèn)題

方法論上的“個(gè)人主義”是公共選擇理論的一個(gè)重要假設(shè)，無(wú)論是市場(chǎng)條件下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還是政治領(lǐng)域中的決策活動(dòng)，個(gè)人利益的滿足都是基本而又重要的標(biāo)準(zhǔn)，因此在涉及公眾利益的公共決策方面，個(gè)人主義的出現(xiàn)往往使公眾利益產(chǎn)生一定的遺漏或者疏忽，同時(shí)“個(gè)人主義”理論框架為我們提供了“集體主義”審視的角度，集體主義強(qiáng)調(diào)公眾在決策中的參與程度以及在制度運(yùn)行過(guò)程中的多方面監(jiān)管。從統(tǒng)賬結(jié)合模式的發(fā)展歷程中我們可以看出統(tǒng)賬結(jié)合制度在一定程度上隱含了新舊制度交替下的養(yǎng)老債務(wù)問(wèn)題，完善的養(yǎng)老金制度要實(shí)現(xiàn)收入再分配和個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄兩個(gè)基本功能，這些功能的實(shí)現(xiàn)可以利用多個(gè)制度進(jìn)行協(xié)調(diào)，卻不能單純依靠統(tǒng)賬結(jié)合模式全部兼容，因此，在統(tǒng)賬結(jié)合模式實(shí)行的過(guò)程中必然出現(xiàn)兩個(gè)功能屬性的利益博弈，阻礙實(shí)際效果的發(fā)揮。政府在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，必然要面對(duì)和解決隱性負(fù)債的問(wèn)題，而通過(guò)代際轉(zhuǎn)移將這種“債務(wù)”進(jìn)行消除的過(guò)程中又會(huì)帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向激勵(lì)問(wèn)題，使個(gè)人賬戶的功能存在一定的局限。

四、公共選擇理論視角下養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式完善措施

（一）“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)視角下養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式的效率設(shè)計(jì)

“經(jīng)濟(jì)人”理論提供了“經(jīng)濟(jì)人”管理的新思維方式，在進(jìn)行公共決策時(shí)，如果要提升管理的水平和效率，就必須對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”施加一定的制度約束和外部限制，同時(shí)這些約束和限制必須在“經(jīng)濟(jì)人”可以承受和認(rèn)可的范圍內(nèi)。因此，在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)視角下，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理效率必須對(duì)地方政府權(quán)力進(jìn)行約束，打破傳統(tǒng)的分散式管理方法，力求實(shí)行省級(jí)及省級(jí)以上統(tǒng)籌級(jí)次，但是其前提是要對(duì)各地情況有足夠的了解和把握。分散式管理模式下，地方政府在短期利益的誘導(dǎo)以及權(quán)衡信息溝通成本下，往往不能提供足夠的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公共產(chǎn)品供應(yīng)，造成資源短缺和管理效率低下，同時(shí)地方政府在面臨預(yù)算約束時(shí)，又會(huì)傾向于把基本養(yǎng)老資金劃入補(bǔ)充預(yù)算的范圍內(nèi)，以一定的成本提供給其他的公共產(chǎn)品，從而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)量就會(huì)大大下降甚至不足，降低了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理效率和資源配置效率。所以在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的視角下，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)管理效率和資源配置效率最有效的方法是擺脫傳統(tǒng)的地方政府分散管理模式，加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)管理的力度和水平，提升管理效率。

（二）“政府失靈”視角下有效控制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)措施

“政府失靈”折射出的是政府在公共決策和社會(huì)公共管理中的職能問(wèn)題，關(guān)于這一方面，公共選擇理論認(rèn)為政府公共管理的效率是可以提升的，政府在行使權(quán)力的過(guò)程中必須將權(quán)力進(jìn)行下放或者通過(guò)相關(guān)的制度體系進(jìn)行約束，在進(jìn)行涉及公共利益的決策時(shí)，必須讓盡可能多的受到政策影響的人參與進(jìn)來(lái)。單純地依靠政府機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金進(jìn)行管理在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)以及不穩(wěn)定的情況下容易產(chǎn)生貶值、損失的情況，為了有效地應(yīng)對(duì)社會(huì)老齡化加劇帶來(lái)的養(yǎng)老金支付難題，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金管理的保值增值目標(biāo)，采用市場(chǎng)化的投資管理方法是有必要的，能夠有效克服政府機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)信息不靈敏以及投資渠道有限的弊端。

（三）“個(gè)人主義”視角下完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式制度設(shè)計(jì)

公共選擇理論中的“個(gè)人主義”認(rèn)為政治領(lǐng)域中的行為和過(guò)程是在個(gè)人利益最大化基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，盡管個(gè)人主義對(duì)集體利益并不完全否定，但是在公共政策實(shí)施的過(guò)程中，“個(gè)人主義”仍然會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題。因此，在養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的制度層面，必須通過(guò)有力的政策和制度約束來(lái)協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，我國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合制度尤其是統(tǒng)賬結(jié)合的配套制度建設(shè)方面不盡完善，其法律約束力、各級(jí)政府的行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督體系建設(shè)方面等存在諸多不足。在“個(gè)人主義”視角下，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合存在效率和風(fēng)險(xiǎn)管理等許多問(wèn)題，這些問(wèn)題的根源是對(duì)各級(jí)政府以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)權(quán)力以及利益約束不足，必須通過(guò)強(qiáng)有力的制度建設(shè)、完善的立法程序?qū)Ω鞣焦芾硇袨檫M(jìn)行有效規(guī)范和限制，提升我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式制度設(shè)計(jì)的水平。

五、結(jié)束語(yǔ)

本文基于公共選擇理論中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、“個(gè)人主義”以及“政府失靈”等觀點(diǎn)對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式進(jìn)行了幾個(gè)角度的審視，并有針對(duì)性地提出了幾個(gè)改進(jìn)建議，希望對(duì)提升我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理水平有所幫助。

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