桑學(xué)成

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要推動全面從嚴(yán)治黨常態(tài)化制度化長效化。這“三化”的邏輯關(guān)系，就是要在“?！薄ⅰ伴L”兩字上下功夫：一個是經(jīng)常的常，一個是長期的長?；镜穆窂剑褪菑闹贫冉ㄔO(shè)入手，建立常態(tài)化、長效化的機(jī)制與制度。

黨的十八大以來，我們黨先后開展了黨的群眾路線教育實(shí)踐活動、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，2016年又開展了“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育。教育不能搞運(yùn)動，過去搞運(yùn)動的教訓(xùn)是時緊時松，運(yùn)動一來緊運(yùn)動一走松。要把集中教育與經(jīng)常性教育相結(jié)合，就要把教育中好的做法、好的經(jīng)驗(yàn)固化下來、堅持下去。怎么固化和堅持呢？那就要靠制度。如果把全面從嚴(yán)治黨完全寄托于人的道德覺悟，是靠不住的。小平同志講過，制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，只有制度才能夠管長遠(yuǎn)，治根本。這樣，“三化”當(dāng)中，制度化便成為常態(tài)化和長效化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和根本保障。只有制度化，才能常態(tài)化、長效化。

思想建黨和制度治黨不可偏廢，

必須同向同時發(fā)力

我們都知道，著重從思想上建黨是毛澤東同志的創(chuàng)造。這一創(chuàng)造，成功地解決了如何把一個農(nóng)民和小資產(chǎn)階級占多數(shù)的黨建設(shè)成為無產(chǎn)階級先鋒隊的問題。我們黨一成立就把自己定位為無產(chǎn)階級的先鋒隊。但無產(chǎn)階級在哪里？在城市。我們在哪里？在農(nóng)村（大革命失敗后在農(nóng)村一呆就是22年）。農(nóng)村只有農(nóng)民，沒有產(chǎn)業(yè)工人，怎么建成無產(chǎn)階級先鋒隊？毛澤東同志的創(chuàng)造就是沒有拘泥于黨員的家庭出身和社會職業(yè)，瓦窯堡會議提出一切愿意為著共產(chǎn)黨主張而奮斗的人，不問他們的家庭出身如何都可以加入共產(chǎn)黨。一個美國學(xué)者說，毛澤東的高明之處，在于把一個物質(zhì)的無產(chǎn)階級變成了精神的無產(chǎn)階級，即用無產(chǎn)階級思想克服非無產(chǎn)階級思想。這是思想建黨。

制度治黨為的是解決行為規(guī)范、約束監(jiān)督問題，以科學(xué)化、程序化、規(guī)范化手段來規(guī)范黨員干部的行為。鄧小平同志說過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！苯?jīng)過改革開放38年特別是十八大以來四年的建設(shè)，我們黨建立起了包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則在內(nèi)的黨內(nèi)制度法規(guī)體系。

思想建黨解決的是自律問題，制度治黨解決的是他律問題。但實(shí)踐證明，無論是思想還是制度都不是萬能的。為什么我們一直強(qiáng)調(diào)思想教育還會有那么多人出問題？這說明一個道理：不靠思想教育不行，但光靠思想教育也不行。同樣的道理，不靠制度不行，光靠制度也不行。因?yàn)橹贫仁侨酥贫ǖ?，制度也是要靠人來?zhí)行的。思想建黨與制度治黨，兩者一柔一剛，一個側(cè)重內(nèi)省、一個側(cè)重外約，一個標(biāo)明“高線”、一個劃出“底線”，只有同向同時發(fā)力，才能形成合力，才能把全面從嚴(yán)治黨要求落到實(shí)處。

要想真正同向同時發(fā)力，必須堅持“三個一致”、“四個一同”?！叭齻€一致”就是要使思想建黨和制度治黨實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、任務(wù)和要求上的一致。目標(biāo)一致就是要有統(tǒng)一的正確方向，有利于保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性和純潔性，有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和鞏固黨的執(zhí)政地位；任務(wù)一致就是兩者都要緊緊圍繞黨的中心任務(wù)來進(jìn)行；要求一致就是都要堅持從嚴(yán)從實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，確保思想教育不走過場，制度規(guī)定不流于形式?！八膫€一同”就是要將思想建黨和制度治黨一同謀劃、一同部署、一同推進(jìn)、一同落實(shí)。不能各唱各的調(diào)，更不能搞“兩張皮”。

制度治黨必須堅持問題導(dǎo)向、補(bǔ)齊制度短板

前些年，我們在制度治黨方面存在的主要問題是三個方面（也可以說是三個方面的短板）：一是制度缺失。面對新形勢新情況新問題，還來不及建章立制，在某些領(lǐng)域和某些方面實(shí)踐走在制度前面，制度建設(shè)滯后，出現(xiàn)了制度缺位現(xiàn)象。十八大以來，陸續(xù)出臺了一系列新制度，補(bǔ)齊了一部分制度短板，但是還留有一些空白，需要抓緊補(bǔ)齊。二是黨內(nèi)制度體系不健全、結(jié)構(gòu)不合理、可操作性不強(qiáng)。比如在制度體系中，實(shí)體性的制度多，而程序性的制度少；有的制度同既有方針政策不一致，存在上位法與下位法不一致的情況（制度同制度打架）；有的制度規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，出現(xiàn)“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象；還有一些黨內(nèi)制度十年、甚至幾十年不變化不更新不換代。結(jié)果造成新制度沒有，老制度無法執(zhí)行。一方面出現(xiàn)很多“先上車后買票”、“先生孩子后領(lǐng)證”的現(xiàn)象；另一方面則造成很多人想干事又不敢干或不知道如何干的懶政現(xiàn)象；同時還造成了一些黨內(nèi)法規(guī)制度公信力、約束力弱化，甚至淪為擺設(shè)。三是執(zhí)行不力，落實(shí)不夠。有的部門、單位不能講不重視制度建設(shè)：紙上印、墻上貼、會上講，有的還專門裝訂成冊，厚厚一大本，洋洋數(shù)萬言，但執(zhí)行不力，沒有讓制度成為帶“電”的高壓線。一些單位在制度落實(shí)上缺乏剛性措施，出現(xiàn)了“處處高壓線，常常不帶電”的怪現(xiàn)象。

所以，制度建設(shè)方面存在的短板，既有制度短缺的問題，也有制度不健全問題，還有制度執(zhí)行不力問題。

針對這些情況，十八大以來，中央高度重視加強(qiáng)制度建設(shè)的頂層設(shè)計。首先，對新中國成立以來23000多份黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了系統(tǒng)清理，并根據(jù)具體情況分別采取廢止、宣布失效、繼續(xù)有效等處理。這是黨的歷史上第一次對黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行集中清理。其次，根據(jù)精準(zhǔn)管用的原則建章立制、完善制度。第三就是強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行。習(xí)近平總書記指出，一分部署，九分落實(shí)。抓執(zhí)行力。這三個方面，實(shí)際是堅持問題導(dǎo)向、補(bǔ)齊制度短板。

制度治黨重在構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

黨的十八大以來，圍繞依規(guī)治黨、制度治黨，中央相繼出臺和修訂的黨內(nèi)法規(guī)已達(dá)50部之多，其中包括兩個《準(zhǔn)則》、七個《條例》。兩個《準(zhǔn)則》即《廉潔自律準(zhǔn)則》和六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。七個《條例》即《紀(jì)律處分條例》、《問責(zé)條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》、《巡視工作條例》、《地方委員會工作條例》和六中全會新修訂的〈黨內(nèi)監(jiān)督條例〉。這樣，十八大以來四年間，我們黨逐步形成了全面從嚴(yán)治黨的制度體系或叫制度群，而六中全會更是成為構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨制度體系的重要里程碑，為全面從嚴(yán)治黨提供了兩個重要的制度利器。

十八屆六中全會之所以成為制度治黨的重要里程碑，可以從這準(zhǔn)則、條例在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的地位和作用可以看出。黨內(nèi)法規(guī)制度的層級按照效力等級分為七種，就是黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。十八屆六中全會通過的準(zhǔn)則和條例，其效力等級僅次于黨章。黨章是黨的根本大法。過去歷次中央全會的會議成果幾乎都是圍繞會議主題做出一個“決議”或“決定”，而這次六中全會制定了兩個制度性文件：新制定的《準(zhǔn)則》和新修訂的《條例》。這彰顯了我們黨制度治黨的決心。充分說明我們堅持用制度管權(quán)管事管人，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。特別是通過構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨的制度體系，來推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨常態(tài)化制度化長效化。

習(xí)近平總書記最近強(qiáng)調(diào)，要堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。突出工作重點(diǎn)，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，抓緊建立和完善主干性、支撐性黨內(nèi)法規(guī)制度，健全相關(guān)配套法規(guī)制度，統(tǒng)籌推進(jìn)立改廢釋工作，加快形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。要以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，在解決突出問題、補(bǔ)齊法規(guī)制度短板上下功夫，提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量。這是習(xí)近平總書記關(guān)于制度治黨的最新論述，要求我們以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，進(jìn)一步明確制度建設(shè)的重點(diǎn)，找準(zhǔn)制度建設(shè)的著力點(diǎn)，加快構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，通過制度的執(zhí)行和創(chuàng)新形成全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)。

（本文系作者在第四屆江蘇黨的建設(shè)高層論壇暨“黨的建設(shè)理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究院”啟動儀式上所作發(fā)言摘要）

（作者系中共江蘇省委黨校常務(wù)副校長，“黨的建設(shè)理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究院”首席專家）

責(zé)任編輯：張功杭