馮丹

人口的無序快速涌入，對發(fā)展中國家所帶來的災(zāi)難是長期和不可逆的，發(fā)達(dá)國家在城市化進(jìn)程中都進(jìn)行了人口調(diào)控，而拉美國家很少或者沒有進(jìn)行人口調(diào)控

2016年12月，關(guān)于北京人口調(diào)控的討論再一次引起社會關(guān)注。北京市16區(qū)兩會上，不少區(qū)劃定了各自的人口“天花板”，將北京市人口調(diào)控目標(biāo)各自落實到具體數(shù)量上。比如，東城區(qū)計劃到2021年將常住人口控制在76.2萬人以內(nèi)，西城區(qū)提出到2020年將常住人口控制在110.7萬人以內(nèi)等。

北京市各區(qū)的這些舉措，意在落實《中共北京市委關(guān)于制定北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）。《建議》總論部分提出，全市常住人口總量控制在2300萬人以內(nèi)，城六區(qū)常住人口比2014年下降15%左右。

2016年12月各區(qū)兩會的人口政策，是對《建議》的再一次強(qiáng)化，東城、豐臺等城六區(qū)普遍以下降15%作為控制目標(biāo)，而大興區(qū)等發(fā)展新區(qū)則相對寬松，懷柔等遠(yuǎn)郊區(qū)并未出臺相關(guān)政策，這反映出各區(qū)人口政策的客觀性和差異性。

“郊區(qū)化”與“衛(wèi)星城”

2011年，中國城鎮(zhèn)化率首次過半，達(dá)到51%，并以每年1%的速度增長。中國人口遷移開始從鄉(xiāng)城遷移為主向城城遷移為主轉(zhuǎn)變。

人口過度聚集、過快聚集成為中國城市發(fā)展的一個重要挑戰(zhàn)，以北上廣深為代表的特大型城市人口急速增加。2010年到2015年，北京和上海的總?cè)丝谀昃鲩L200多萬，深圳人口也以每年30多萬的速度增長。

城鎮(zhèn)化背景下，人口向大城市聚集明顯，這是城市發(fā)展的一般規(guī)律。從世界范圍來看，1900年，全世界只有16個超過100萬人口的城市，2000年這一數(shù)據(jù)達(dá)到近400個；人口1000萬以上的特大型城市數(shù)量，從1950年的1個增長到2000年的16個，這類城市其占人口總量的比重也從1950年的1.63%增長到2000年的7.86%。

中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展也反映了這個規(guī)律。大城市的人口過度、過快聚集問題，不是北京等中國城市特有的，而是城市發(fā)展到一個階段的必然結(jié)果。發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程表明，人口城市化呈現(xiàn)S 曲線，即城鎮(zhèn)化率到達(dá)一個階段之后，城市人口的比例會加速增長，然后會慢慢減速。當(dāng)前，中國正處于人口城市化進(jìn)程加速的階段，這和二戰(zhàn)后的日本及歐洲發(fā)達(dá)國家類似。在這一階段，城市道路交通網(wǎng)絡(luò)逐漸發(fā)達(dá)，人口越來越密集，隨著也出現(xiàn)了交通擁堵、環(huán)境惡化等“大城市病”。因此，人口調(diào)控成為必然。

發(fā)達(dá)國家特大城市的人口調(diào)控，主要通過城市空間布局調(diào)整來實現(xiàn)。一種是“郊區(qū)化”模式，主要在美國及西歐等國家出現(xiàn)。由于人口在中心城的高度集聚，城區(qū)生活質(zhì)量逐漸下降，高收入階層逐漸往郊區(qū)遷移，伴隨著人口向郊區(qū)遷移，部分產(chǎn)業(yè)也開始向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，這被稱為“逆城市化”現(xiàn)象；另一種是“衛(wèi)星城”模式，比較典型的例子是東京、巴黎等，通過在周邊建設(shè)新城，接納中心城區(qū)轉(zhuǎn)移出去的人口，形成了東京都市圈和巴黎都市圈，實現(xiàn)人口合理布局。

人口過密與“大城市病”偽相關(guān)

城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是人口和資源在空間上的優(yōu)化布局，其核心機(jī)理是城市人口規(guī)模效用所帶來的比較優(yōu)勢，這是城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律。

人口走向城市是歷史潮流，人口向城市聚集后所產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)，是人類社會生產(chǎn)力提高的主因之一。有觀點簡單地把人口調(diào)控歸結(jié)為將人口密度與城市治理相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為是人多產(chǎn)生了一系列治理問題。多數(shù)事實和研究已經(jīng)反復(fù)證明，人多和“大城市病”偽相關(guān)，如東京、香港、新加坡這樣的人口密集城市同時維持了較高的城市安全水平、公共交通的便捷、城市運(yùn)行的效率和較高的公共福利水平。

從綜合效應(yīng)上來看，人口集聚不是帶來了“大城市病”，反而是帶來了更高的居民生活水平。北京市人均GDP水平約是全國平均水平的2.1倍，河北省不僅缺乏有吸引力的人口集聚點，反而成為北京外來人口的最大輸出地。北京外來人口中，來自河北省的占1/5強(qiáng)，而河北人均GDP水平僅為全國平均水平的85%。

大型城市實施人口綜合調(diào)控，是應(yīng)對城市人口集聚和規(guī)模擴(kuò)大帶來城市運(yùn)行的復(fù)雜性和管理難度的提高，其出發(fā)點并不是簡單地應(yīng)對城市人口規(guī)模的增長。

人口過快增長的真問題

城鎮(zhèn)化有成功經(jīng)驗，也有失敗案例。從世界范圍來看，墨西哥、巴西等拉美國家的案例值得關(guān)注。

某種程度上講，造成經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、環(huán)境持續(xù)惡化、生活水平持續(xù)下降的“拉美陷阱”的因素之一，便是因為墨西哥、巴西等國家對于人口過快增長沒有很好地進(jìn)行調(diào)控，最終出現(xiàn)了人口過快城市化的局面，成為城市化中人口過快增長的負(fù)面典型。

縱覽城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是一體兩面，相互推動的。發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程表明，工業(yè)化是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一步，工業(yè)化帶動城市化，待到工業(yè)化不斷升級，才會出現(xiàn)服務(wù)業(yè)的升級，形成第三產(chǎn)業(yè)與工業(yè)化的良性互動。人口的城市化有了雄厚的工業(yè)化基礎(chǔ)，城市人口和要素的聚集自然會催生出各種生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)的需求，現(xiàn)代第三產(chǎn)業(yè)也就自然發(fā)展起來。但是，工業(yè)化的發(fā)展、從工業(yè)化到服務(wù)業(yè)的發(fā)展，都有一個過程，需要相當(dāng)長的時間，這也是為什么西方發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化普遍經(jīng)歷100年以上的原因，離開了時間維度來談城市的人口增長，后果非常嚴(yán)重。

拉美國家的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)化程度普遍不高，加上沒有控制機(jī)制，人口過快涌入城市后，由于工業(yè)吸納勞動力的能力有限，大量進(jìn)城農(nóng)民只能進(jìn)入低端的餐飲、批發(fā)零售、家政等生活服務(wù)業(yè)，導(dǎo)致人口在城市的畸形聚集和傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)的過度膨脹，使得工業(yè)化難以為繼，形成惡性循環(huán)，由此出現(xiàn)了“拉美陷阱”。

人口的無序快速涌入，對發(fā)展中國家所帶來的災(zāi)難是長期和不可逆的，發(fā)達(dá)國家在城市化進(jìn)程中都進(jìn)行了人口調(diào)控，而拉美國家很少或者沒有進(jìn)行人口調(diào)控。

反觀北京，作為中國第一梯隊的大城市，人口調(diào)控重點在低端產(chǎn)業(yè)，這是符合城市化發(fā)展規(guī)律的。

人口調(diào)控的重點在“過快”

以北京為代表的部分中國城市實施人口調(diào)控政策以來，有學(xué)者和媒體以經(jīng)濟(jì)效益論、規(guī)模增長論、社會公平論、城市治理論等視角來對這些城市的人口調(diào)控政策進(jìn)行評價，認(rèn)為不應(yīng)該進(jìn)行人口調(diào)控，要放開人口限制。不加限制地實現(xiàn)人口的自由流動和自由遷移，這只是一種理想主義和理論層面的探討，是不假思索地運(yùn)用一般規(guī)律而不考慮中國國情和發(fā)展實際。

城鎮(zhèn)化中人口過快向大城市聚集，從國家層面來說，可能出現(xiàn)“拉美陷阱”、可能會導(dǎo)致貧富分化和階層對立、激發(fā)更多的社會矛盾、增加公共服務(wù)負(fù)擔(dān)（教育養(yǎng)老等公共服務(wù)的供給具有一定的周期性）。人口調(diào)控政策是人口政策的一部分，是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分、是全面深化改革的重要內(nèi)容，必須全方位地理解和認(rèn)識。

人口調(diào)控是中國城鎮(zhèn)化的調(diào)節(jié)器，通過人口調(diào)控，可實現(xiàn)人口與工業(yè)化、人口與公共服務(wù)、人口與區(qū)域協(xié)調(diào)的同步發(fā)展。

還以北京為例，人口調(diào)控具有明顯的實用性和綜合性特征，是對中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程總體把握下，最大程度地降低城鎮(zhèn)化風(fēng)險而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展。

一是調(diào)控重點是增速而不局限于規(guī)模。北京人口調(diào)控不是要北京人口規(guī)模總量下降，而是還要增長。2015年北京市人口2170萬，到2020年控制在2300萬，還有130萬的增量空間，其規(guī)模調(diào)整主要是在城六區(qū)，2020年達(dá)到比2014年下降15%左右的目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計，北京五環(huán)內(nèi)密度約為1.5萬人/平方公里，高于東京的1.4萬人/平方公里、紐約的1.06萬人/平方公里、內(nèi)倫敦地區(qū)的1萬人/平方公里。

二是人口調(diào)控與京津冀城市群戰(zhàn)略相結(jié)合。長三角、京津冀、珠三角是中國國家城市戰(zhàn)略中的三大城市群，北京作為京津冀城市群中的核心城市，需要從區(qū)域發(fā)展的角度來統(tǒng)籌考慮人口問題，國家層面的京津冀規(guī)劃中也明確提出，要推動實現(xiàn)人口在區(qū)域內(nèi)的合理布局，北京人口調(diào)控政策是對城市群戰(zhàn)略的落實。

三是人口調(diào)控與產(chǎn)業(yè)體系、城市治理相結(jié)合。北京以人口調(diào)控倒逼非首都功能疏解，倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，倒逼環(huán)境治理和服務(wù)管理水平提升，在優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和布局上，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，穩(wěn)妥推進(jìn)在京穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口落戶工作。

人口向城市聚集、向大城市聚集，是城鎮(zhèn)化的“詩和遠(yuǎn)方”。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口調(diào)控，特別要注意人口增長“過快”而非“過多”帶來的“骨感現(xiàn)實”問題，才能保障實現(xiàn)“詩和遠(yuǎn)方”。

（作者系北京市經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究所副研究員）