■劉 煒

美麗鄉(xiāng)村示范村建設的若干思考

■劉 煒

上海市于2014年啟動美麗鄉(xiāng)村建設工作，每年評定15個左右的市級美麗鄉(xiāng)村示范村。2014年以來，共累計評定市級示范村45個，示范村作為全市美麗鄉(xiāng)村建設的先行者，在鄉(xiāng)村生態(tài)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人文培育中做出了積極的貢獻，引領并帶動了面上工作。

一、上海市美麗鄉(xiāng)村示范村建設的背景

2013年農(nóng)業(yè)部在全國開展了“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動，并制定了《“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建目標體系》，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活舒適、民生和諧、文化傳承、支撐保障五個方面對美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建工作設定了20項具體目標。同年，全國第一次改善農(nóng)村人居環(huán)境會議召開，拉開了全國開展美麗鄉(xiāng)村建設的序幕。2014年，市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了市農(nóng)委、市財政局《關于本市推進美麗鄉(xiāng)村建設工作的意見》，圍繞建設美麗中國、生態(tài)文明的總體要求，按照“規(guī)劃先行、分步實施，因地制宜、分類指導，整合資源、聚焦政策，以民為本、體現(xiàn)特色”的思路，大力推進本市美麗鄉(xiāng)村建設工作，努力在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設方面走在全國前列。

為深入推進美麗鄉(xiāng)村建設工作，市政府成立了以分管副市長為組長，15個委辦局為成員的上海市美麗鄉(xiāng)村建設工作領導小組，并先后下發(fā)《本市推進美麗鄉(xiāng)村建設工作的意見》、《上海市美麗鄉(xiāng)村建設導則（試行）》等文件，依據(jù)《導則》，從 2014年至2020年，每年將評定15個左右的宜居、宜業(yè)、宜游的美麗鄉(xiāng)村示范村，累計形成100個左右的市級美麗鄉(xiāng)村示范村，引領和帶動全市美麗鄉(xiāng)村建設，促進農(nóng)村人居環(huán)境的持續(xù)改善和村民素質(zhì)的整體提升。

二、市美麗鄉(xiāng)村示范村評定目標、內(nèi)容和主要程序

（一）評定目標

美麗鄉(xiāng)村示范村建設以行政村為單位，在保障農(nóng)民基本生產(chǎn)生活條件、優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境的基礎上，按照“美在生態(tài)、富在產(chǎn)業(yè)、根在文化”的主線，進一步提升農(nóng)村生態(tài)品質(zhì)，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，培育鄉(xiāng)風文明，因地制宜地形成不同類型、不同特點、不同發(fā)展水平的建設模式，以及改革創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設、文化傳承等方面的先進經(jīng)驗，探索構建與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，體現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的地方特色，引領和帶動面上美麗鄉(xiāng)村建設工作，提升本市美麗鄉(xiāng)村建設水平。

（二）示范村評定主要內(nèi)容

市級美麗鄉(xiāng)村示范村評定主要按照《上海市美麗鄉(xiāng)村建設導則（試行）》的相關要求和標準，包括八個方面的內(nèi)容：

1.村莊規(guī)劃。要求編制較為科學詳細的村莊規(guī)劃，并以規(guī)劃為指導制定美麗鄉(xiāng)村建設方案科學合理布局農(nóng)村生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間，引導和促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，傳承歷史文化，保護生態(tài)環(huán)境，保持鄉(xiāng)村風貌協(xié)調(diào)自然和諧，有序推進村莊建設。

2.基礎設施。要求村莊內(nèi)部路網(wǎng)、橋梁布局合理，無安全隱患，有必要的道路照明設施。村內(nèi)建有集約化的供水管網(wǎng)，實現(xiàn)污水納管和雨污水分離處置，同時配備必要的農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設施，以及能夠基本滿足通信及相關信息化應用的信息化基礎設施。

3.生態(tài)環(huán)境。要求村莊自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，鄉(xiāng)村田園風貌保持完好，村內(nèi)無污染工業(yè)企業(yè)，森林覆蓋率高于所在區(qū)農(nóng)村地區(qū)平均水平。村容環(huán)境整潔有序，廢棄物能夠生態(tài)循環(huán)利用。宅前屋后整潔，無不規(guī)范的畜禽養(yǎng)殖場（戶）。村內(nèi)河道水系通暢，河岸整潔美觀。

4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要求村莊的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較高，發(fā)展高品質(zhì)、規(guī)?；⑻厣r明的農(nóng)業(yè)旅游項目，培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)減量化、再利用、資源化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、環(huán)境友好型的新興產(chǎn)業(yè)。村級可支配財力和農(nóng)民收入一般高于本區(qū)農(nóng)業(yè)地區(qū)平均水平。

5.公共服務。要求村莊建有農(nóng)村社區(qū)事務代理室、標準衛(wèi)生室、文化活動室、為農(nóng)服務站、便民農(nóng)家店等公共服務設施，并且配備齊全、布局合理、運轉(zhuǎn)正常。因地制宜建設各類文體、娛樂設施，滿足村民日常生活需要。

6.鄉(xiāng)村文化。要求建設村莊積極保護和傳承當?shù)貎?yōu)秀的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，具有獨特的鄉(xiāng)村人文魅力。積極組織開展普及科技、思想教育、文體娛樂等農(nóng)村精神文明建設活動，樹立文明和諧、勤勞節(jié)儉、奉獻社會等的鄉(xiāng)村新風尚。

7.長效管理。要求建設村莊具備健全的長效管理制度，明確責任主體，落實管護資金，并定期考核。村莊基層管理隊伍健全，實現(xiàn)村容整潔、設施完好，管理有序、運行正常的目標。

8.組織建設。要求建設村莊具備健全的基層組織、班子團結、領導有力，能夠發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。集體經(jīng)濟組織服務能力較強，農(nóng)村集體“三資”管理較為規(guī)范，社會治安良好有序。村民民主選舉等各項自治機制充滿活力。

（三）示范村評定程序

2014年起，每年由上海市美麗鄉(xiāng)村建設工作領導小組辦公室編制并下發(fā)當年度市級美麗鄉(xiāng)村示范村評定通知，明確評選要求和組織程序。

評選組織程序依次為，基層申報、資格審核、現(xiàn)場評估、綜合評定。申報，即以行政村作為申報主體，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向各區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設工作領導小組申報。各區(qū)按照評選條件對申報村進行審核，符合評選條件的村申報市美麗鄉(xiāng)村建設工作領導小組辦公室，作為候選村。審核，即市美麗鄉(xiāng)村建設工作領導小組辦公室對候選村進行初步資格審核。現(xiàn)場評估，即由市美麗鄉(xiāng)村建設工作領導小組辦公室組織領導小組委托第三方專業(yè)機構組織有關專家對候選村注意開展現(xiàn)場評估，按照評定條件對申報村進行量化評分，并編制評定工作報告上報市美麗鄉(xiāng)村建設工作領導小組辦公室。綜合評定，即市美麗鄉(xiāng)村建設工作領導小組辦公室按照現(xiàn)場評估的結果，會同市美麗鄉(xiāng)村建設工作領導小組各成員單位對各候選村進行綜合評定，形成擬定名單，報送市政府審核。

三、市級美麗鄉(xiāng)村示范村主要類型

評選工作開展三年以來，各郊區(qū)共推進候選村74個，其中2014年26個，2015年25個，2016年23個；累計評選出市級美麗鄉(xiāng)村示范村共45個，涉及34個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)評選出的45個市級美麗鄉(xiāng)村示范村的不同情況和特點，市級示范村可分為以下四類：

（一）產(chǎn)業(yè)支撐型

這一類型示范村分布較廣，浦東新區(qū)、嘉定、松江、崇明均有涉及。這些村莊產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯、農(nóng)民專業(yè)合作社、鄉(xiāng)村龍頭企業(yè)基礎較好，形成了具有規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，對當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的整體帶動非常顯著，對美麗鄉(xiāng)村的創(chuàng)建和長效管理形成了有力的支撐。具有代表性的如嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)大裕村，該村是著名的“馬陸葡萄”發(fā)源地，葡萄研究所和馬陸葡萄公園坐落于此，依托馬陸葡萄品牌特色，大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，以葡萄產(chǎn)業(yè)為主體，以文化產(chǎn)業(yè)為中心，用藝術園區(qū)的藝術展、拍賣會、交流會和論壇等文化活動推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高“一產(chǎn)+三產(chǎn)”協(xié)調(diào)聯(lián)動效應。

（二）自然生態(tài)型

此類型的示范村具有良好的自然環(huán)境條件，如有水源保護地的生態(tài)河道，一定規(guī)模的涵養(yǎng)林帶，錯落有致曲徑通幽的村宅民居等。此類村莊多分布于松江、青浦等黃浦江上游水源保護地區(qū)。這些村莊通過提升生態(tài)環(huán)境，健全服務功能，達到綠色產(chǎn)業(yè)、宜居生活、鄉(xiāng)村風貌的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。具有代表性的如青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)的蓮湖村，依托大蓮湖自然湖泊和青西濕地等自然生態(tài)資源，同青西郊野公園建設單元相疊加，以水環(huán)境整治和污染源治理為抓手，注重鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的改善和提升，協(xié)同推進美麗鄉(xiāng)村建設。

（三）休閑游樂型

此種類型的示范村以金山、崇明兩區(qū)居多，具有豐富的自然、人文等旅游資源和一定影響力的特色農(nóng)產(chǎn)品，交通便捷，有較好的農(nóng)業(yè)休閑觀光發(fā)展基礎。具有代表性的如崇明區(qū)的瀛東村。瀛東村生態(tài)環(huán)境保存完好，綠化覆蓋率達到40%以上，擁有10公里長的景觀河道和1700畝魚塘，濕地環(huán)境保護良好。全村主干道都完成了黑色路面鋪設，農(nóng)村改廁工程實現(xiàn)了公廁無害化，大大方便了當?shù)匕傩盏某鲂泻褪忻裼慰偷挠瓮妗ｋS著生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)的日益興起，瀛東村已初步形成生態(tài)旅游業(yè)為主導、種養(yǎng)業(yè)均衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結構模式。瀛東村下屬的瀛東度假村2014年共接待游客約20萬人次，是市民休閑游樂，體驗鄉(xiāng)村風情的好去處。

（四）均衡發(fā)展型

這類示范村以中心城鎮(zhèn)周邊地區(qū)為多，主要特點是經(jīng)濟發(fā)展較好，公共設施較為完善，長效管理成效顯著，社會、經(jīng)濟與生態(tài)全面均衡發(fā)展，較為典型的如嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)的北管村。該村秉承“一手抓經(jīng)濟、一手抓管理”的社會治理思路，依托村級收益，先后投入1700余萬元，用于建設村級民生基礎設施，改善村莊生態(tài)環(huán)境和村民生活條件；在社會治理方面，北管村通過物業(yè)保障服務中心、健康活動中心、聯(lián)勤指揮中心、會議培訓中心等“四個中心”平臺建設，落實和健全長效管理機制，實現(xiàn)村莊生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、民生的均衡發(fā)展。

四、美麗鄉(xiāng)村示范村建設存在的不足

通過3年的美麗鄉(xiāng)村示范村評選實踐工作，筆者感到本市的示范村創(chuàng)建工作水平正在逐年提高，但仍存在一些不足，主要表現(xiàn)在四個方面：

（一）建設規(guī)劃的統(tǒng)籌性、前瞻性有待加強

雖然各區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設工作的力度在不斷加大，但是部分區(qū)的整體建設規(guī)劃和項目審批等方面的統(tǒng)籌性和前瞻性還有所欠缺，對區(qū)域整體建設進程缺少通盤考慮。未能按照規(guī)劃先行，一張藍圖繪到底的指導思想推進建設工作。特別是在規(guī)范用地，生態(tài)環(huán)境保護等方面的瓶頸問題難以取得突破，使項目的建設進度和建設效果受到影響。如崇明區(qū)在第一輪村莊改造過程中，農(nóng)村生活污水處理項目未能及時跟進，一些已完成村莊改造的村沒有實現(xiàn)污水納管或者集中污水處理，影響到了美麗鄉(xiāng)村的整體建設成果。

（二）示范村建設水平存在不均衡性

雖然各區(qū)都美麗鄉(xiāng)村建設工作都比較重視，但是在資源投入力度和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的具體效果上還存在一定的差距。青浦區(qū)由一把手親自掛帥，結合本地區(qū)的中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃來編制詳細的美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，制定具體的實施方案，有計劃、有質(zhì)量、分階段地推進美麗鄉(xiāng)村建設工作。有的區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足，建設規(guī)劃受到各種因素制約無法順利落地，成員單位間溝通協(xié)同情況不甚理想，建設工作的整合聚焦能力不足。有的區(qū)資金投入力度不足，農(nóng)村人居環(huán)境以保障基本為主，建設水平不高。

（三）鄉(xiāng)村的自然生態(tài)風貌保持不夠

本市美麗鄉(xiāng)村建設以村莊改造工作為載體，由于村莊改造建設資金較為有限，為優(yōu)先解決農(nóng)民群眾的急難愁問題，大部分地區(qū)將改造重點放在設施、設備的改造建設上。各區(qū)通過道路硬化、墻面白化、路燈亮化、村莊潔化的四化工程，切實改善了農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)、生活條件，但對農(nóng)村生態(tài)品質(zhì)的提升、田園風光的營造、傳統(tǒng)文化的傳承、文明風尚的培育關注較少，容易形成千村一面的情況。此外，一些地區(qū)村莊的道路、河溝、農(nóng)戶的村宅、村莊綠化建設缺乏設計引導，項目建設方式過于城市化，破壞了村莊原有的自然風貌。

（四）部分基層組織財力較弱，宣傳力度有限，長效管理工作有待改善

村莊長效管理內(nèi)容包括：村內(nèi)路橋設施、污水處理設施、環(huán)衛(wèi)設施、公共場所等各項設施、設備，以及河道水系、農(nóng)田水利設施、村容環(huán)境、村莊綠化等。根據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設相關要求，長效管理工作由區(qū)政府組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，管護資金主要由有區(qū)、鎮(zhèn)兩級承擔，但部分地區(qū)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村承擔。隨著村莊改造工作的不斷推進，已完成改造的村的基礎設施、設備量急劇增加，對管護技術和資金落實都提出了更高的要求。通過實地考察評選，發(fā)現(xiàn)有一定數(shù)量的村莊存在道路破損、宅前屋后和公共環(huán)境整治出現(xiàn)反彈、污水處理設施管護不力等問題。出現(xiàn)這些問題有些是由于村莊區(qū)域面積大而專業(yè)管護人員少；有些是由于集體經(jīng)濟組織收入減少，長效管理投入不足；還有的是由于部分村民對美麗鄉(xiāng)村建設的認識有限，參與項目決策和建設和管理的意識不強，造成毀綠、亂搭建回潮等問題。

五、加強美麗鄉(xiāng)村示范村建設的幾點建議

（一）加強規(guī)劃指導，整合相關資源，加大項目建設投入力度

為了更加快速、有效推進各區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設工作，建議有計劃地開展村莊規(guī)劃的編制工作。規(guī)劃的編制要結合本地區(qū)的中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃充分考慮地方農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、自然資源、人文特色，以及地方財力的匹配力度。特別是對整建制村，甚至集中連片地打造美麗鄉(xiāng)村，形成區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的格局，使有限的資源實現(xiàn)更優(yōu)化的配置，提高投入資金的使用效率。規(guī)劃編制要堅持簡潔、實用、有效的原則，特別要關注重點基礎設施和公共服務設施，強化鄉(xiāng)村風貌設計。同時，各區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設領導小組可進一步發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，強化各成員單位身份意識，加強工作指導，進一步加大村莊改造、生態(tài)河道治理、農(nóng)村生活污水處理、農(nóng)林水三年行動計劃、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項等政策的整合力度，同美麗鄉(xiāng)村建設工作實現(xiàn)疊加。

（二）加大資金投入，加強項目管理，快速均衡地推進全市的美麗鄉(xiāng)村建設

建議市級主管部門要加強對各區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃和實施方案的編制工作的指導，建議各區(qū)在科學合理編制建設規(guī)劃的基礎上，根據(jù)市財力安排的項目資金進一步加強區(qū)級配套財力的投入力度，切實落實與項目實施方案相匹配的資金和相關建設力量。此外，建議各區(qū)在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，加強對村級公益事業(yè)建設項目用地需求保障，加大對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的支持力度。在項目建設過程中建議市、區(qū)兩級主管部門要進一步加強對具體建設項目的合法性、合規(guī)性，以及項目建設進度、工程質(zhì)量、后續(xù)的管理和維護的監(jiān)督和檢查，嚴格把關項目驗收、審計、績效評價等環(huán)節(jié)，使全市各郊區(qū)以及同一區(qū)內(nèi)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的美麗鄉(xiāng)村建設實現(xiàn)全面推進、均衡發(fā)展的態(tài)勢。

（三）保護自然生態(tài)，加強環(huán)境整治，提升村莊整體風貌

建議結合建設區(qū)域的整體建設規(guī)劃，優(yōu)化區(qū)域農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，淘汰污染企業(yè)，加強農(nóng)村生活污水和垃圾整治力度，規(guī)范家庭養(yǎng)殖，有效控制農(nóng)業(yè)面源污染，從源頭上改善村莊生態(tài)環(huán)境。在提升農(nóng)村風貌建設方面，建議結合河道水系整治、村莊道路和生態(tài)林地建設，打造農(nóng)田生態(tài)格局和各具特色的鄉(xiāng)村自然風貌。進一步完善村宅更新改造管理制度，引導村民積極參與到特色村居建設和鄉(xiāng)村風貌提升等建設中來，自覺保護和修復鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境要素，共同維護與地方產(chǎn)業(yè)、自然人文相協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村風貌。

（四）完善長效機制，落實管養(yǎng)資金，推進美麗鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展

為了進一步提高各區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設工作的積極性，彌補基層組織財力薄弱等問題，又好又快地推進項目建設進程，促進村莊長效管理水平，建議建立市級財政對美麗鄉(xiāng)村建設形成獎補機制，對獲得市級美麗鄉(xiāng)村示范村的村莊給予適當?shù)难a貼。獎補資金可用于建設區(qū)域內(nèi)村級基礎設施和公用事業(yè)的建設，環(huán)境整治、鄉(xiāng)村風貌建設和美麗鄉(xiāng)村主題性文化設施的建設，以及長效管理制度的建設、完善和規(guī)范運作?！?/p>

(作者單位：上海市農(nóng)業(yè)發(fā)展促進中心)