■國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊農(nóng)業(yè)調(diào)查處 執(zhí)筆：龔 驪

上海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革初見成效

■國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊農(nóng)業(yè)調(diào)查處 執(zhí)筆：龔 驪

近年來，上海不斷加大農(nóng)村改革發(fā)展力度，逐步探索推進以有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社及社區(qū)經(jīng)濟合作社等為模式的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距奠定了良好基礎(chǔ)。目前，上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革總體進展順利，取得了一定成效。

一、上海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀

據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，2016年上海啟動191個村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，當(dāng)年已完成改制163個村，其中，閔行區(qū)完成4個村，寶山區(qū)完成4個村，嘉定區(qū)完成59個村，浦東新區(qū)完成1個村，青浦區(qū)完成21個村，奉賢區(qū)完成48個村，崇明區(qū)完成25個村。至2016年年底，上海已累計完成改制的村占全市總村數(shù)的96.7%。

鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革有序推進。2016年，上海有32個鎮(zhèn)啟動鎮(zhèn)級集體產(chǎn)權(quán)制度改革，占全市有集體資產(chǎn)鎮(zhèn)（街道、工業(yè)區(qū)）總數(shù)的26.2%。2016年，完成改革10個鎮(zhèn)。其中，12月當(dāng)月完成6個鎮(zhèn)，分別是嘉定區(qū)南翔鎮(zhèn)，寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)，金山區(qū)山陽鎮(zhèn)、亭林鎮(zhèn)，崇明區(qū)中興鎮(zhèn)和橫沙鄉(xiāng)。至2016年年底，上海已累計完成全鎮(zhèn)改制的鎮(zhèn)占全市總鎮(zhèn)數(shù)的20.5%。

二、上海推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的主要措施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)

為切實加強對上海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，上海成立了由市政府分管副市長為組長，市政府分管副秘書長和市農(nóng)委主要負責(zé)人為副組長，市有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的上海市推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組。同時，各區(qū)也都成立了由區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，各相關(guān)職能部門共同參加的產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的良好動力機制。

（二）強化政策扶持

自2014年以來，上海出臺了《關(guān)于推進本市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革若干意見》（滬府發(fā)[2014]70號）、《上海市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作方案》（滬農(nóng)委[2014]397號）、《關(guān)于本市農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟合作社投資興辦企業(yè)工商注冊登記有關(guān)工作的通知》（滬農(nóng)委[2014]298號）、《關(guān)于本市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對外投資股權(quán)（出資）內(nèi)部變動有關(guān)事項的通知》（滬農(nóng)委[2015]17號）等一系列文件，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求、目標、任務(wù)、措施和組織等方面提出系統(tǒng)性的要求，有效解決了基層普遍反映的改革瓶頸問題。目前，上海已形成“1+1+12”（“1+1”是指《關(guān)于加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革發(fā)展的若干意見》和《關(guān)于推進本市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革若干意見》兩個文件；在這兩個文件基礎(chǔ)上，形成了改革工作方案、合作社證明書管理、程序等“12”個制度性文件，從政策和制度上對推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革予以規(guī)范和扶持。

（三）完善治理結(jié)構(gòu)

上海積極推動改制后的集體經(jīng)濟組織完善適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的組織治理結(jié)構(gòu)，健全集體資產(chǎn)監(jiān)管體制和運營機制，明確改革后組建的社區(qū)股份合作社、有限責(zé)任公司建立成員代表會議、董事會和監(jiān)事會等法人治理結(jié)構(gòu)；組建的農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟合作社要求建立健全成員代表會議、理事會和監(jiān)事會等組織治理結(jié)構(gòu)，充分保障集體經(jīng)濟組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。特別是要求村經(jīng)濟合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社的理事長應(yīng)在具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人選中選舉產(chǎn)生?；鶎臃从?，改制后農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)進一步健全完善，有利于強化農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。

（四）理順村經(jīng)關(guān)系

上海明確要求，在已撤制村隊的改制地區(qū)，原村委會承擔(dān)的基本公共事務(wù)職能轉(zhuǎn)交相應(yīng)的居委會，逐步實現(xiàn)相關(guān)費用納入居委會財政支出予以保障。在不撤制村隊的改制地區(qū)，要創(chuàng)造條件，實行分賬管理。完成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的村要進一步理順新型集體經(jīng)濟組織和村黨組織、村委會之間的關(guān)系，形成在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會自治管理、村社區(qū)經(jīng)濟合作社自主經(jīng)營、村務(wù)監(jiān)督管理委員會監(jiān)督的新格局。2014年以來，上海選擇金山、松江、閔行等區(qū)作為試點，探索開展“村經(jīng)分離”。金山、松江兩區(qū)已先后出臺了文件，通過加大區(qū)級財政轉(zhuǎn)移支付力度，保障村級組織基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費。

（五）加強資產(chǎn)監(jiān)管

目前，上海100多個有集體資產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都建立了集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督和管理職責(zé)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織重大項目投資、大額度資金使用、資產(chǎn)運作、分配方案、財務(wù)審計和重要人事安排等重大事項進行審核。同時，各區(qū)正在積極探索建立農(nóng)村不動產(chǎn)租賃監(jiān)管新機制。閔行區(qū)最早建立了農(nóng)村集體不動產(chǎn)公共招租平臺，進一步規(guī)范租賃程序，防止低價出租的現(xiàn)象，不斷提升產(chǎn)業(yè)形態(tài)。

6．強化宣傳培訓(xùn)

近年來，上海不斷加強農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革宣傳培訓(xùn)工作，為規(guī)范推進改革打下了堅實基礎(chǔ)。至2016年底，上海已累計開展宣傳培訓(xùn)44期，實際培訓(xùn)3235人次。

網(wǎng)絡(luò)輿情具有傳播面廣，蔓延迅速的特點。虛擬知識社群能夠正確引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情，使網(wǎng)絡(luò)輿情在短期內(nèi)消亡，也能夠利用影響力迫使政府改變“不作為”行為。

三、上海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革取得的成效

（一）促進制度創(chuàng)新

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新了集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)和集體資產(chǎn)管理制度，從制度上遏制“小官巨貪”的現(xiàn)象，防止損害集體經(jīng)濟組織利益的情況發(fā)生，維護了城市化快速發(fā)展地區(qū)的社會穩(wěn)定。一是明晰了每個村民在集體經(jīng)濟組織中的產(chǎn)權(quán)份額，集體資產(chǎn)由村民共同共有變?yōu)榇迕癜捶莨灿?，產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本變化。二是建立了集體經(jīng)濟組織收益向股民（成員）按股份（份額）進行分紅的制度，保障了集體經(jīng)濟組織成員的集體資產(chǎn)收益權(quán)。三是改制村普遍建立了“三會四權(quán)”（股東會、董事會、監(jiān)事會，法人財產(chǎn)權(quán)、出資者所有權(quán)、出資者監(jiān)督權(quán)、法人代理權(quán)）制衡機制，農(nóng)民群眾成為集體經(jīng)濟的投資主體、決策主體和受益主體。四是建立了集體“三資”管理的信息化平臺，納入全市“三資”管理網(wǎng)絡(luò)，實行實時查詢和監(jiān)管，集體資產(chǎn)管理制度發(fā)生了根本變化。

（二）促進經(jīng)濟發(fā)展

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟總量增長。通過改革，一方面形成與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的運行機制，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的體制環(huán)境；另一方面，農(nóng)民在集體經(jīng)濟組織中的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)得以明晰，可以更好地行使當(dāng)家作主的權(quán)利，積極性和創(chuàng)造性得到充分調(diào)動。二是農(nóng)民收入水平顯著提高。通過改革，明晰了產(chǎn)權(quán)，改變了集體資產(chǎn)看似“人人有份”、實際上“人人無份”的狀態(tài)，真正做到“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”，農(nóng)民開始享有分紅，財產(chǎn)性收入穩(wěn)定增加，初步建立起農(nóng)民增收的長效機制。以閔行區(qū)為例，截至2015年年底，閔行區(qū)30個公司制改革的集體經(jīng)濟組織凈資產(chǎn)由改制時19.66億元增長到47.57億元，翻了一番多，有效地實現(xiàn)了集體資產(chǎn)的保值增值。全區(qū)有62家新的村集體經(jīng)濟組織實施了分紅，分紅總額達到4.4億元，人均分紅3764元。村民入股率由改革初期的70%上升到90%以上。

（三）促進社會穩(wěn)定

通過改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立了監(jiān)督機制，對投資、經(jīng)營、收益分配等涉及農(nóng)民切身利益的重大事項都由股東代表大會討論決定。改變了原來由少數(shù)干部掌控和隨意支配集體資產(chǎn)、監(jiān)督缺位的狀況，有效地遏制因資產(chǎn)處置不公、收益分配不平等問題引發(fā)的群訪現(xiàn)象，較好地化解了黨群矛盾、干群矛盾，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。改制后的村，至今未發(fā)生因集體資產(chǎn)經(jīng)營管理不善而引發(fā)的集體信訪事件。

四、上海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題

（一）稅負壓力影響改革積極性

主要是改革后進行工商登記的新型集體經(jīng)濟組織（有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社）的股民享受收益分配要繳納20%紅利稅問題，這在很大程度上增加了改革后集體經(jīng)濟組織的負擔(dān)（一般情況下，為增加農(nóng)民收入，紅利稅由公司、社區(qū)股份合作社代繳），影響了改革積極性。此外，由于改革后建立的新型集體經(jīng)濟組織沒有專門的稅收、財務(wù)政策，因此執(zhí)行的是公司企業(yè)法人的相關(guān)政策，在運營中要繳納營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、企業(yè)所得稅等各項稅賦，稅費負擔(dān)較重。另外，部分改革進程較快、經(jīng)濟水平較高的地區(qū)反映，完成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革后，若要將原集體經(jīng)濟組織名下資產(chǎn)（主要是房產(chǎn)）變更到新型集體經(jīng)濟組織過程中會遇到稅費等相關(guān)問題，亟需解決。

（二）收益分配壓力較大

上海已完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村中，約15%的村級改制集體經(jīng)濟組織進行了收益分紅。盡管改革的根本目的是要建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度，但老百姓普遍對改革后的收益分配期望值較高，且存在村與村之間互相攀比的心態(tài)，對此，村干部普遍表示分紅壓力較大。

（三）工作程序不夠規(guī)范

一是社員證發(fā)放不統(tǒng)一。按照相關(guān)部門要求，改革后的新型集體經(jīng)濟組織應(yīng)以戶為單位發(fā)放社員證，為此，上海設(shè)計了社員證統(tǒng)一格式。但由于上海產(chǎn)權(quán)制度改革工作啟動較早，之前完成改革的地方發(fā)放的證書形式不一，有以人為單位的，也有以戶為單位的；有發(fā)股權(quán)證的，也有發(fā)社員證的。二是集體股設(shè)置不規(guī)范。根據(jù)市有關(guān)文件要求，未撤村改革的可設(shè)集體股，集體股比例一般為20%左右，但個別區(qū)規(guī)定集體股比例可高于30%，有的村集體股甚至高達70%。三是檔案資料不規(guī)范。部分改革進程中的成員代表決議材料，存在只在會議簽到單上簽名，而未在決議內(nèi)容后簽名等現(xiàn)象，難以體現(xiàn)表決議內(nèi)容的真實有效性。

（四）鎮(zhèn)級改革相對薄弱

一是思想認識不到位。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定工作重視不夠，集體資產(chǎn)和財政資金混賬混用的界定、歷史壞賬的核銷等工作，單純依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站等業(yè)務(wù)部門，困難重重。二是資產(chǎn)界定工作不徹底。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等原因?qū)е虏糠謿v史資料不全，使一部分資產(chǎn)難以進行合理界定。已完成鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)界定工作的鎮(zhèn)，絕大部分尚未推行財政資金和集體資金分賬管理。三是集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會職能尚未充分發(fā)揮。盡管各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都建立了集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會并未真正發(fā)揮集體資產(chǎn)監(jiān)督管理職能，有些集體資產(chǎn)重大事項仍由黨政領(lǐng)導(dǎo)說了算。

五、推進上海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的一些建議

（一）切實加強督促指導(dǎo)

要繼續(xù)按照中央和上海關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革等農(nóng)村重點改革工作的總體要求和部署，進一步明確各項改革重點和時間節(jié)點，指導(dǎo)和督促各區(qū)有力、有序穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。切實加強工作指導(dǎo)，著力研究解決改革工作中出現(xiàn)的新情況、新問題。加強對產(chǎn)權(quán)制度改革的政策和實務(wù)培訓(xùn)工作，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟改革發(fā)展的能力和水平。對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和薄弱環(huán)節(jié)要繼續(xù)開展指導(dǎo)。對于個別改革不徹底或有明顯缺陷的，要按照相關(guān)政策規(guī)定進行二次改革，確保改革質(zhì)量經(jīng)得起歷史考驗。

（二）扎實穩(wěn)妥推進改革

繼續(xù)組織力量推進上海農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革工作。在推進過程中，要堅持依法依規(guī)依政策。法律法規(guī)明確的，必須依法操作；已有政策的，要按政策認真執(zhí)行；沒有政策依據(jù)的，可通過召開集體經(jīng)濟組織成員代表大會民主決定。對于已發(fā)現(xiàn)不符合政策規(guī)定的、民主程序不完善的，以及不合理的地方，有條件的都要及時糾正。對于歷史上已發(fā)放的社員證（股權(quán)證），適時予以全部換發(fā)，并確保證書發(fā)放到每一戶。對集體股設(shè)置比例過高的，要及時調(diào)整集體股比例，將調(diào)減的集體股重新量化到每個社員。改革進程中成員代表討論決議材料等不完善的，要及時補正相關(guān)材料，確保改革工作依法依規(guī)進行。

（三）堅持效益決定分配

進一步加強政策宣傳，讓基層干部和老百姓明白收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立明晰的集體產(chǎn)權(quán)制度。各區(qū)要根據(jù)有關(guān)文件精神，指導(dǎo)新型集體經(jīng)濟組織建立成員的收益分配機制，年度收益分配要依據(jù)當(dāng)年的經(jīng)營收益情況，確定合理的分配比例，并建立以豐補歉機制。同時，還要防止發(fā)生無效益分配和舉債分配等現(xiàn)象。

（四）全面推進產(chǎn)權(quán)界定

全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定，為鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革奠定基礎(chǔ)。要按照“橫向到邊，縱向到底”的原則對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)進行全面清查，務(wù)求不留死角，并探索實行財政資金與集體資產(chǎn)分賬管理。同時，鎮(zhèn)級資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定后，要將鎮(zhèn)級資產(chǎn)概況在“農(nóng)民一點通”上進行公開，接受全體成員監(jiān)督。要進一步發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員職能，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織重大項目投資、大額度資金使用、資產(chǎn)變動、分配方案、財務(wù)審計和重要人事安排等重大事項加強審核，切實強化對鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟運行的監(jiān)督管理?！?/p>