■金山區(qū)農(nóng)經(jīng)課題調(diào)研組

金山區(qū)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管情況調(diào)研

■金山區(qū)農(nóng)經(jīng)課題調(diào)研組

為全面深入了解全區(qū)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理現(xiàn)狀，分析當(dāng)前農(nóng)村集體“三資”管理中存在的問題，以促進(jìn)全區(qū)創(chuàng)新農(nóng)村集體“三資”管理手段和監(jiān)督機(jī)制，全面提升農(nóng)村集體“三資”管理水平。近期，由金山區(qū)農(nóng)經(jīng)站牽頭組成的課題組，深入鎮(zhèn)、村、組就本區(qū)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管情況開展了專題調(diào)研。

一、監(jiān)管現(xiàn)狀

近年來,金山區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和市委、市府有關(guān)文件精神,把加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作作為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一件大事來抓,認(rèn)真加強(qiáng)監(jiān)管。

（一）“三資”基本情況

2016年農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，全區(qū)9個(gè)鎮(zhèn)1個(gè)工業(yè)區(qū)總資產(chǎn)為255.45億元，其中鎮(zhèn)級總資產(chǎn)205.61億元，占全區(qū)農(nóng)村集體總資產(chǎn)的80.46%；總負(fù)債為183.81億元，其中鎮(zhèn)級總負(fù)債147.58億元，占全區(qū)農(nóng)村集體總負(fù)債的80.29%；凈資產(chǎn)為71.64億元，其中鎮(zhèn)級凈資產(chǎn)58.03億元，占全區(qū)農(nóng)村集體凈資產(chǎn)的81%。

全區(qū)100個(gè)鎮(zhèn)級企業(yè)固定資產(chǎn)共計(jì)26.88億元，其中經(jīng)營性固定資產(chǎn)10.55億元，非經(jīng)營性固定資產(chǎn)16.33億元。貨幣資金13.07億元，債權(quán)81.56億元，債務(wù)14.86億元，庫存物資44.46億元，集體投資20.19億元。截至2016年底，全區(qū)鎮(zhèn)級集體實(shí)現(xiàn)總收入8.46億元，扣除生產(chǎn)經(jīng)營支出和管理費(fèi)費(fèi)用，鎮(zhèn)級集體經(jīng)營收益-9462.53萬元。其中，全區(qū)有集體經(jīng)營收益的企業(yè)30個(gè)，占30%。

（二）“三資”監(jiān)管方式

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置。2013年，金山區(qū)根據(jù)滬府辦發(fā)〔2012〕63號《關(guān)于本市進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的意見》和金府辦發(fā)[2013]25號金山區(qū)人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)區(qū)農(nóng)委《關(guān)于本區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的實(shí)施辦法》等文件要求,各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）由原集體資產(chǎn)管理委員會(huì)變更為集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督和管理職責(zé)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織重大項(xiàng)目投資、大額度資金使用、資產(chǎn)運(yùn)作、收益分配等進(jìn)行審核。

2.人員配備。各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)一般由鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任主任，鎮(zhèn)財(cái)政所、農(nóng)發(fā)辦、經(jīng)管中心、規(guī)土所等為成員單位。鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心，一般由鎮(zhèn)經(jīng)管中心主任兼任辦公室主任，并配備1-2名兼職工作人員。

3.運(yùn)作模式。各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心負(fù)責(zé)農(nóng)村集體“三資”的日常管理工作，指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范管理，負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行統(tǒng)計(jì)分析、農(nóng)村“三資”監(jiān)管平臺和農(nóng)用土地信息平臺管理等。

4.監(jiān)管情況。目前，全區(qū)100家鎮(zhèn)級農(nóng)村集體企業(yè)全部納入市農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺，并按季度由專人負(fù)責(zé)將財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)上傳至監(jiān)管平臺。2015年，根據(jù)市農(nóng)經(jīng)站的工作要求，金山區(qū)進(jìn)一步完善了平臺內(nèi)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體固定資產(chǎn)及合同管理的相關(guān)數(shù)據(jù)，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了全區(qū)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體資產(chǎn)的信息化監(jiān)督管理。

二、存在問題

這些年，金山區(qū)對農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理工作進(jìn)行了許多有效的探索，也取得了一定成效。但總體而言，監(jiān)管工作還不同程度存在認(rèn)識不到位、制度不落實(shí)、運(yùn)作不規(guī)范、監(jiān)管不到位等問題，最終損害集體和群眾利益，需要引起有關(guān)部門高度重視。

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一

雖然各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）成立了集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，但現(xiàn)在的鎮(zhèn)級農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在職能交叉、多頭管理的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，部分鎮(zhèn)成立相關(guān)資產(chǎn)聯(lián)社或資產(chǎn)經(jīng)營公司，由專人專崗負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管和運(yùn)作。但大部分鎮(zhèn)的資產(chǎn)監(jiān)管一般是經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心下屬的集體資產(chǎn)管理辦公室以及城建辦、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心、文廣中心、勞動(dòng)保障所、市容所等部門多頭管理；由于各部門缺乏明確的職責(zé)分工，在履職過程中存在重復(fù)、缺位或越位等問題。

（二）監(jiān)管機(jī)制不健全

1.資金管理不到位。對農(nóng)村集體的自有資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金等，管理非常松散，坐支或賬外結(jié)算的問題突出，資金核算不完整，甚至存在著公款私存等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象。

2.資產(chǎn)管理不規(guī)范。未建立完整的資產(chǎn)管理臺賬，特別是對集體投資建設(shè)的公益用房、倒閉后的集體企業(yè)資產(chǎn)、社會(huì)捐贈(zèng)資產(chǎn)等，未納入會(huì)計(jì)核算賬戶登記管理；有的資產(chǎn)購建時(shí)手續(xù)不全，使用多年仍在賬外；有的房屋資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明；有的辦公設(shè)備等資產(chǎn)輕易購置，隨意處置，賬實(shí)不符。

3.資源管理不完善。經(jīng)過多輪對外承包后，對集體所有的非農(nóng)建設(shè)用地、林地、魚塘等自然資源，不進(jìn)行資源清查，對于資源性資產(chǎn)的位置、類別、地籍類型等情況登記不夠規(guī)范,造成農(nóng)村“三資”底數(shù)不清，底子不明,管理混亂，有的改變了性質(zhì)，有的資源價(jià)值縮水，有的甚至長期被私人無償占用等。

（三）資本收益不公開

對于股權(quán)收益，有的以其他費(fèi)用直接沖抵承包款或租金;有的收取后,私自保管,長期不報(bào)賬。有的資本收益使用無計(jì)劃,存在著“小金庫”和“寅吃卯糧”的現(xiàn)象。

（四）資產(chǎn)處置不合規(guī)

一些集體房屋、土地、林地、水域等資產(chǎn)和資源的開發(fā)、承包、流轉(zhuǎn)以及處置時(shí)，存在程序不合法、過程不公開、收入不入賬或少入賬等問題。尤其是合同簽訂和文書檔案管理方面問題突出，有些合同要素不全，條款不明，權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定不對等、不全面，有的甚至沒有書面合同。在履行合同時(shí)，存在隨意更改、終止、延長合同現(xiàn)象，甚至對合同等重要文書檔案不歸檔管理。

三、原因分析

（一）“三資”監(jiān)管意識不夠強(qiáng)

部分政府相關(guān)部門對農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理重視不夠，是造成“三資”管理不規(guī)范的思想根源。一方面，普遍存在重完成任務(wù)、輕監(jiān)督管理的思想。另一方面，有的干部法制觀念不強(qiáng)，認(rèn)為只要自己不貪污、不多占冒領(lǐng)就行了，個(gè)別干部甚至還錯(cuò)誤地認(rèn)為，監(jiān)督就是整干部，致使監(jiān)督工作停留在形式上。而且現(xiàn)在鎮(zhèn)級農(nóng)村集體資產(chǎn)錯(cuò)綜復(fù)雜，一些職能部門不想管理，就推給鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理辦公室。

（二）“三資”管理監(jiān)督不到位

由于對農(nóng)村集體“三資”管理責(zé)任不明確、程序不規(guī)范、導(dǎo)致管理不到位。主要表現(xiàn)為：一是個(gè)別鎮(zhèn)清理工作不扎實(shí)。臺賬登記不全面、不及時(shí)，“三資”仍然底數(shù)不清，產(chǎn)權(quán)不明。二是賬實(shí)不符。如在動(dòng)拆遷中有的固定資產(chǎn)已拆除或報(bào)廢的，未及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)調(diào)整，盤盈的資產(chǎn)沒有及時(shí)估價(jià)入賬等。三是在建工程結(jié)賬不及時(shí)。有的工程已完工，但未提供有效的決算和審計(jì)資料，致使不能及時(shí)結(jié)轉(zhuǎn)。四是收支失衡，資產(chǎn)收益管理不規(guī)范。非生產(chǎn)性開支過大，費(fèi)用開支上無計(jì)劃，使用不合理，管理滯后等。加之監(jiān)管系統(tǒng)不完善，相關(guān)制度流于形式，農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管尚停留在資金監(jiān)管上，資產(chǎn)和資源監(jiān)管還未落到實(shí)處。特別是農(nóng)村集體工程建設(shè)項(xiàng)目，尚未正式納入“三資”管理平臺。《農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理制度》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》等相關(guān)制度尚未得到有效落實(shí)等等。

（三）“三資”管理隊(duì)伍不穩(wěn)定

農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍不穩(wěn)定，管理力量薄弱。農(nóng)經(jīng)人員是“三資”管理的主要人員，但在編不在崗、在崗不在編問題比較突出，造成“三資”管理人員緊缺。其次，隊(duì)伍年齡老化，知識結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)偏低，也是造成資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的客觀因素。實(shí)際上，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理僅靠農(nóng)經(jīng)部門，顯然捉襟見肘，必須由政府專門成立機(jī)構(gòu)，形成制度合力，進(jìn)行跟蹤管理。

四、措施建議

農(nóng)村集體“三資”（資金、資產(chǎn)、資源)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的命脈,是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督和管理，涉及廣大農(nóng)民群眾的切身利益,事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。為進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，加強(qiáng)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管，應(yīng)積極采取措施，確保鎮(zhèn)級農(nóng)村集體“三資”保值增值，從而不斷增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（一）強(qiáng)化責(zé)任意識

進(jìn)一步統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)對管理好、維護(hù)好農(nóng)村集體“三資”的思想認(rèn)識。“三資”管理看起來是業(yè)務(wù)工作，實(shí)質(zhì)上是政治工作、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定工作。在進(jìn)一步強(qiáng)化部門責(zé)任的同時(shí)，要強(qiáng)化地方黨委政府的責(zé)任，把“三資”管理作為黨委、政府謀發(fā)展、抓穩(wěn)定的重要內(nèi)容，克服少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)不重視“三資”管理的傾向。應(yīng)當(dāng)由鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理。

（二）明確職能分工

各鎮(zhèn)要在鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，建立相應(yīng)的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管專業(yè)部門，建立健全農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作責(zé)任制，明確和細(xì)化職能部門在農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管中的職責(zé)。其中：農(nóng)經(jīng)部門是農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門；財(cái)政部門主要對農(nóng)村集體“三資”履行會(huì)計(jì)指導(dǎo)服務(wù)和財(cái)政資金監(jiān)督；審計(jì)部門應(yīng)將農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管納入常規(guī)審計(jì)范圍，建立定期和專項(xiàng)審計(jì)制度；紀(jì)委監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)把“三資”管理作為一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)處理，依法依規(guī)追究責(zé)任。各部門應(yīng)設(shè)置農(nóng)村“三資”專門管理機(jī)構(gòu)及人員，既發(fā)揮各自優(yōu)勢，又密切配合，加大監(jiān)督檢查和查處力度，嚴(yán)肅處理處罰違紀(jì)違規(guī)行為。

（三）健全監(jiān)管制度

建立健全農(nóng)村集體“三資”管理各項(xiàng)監(jiān)管制度，做到有章可循、有據(jù)可依，要以制度管事、以制度管物、以制度管權(quán)、以制度管人，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，確保鎮(zhèn)級農(nóng)村集體“三資”的安全完整和保值增值。鎮(zhèn)級應(yīng)重點(diǎn)建立資產(chǎn)資源清查界定登記臺賬制度、民主公開管理制度、資產(chǎn)處置審批制度、集體資產(chǎn)發(fā)包或產(chǎn)權(quán)變更評估制度、招標(biāo)投標(biāo)制度、債權(quán)債務(wù)管理制度等監(jiān)管制度。要制定“三資”管理監(jiān)督審批程序和責(zé)任追究辦法，把“三資”管理的內(nèi)容和要求納入到鎮(zhèn)級領(lǐng)導(dǎo)班子考核內(nèi)容。凡“三資”管理措施落實(shí)不到位，造成“三資”管理混亂的，要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！?/p>