吳義茂

土地經(jīng)營權入股產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的幾點思考

吳義茂

允許土地經(jīng)營權入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是黨的十八屆三中全會提出的一項重要改革措施。為積極穩(wěn)妥地推進改革，農業(yè)部在全國選取了黑龍江省樺南縣等七個縣（區(qū)）進行了試點。各試點縣（區(qū)）積極探索，取得了許多成功的經(jīng)驗，但也存在一些理論上的困惑需要澄清，一些實踐的難題亟待破解。本文擬就土地經(jīng)營權入股實踐探索中的幾個理論和實踐問題進行探討，以期對進一步推進改革有所裨益。

一、土地入股，為何探索?

“為何入股”是實踐探索首先需要回答的理論“原點”問題，實踐探索應圍繞實現(xiàn)入股的政策目標而進行。在調研中筆者發(fā)現(xiàn)，目前部分試點地區(qū)存在“入股出租化”的傾向，“名為入股，實為出租”，這在一定程度上反映了實踐探索之目標取向的模糊化問題。筆者認為，土地經(jīng)營權入股的目的有二：一是讓入股農戶分享到農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的增值收益，增加其財產(chǎn)性收入；二是穩(wěn)定龍頭企業(yè)對入股農戶的土地利用關系。第一個目的體現(xiàn)了入股農戶主要的利益訴求，第二個目的反映了龍頭企業(yè)主要的利益訴求，兩者應該同時兼顧，不可偏廢，否則土地經(jīng)營權入股難以可持續(xù)進行。

從實踐中普遍采取的“保底收益+分紅”模式的實際運行效果而言，入股農戶的最主要收益是保底收益（相當于租金水平），分紅往往是象征性的，有時甚至取決于龍頭企業(yè)的“自覺”而無制度約束力，農戶分享產(chǎn)業(yè)化增值收益很有限。另一方面，龍頭企業(yè)通過入股方式獲取的土地經(jīng)營權，其權利效能與出租基本無差異，入股農戶“想退就退”的現(xiàn)象一定程度存在，“龍頭企業(yè)不得用入股土地經(jīng)營權進行抵押融資”甚至成為入股協(xié)議的“標準條款”，龍頭企業(yè)通過入股穩(wěn)定土地利用關系、拓展土地經(jīng)營權權能的訴求未能完全實現(xiàn)。

考慮到土地經(jīng)營權入股改革的政策目標和實踐探索中存在的問題，本文認為，進一步推進土地經(jīng)營權入股改革的方向和著力點在于：一方面要著力解決入股農戶“按股分紅”的規(guī)范化問題，讓農戶“真正”而非“象征性”地分享到產(chǎn)業(yè)化的增值收益；另一方面也應著力提升龍頭企業(yè)與入股農戶之間土地利用關系的穩(wěn)定性，使企業(yè)獲得比租賃更為穩(wěn)定和更為充分的土地經(jīng)營權。

二、制度沖突，如何協(xié)調？

由于各種制度的目標和價值取向的差異，會導致制度之間的沖突。如何協(xié)調土地經(jīng)營權入股過程中遭遇的制度沖突，是實踐提出的亟待解決的問題。

1.“保底收益”與“無利潤不得分紅”的沖突

對于入股農戶實行“保底收益”是入股實踐的普遍做法，符合現(xiàn)實國情和農村實際，應予以堅持?！盁o利潤不得分紅”是公司法律制度的強制性規(guī)范。土地股份經(jīng)濟組織對農民股東進行“保底收益”分配的前提條件是，符合法律所規(guī)定的分紅的財務條件。但是土地股份經(jīng)濟組織分紅的條件并不隨著其成立而當然具備。在土地股份經(jīng)濟組織起步階段，往往沒有任何收益，更談不上有利潤。即使正式運營以后，由于市場的風險性也難以保證股東分紅條件的始終成就。在土地股份經(jīng)濟組織不具備分紅的財務條件下動用公司資本支付“保底收益”，顯然為法律的強制性規(guī)定所禁止。于是，在土地股份經(jīng)濟組織未能滿足股東分紅的財務條件時，如何化解農民股東“保底收益”的支付與法律的強制性規(guī)定之間的沖突，是入股實踐提出的重要課題。對此，實踐中有些地區(qū)探索了非農民股東的墊付制度，既保證了入股農戶的“保底收益”的支付，又避免了與法律制度的沖突，值得借鑒。具體而言，當土地股份經(jīng)濟組織的財務條件不允許支付紅利時，農民股東的“保底收益”由非農民股東墊付。非農民股東實際墊付的“保底收益”可在以后年度以土地股份經(jīng)濟組織可分配利潤進行償還。

非農民股東的墊付制度設計雖然加大了非農民股東的義務，但由于優(yōu)先股的制度設計，公司經(jīng)營管理決策權和表決權一般由非農民股東享有，所以仍能實現(xiàn)農民股東與非農民股東之間的利益平衡。

2.經(jīng)營主體再流轉或抵押土地經(jīng)營權的限制與公司法人財產(chǎn)權的沖突

《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》（以下簡稱三權分置意見）規(guī)定：經(jīng)營主體再流轉土地經(jīng)營權或依法依規(guī)設定抵押，須經(jīng)承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面?zhèn)浒浮?/p>

土地經(jīng)營權入股后，入股農戶的土地經(jīng)營權構成公司的法人財產(chǎn)，公司對作為法人財產(chǎn)構成部分的土地經(jīng)營權本身享有處分權，可以進行再流轉或抵押，這是公司法理的題中應有之義。從入股探索之實踐來看，目前普遍實行“保底收益+分紅”，龍頭企業(yè)通過入股的途徑獲得土地經(jīng)營權，其用地成本與租賃相比更高，理應在權利效能上比通過租賃的方式獲取的土地經(jīng)營權更為優(yōu)越。若將入股所獲得的土地經(jīng)營權與租賃獲得的土地經(jīng)營權等量齊觀，均需要征得承包農戶的書面同意，不符合權利義務對等原則。因此，從公司法理和實踐需求而言，公司對入股土地經(jīng)營權的抵押或再流轉，不應再要求其取得原入股農戶的書面同意。因此，土地政策與公司法律制度以及實踐需求之間形成了沖突。

本文認為，可以考慮在章程中約定：入股農戶將土地經(jīng)營權入股至土地股份經(jīng)濟組織，視為入股農戶書面同意土地股份經(jīng)濟組織有權對土地經(jīng)營權進行再流轉或抵押。同時考慮到再流轉或抵押土地經(jīng)營權對農戶的權益影響巨大，為了保護農民股東的土地權益，土地股份經(jīng)濟組織章程對于土地經(jīng)營權的抵押、再流轉應設置內部的程序制約，例如需要經(jīng)過三分之二以上的農民股東的同意方可實施。如此制度設計，既可以降低土地股份經(jīng)濟組織逐個征求原承包農戶的書面同意所產(chǎn)生的交易成本，又能有效地保護農民股東的土地權益。

3.土地股份組織解散時土地經(jīng)營權退回農民股東與土地經(jīng)營權的“責任財產(chǎn)”屬性的沖突

為了防止農民“失地”，目前大多數(shù)地方的土地經(jīng)營權入股實踐均規(guī)定，合作社或公司解散時土地經(jīng)營權退回農民股東。然而，入股農戶的土地經(jīng)營權作為出資財產(chǎn)，理應作為土地股份組織對外清償債務的“責任財產(chǎn)”。合作社或公司解散時土地經(jīng)營權退回農民股東，雖有利于入股農戶的土地權益之維護，但不利于合作社或公司的市場公信力和外部債權人的保護，危及交易安全。

土地股份組織解散時土地經(jīng)營權退回農民股東與土地經(jīng)營權的“責任財產(chǎn)”屬性的沖突，需要協(xié)調。對此，有的地區(qū)探索了土地經(jīng)營權原價回購制度。具體而言，在土地股份經(jīng)濟組織破產(chǎn)解散時，農民股東入股的土地經(jīng)營權回歸原承包農戶，但承包農戶須以土地經(jīng)營權的入股折價對土地股份經(jīng)濟組織的債務承擔責任。這種探索兼顧了入股農戶土地權益的維護和交易秩序的安全，值得借鑒。需要說明的是，土地經(jīng)營權的原價回購制度需要公司章程的事先特別約定。章程的事先特別約定，屬于入股農戶土地經(jīng)營權出資的特別公示，能夠為外部債權人判斷土地股份經(jīng)濟組織資產(chǎn)狀況和債務清償能力提供信息基礎，而不致?lián)p害市場交易的安全和秩序，也與注冊資本為股東承擔責任范圍之法理相符。

三、入股風險，如何防范？

如何構建有效的風險防范機制，防止入股可能帶來的農戶生計保障的缺失，是實踐提出的亟待解決的課題。土地經(jīng)營權入股可能遭遇的風險，有些是所有農業(yè)企業(yè)經(jīng)營所面臨的共性風險，如自然風險、市場風險。對于這些共性風險，傳統(tǒng)的政策性保險機制基本可以化解。土地經(jīng)營權入股風險防范制度設計應著力解決和關注的是土地經(jīng)營權入股所面臨的特殊個性風險。這種特殊個性風險主要包括兩個方面：在“保底收益+分紅”的模式中，公司不能支付并且非農民股東不能墊付“保底收益”時的風險；土地股份組織解散時農民股東回購土地經(jīng)營權的資金缺乏的風險。

為了保護存款人的合法利益，維護金融體系的安全與穩(wěn)定，許多國家和地區(qū)均建立了存款保險制度，指的是存款類金融機構按照所吸收存款的一定比例向存款保險機構繳納保險費，當發(fā)生支付危機時，由存款保險機構通過資金援助、賠償保險金等方式，保障其清償能力。借鑒存款保險制度的原理，構建“土地經(jīng)營權入股保險”，對于利用市場化手段化解入股所可能帶來的農戶生存保障缺失以及社會穩(wěn)定危機，具有重要意義。土地股份經(jīng)濟組織作為投保人向保險公司投保，當土地股份經(jīng)濟組織不能支付保底收益或破產(chǎn)清算時，農民股東可以從保險公司處得到賠償金，以補償保底收益損失或作為回購土地經(jīng)營權的資金來源。四川省崇州市探索構建土地流轉履約保證保險，當龍頭企業(yè)不能按時足額支付土地流轉金時，由保險公司來賠償農戶的土地流轉收益損失。保險費由農民負擔10%、經(jīng)營主體負擔40%、政府負擔50%。該種做法值得借鑒。

（作者單位：佛山市委黨校）