詹國(guó)輝，張新文

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

中國(guó)智庫(kù)發(fā)展研究：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、限度與路徑選擇

詹國(guó)輝，張新文

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

智庫(kù)已成為我國(guó)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中不可或缺的推動(dòng)力，智庫(kù)對(duì)于促進(jìn)公共決策的科學(xué)化，國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化發(fā)揮極為重要的作用。寬松政治氛圍、雄厚的資金支持、獨(dú)立的商業(yè)化運(yùn)作模式等都為歐美智庫(kù)的發(fā)展提供了先決條件。同時(shí)，中國(guó)智庫(kù)發(fā)展的歷史演變趨勢(shì)及發(fā)展現(xiàn)狀有助于厘清建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)的發(fā)展限度。為此，要通過(guò)完善智庫(kù)管理體系、保持智庫(kù)研究的獨(dú)立性、營(yíng)造良好配套環(huán)境、拓展融資渠道、整合智力資源以及搭建學(xué)術(shù)研究的合作交流平臺(tái)等多元化路徑，推動(dòng)中國(guó)特色新型智庫(kù)的長(zhǎng)效性發(fā)展。

智庫(kù)發(fā)展；國(guó)際比較；限度；發(fā)展路徑

一、前言

智庫(kù)（Think-Tank）是公共政策制定環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)，[1](p16)亦是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的智力載體?，F(xiàn)代意義上的智庫(kù)自出現(xiàn)后，一直活躍在公共決策系統(tǒng)中。智庫(kù)（也稱思想庫(kù)）作為一種社會(huì)組織，特指穩(wěn)定并相對(duì)獨(dú)立的政策研究機(jī)構(gòu)，其研究人員運(yùn)用科學(xué)的研究方法對(duì)廣泛的公共政策問(wèn)題進(jìn)行跨學(xué)科的研究，并在與政府、企業(yè)及公眾密切相關(guān)的政策問(wèn)題上提出咨詢建議。薛瀾、陳振明等學(xué)者認(rèn)為，智庫(kù)既是專業(yè)知識(shí)庫(kù)及高級(jí)人才庫(kù)，亦是科學(xué)知識(shí)與公共政策之間的重要橋梁。智庫(kù)的興起與當(dāng)代公共政策的特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段密切相關(guān)。

中國(guó)的智庫(kù)研究和實(shí)踐在2012年得到學(xué)界的廣泛響應(yīng)，這也是公共決策發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。智庫(kù)受到黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視，建設(shè)有中國(guó)特色高質(zhì)量的本土智庫(kù)成為當(dāng)下行政實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界所共同關(guān)注的議題。[2](p6-10)2013年4月，習(xí)近平總書(shū)記首次提出建設(shè)“中國(guó)特色新型智庫(kù)”的目標(biāo),表明黨和國(guó)家將智庫(kù)的學(xué)術(shù)研究和實(shí)務(wù)發(fā)展納入到國(guó)家軟實(shí)力建設(shè)體系之中，并提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中再次提出“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”的重要目標(biāo)，進(jìn)一步推動(dòng)了建設(shè)“中國(guó)特色新型智庫(kù)”的步伐。2015年初中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》，為各層級(jí)政府及部門“建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)”提供了理論層面上的指導(dǎo)，這一系列的制度供給為建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)的發(fā)展提供了黃金良機(jī)。

2016年，美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)的智庫(kù)與公民社會(huì)項(xiàng)目所撰寫(xiě)的《全球智庫(kù)報(bào)2015》數(shù)據(jù)顯示：截至2015年底，全球擁有智庫(kù)6846家，中國(guó)擁有435家，比2014年增加6家，約占全世界智庫(kù)總量的6.35%，但中國(guó)僅有9家進(jìn)入全球智庫(kù)的前150名。[3]上海社科院智庫(kù)研究中心所發(fā)布的《中國(guó)智庫(kù)報(bào)告（2014）》數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)智庫(kù)目前約有2500家，研究人員約3.5萬(wàn)人，工作人員約27萬(wàn)。[4]其中，中國(guó)智庫(kù)帶有官方性質(zhì)的數(shù)量眾多，其服務(wù)領(lǐng)域拓展到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科教、衛(wèi)生、環(huán)保等。通過(guò)上述兩組數(shù)據(jù)的比較，不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)現(xiàn)存的80%的智庫(kù)不被國(guó)際社會(huì)所認(rèn)可，單純的數(shù)量和總體規(guī)模并非衡量智庫(kù)質(zhì)量的總體指標(biāo)。盡管近幾年中國(guó)智庫(kù)發(fā)展速度迅猛，但其社會(huì)影響力偏弱，而且也并未體現(xiàn)出“中國(guó)特色”的本土化特點(diǎn)?；谏鲜霰尘?，筆者擬梳理歐美國(guó)家智庫(kù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而對(duì)中國(guó)智庫(kù)發(fā)展的歷史演變過(guò)程、發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展限度進(jìn)行探究與分析，最后提出應(yīng)有的政策路徑。

表1 英國(guó)智庫(kù)的分類

表2 德國(guó)智庫(kù)發(fā)展的類別

二、智庫(kù)發(fā)展研究的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：歐美的比較

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的智庫(kù)發(fā)展較早，并具備成熟的行業(yè)體系特征。從類別而言，表現(xiàn)如下：

（一）歐洲智庫(kù)。

首先，英國(guó)智庫(kù)的發(fā)展得益于其工業(yè)化進(jìn)程，智庫(kù)建設(shè)與工業(yè)革命同步進(jìn)行，英國(guó)也是歐洲智庫(kù)的創(chuàng)始者，其分類見(jiàn)表1所示。在“云時(shí)代和大數(shù)據(jù)”的時(shí)代背景下，大型化復(fù)雜性工程需要，多學(xué)科融合的智庫(kù)格局已然形成，成為當(dāng)下英國(guó)社會(huì)發(fā)展的推進(jìn)器。[5](p25-28)英國(guó)智庫(kù)在社會(huì)影響力排在前四的有：查塔姆大廈（Chatham House）、倫敦國(guó)際戰(zhàn)略研究所（The International Institute for Strategic Studies）、海外發(fā)展研究所（Overseas Development Institute）、亞當(dāng)·斯密研究所。

其次，德國(guó)智庫(kù)的發(fā)展在東西德的統(tǒng)一后呈現(xiàn)出穩(wěn)定而快速的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。隨著近20多年的發(fā)展，德國(guó)已然形成一些著名的大型綜合性咨詢智庫(kù)，諸如：德國(guó)全球及區(qū)域研究中心（GIGA）、萊布尼茲科學(xué)聯(lián)合會(huì)、柏林社會(huì)研究科學(xué)中心（WZB）、德國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)（DGAP）、科爾伯基金會(huì)，他們能夠獨(dú)立在海外進(jìn)行跨國(guó)業(yè)務(wù)，可將其分為四類，見(jiàn)表2所示。

最后值得一提的是法國(guó)智庫(kù)。其智庫(kù)在歐洲大陸比較發(fā)達(dá)，但由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入緩慢期，因而更加注重國(guó)際市場(chǎng)的爭(zhēng)奪，咨詢對(duì)象轉(zhuǎn)向發(fā)展中國(guó)家，智庫(kù)發(fā)展和咨詢的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家的企業(yè)轉(zhuǎn)型和業(yè)務(wù)拓展提供服務(wù)。比較有影響的重要智庫(kù)如社會(huì)主義國(guó)家國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際信息和展望研究中心（CEPII）、法國(guó)國(guó)際關(guān)系研究所（IFRI）、法國(guó)國(guó)際和戰(zhàn)略關(guān)系研究所、重建布雷頓森林體系委員會(huì)、法國(guó)近現(xiàn)代中國(guó)研究中心（隸屬于法國(guó)國(guó)家科學(xué)研究中心）、巴黎高師地緣戰(zhàn)略研究中心、法國(guó)可持續(xù)發(fā)展與國(guó)際關(guān)系研究所、法國(guó)“思想共和國(guó)”、法國(guó)戰(zhàn)略研究和培訓(xùn)高等委員會(huì)等。

（二）美國(guó)智庫(kù)。

美國(guó)智庫(kù)的數(shù)量全球最多、影響力也最大。根據(jù)《2015年全球智庫(kù)排名》統(tǒng)計(jì)，2015年全球共有智庫(kù)6846家，其中北美洲智庫(kù)所占高達(dá)28.21%，美國(guó)有1835家，[6]其基本職責(zé)和服務(wù)要求在于為美國(guó)政府提供可操作性的決策咨詢信息，以此來(lái)保障政府決策質(zhì)量，提高政府決策的科學(xué)性。美國(guó)智庫(kù)基本分為如下幾個(gè)類型，見(jiàn)表3所示。

表3 美國(guó)智庫(kù)的類型學(xué)分析

圖1 布魯金斯學(xué)會(huì)2013年的資金來(lái)源

豐裕的資金是智庫(kù)賴以生存的物質(zhì)保障。美國(guó)智庫(kù)發(fā)展的資金主要來(lái)源于日常承接的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、學(xué)術(shù)出版物及學(xué)術(shù)會(huì)議的正常經(jīng)營(yíng)收益、外部環(huán)境中的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人及企業(yè)的資金捐助。[7](p152)而在政府層面，美國(guó)智庫(kù)還享有政策優(yōu)惠，社會(huì)性捐贈(zèng)還可以獲得免稅待遇，以布魯金斯學(xué)會(huì)2013年的資金來(lái)源[8]為例，見(jiàn)圖1。

（三）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的比較。

通過(guò)對(duì)歐洲及美國(guó)智庫(kù)發(fā)展的簡(jiǎn)單梳理，可以發(fā)現(xiàn)如下共同點(diǎn)：

一是寬松式的政治氛圍。歐美國(guó)家基本屬于分權(quán)制衡（The Separation of Power）的政治體系，其對(duì)各國(guó)的智庫(kù)提供了良好的發(fā)展氛圍。國(guó)家體制內(nèi)不同政黨輪流執(zhí)政，而且政黨組織權(quán)利分散，相互獨(dú)立，有利于形成智庫(kù)的獨(dú)立性，從而提供了可促動(dòng)外部影響力的內(nèi)生性空間。分權(quán)制衡和多黨制的政治氛圍為公共政策的制定提供了開(kāi)放式的決策機(jī)制，亦為歐美國(guó)家智庫(kù)提供了發(fā)展土壤。二是雄厚的資金支持。歐美諸多國(guó)家智庫(kù)的籌資渠道表現(xiàn)出多元化與多樣化，社會(huì)捐贈(zèng)是推動(dòng)歐美國(guó)家智庫(kù)發(fā)展的重要力量。[9](p1-6)社會(huì)捐贈(zèng)源于西方文化傳統(tǒng)的慈善文化及慷慨精神，美英等國(guó)還規(guī)定慈善捐贈(zèng)享受政府免稅的政策優(yōu)惠，都在某種程度上激發(fā)了歐美等國(guó)的智庫(kù)發(fā)展。但同時(shí)也不可忽視其他資金支持力量的作用，以法國(guó)為例，法國(guó)諸多智庫(kù)的發(fā)展得益于政府資助，甚至資助比例高達(dá)75%。[10]三是獨(dú)立的商業(yè)化運(yùn)作。從政府與智庫(kù)的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看，歐美智庫(kù)既依靠于政府的資助，又獨(dú)立于政府之外。智庫(kù)與政府之間保持著緊密關(guān)系，但不從屬于政府部門，獨(dú)立性較高。因此，智庫(kù)重視與決策部門之間的密切聯(lián)系，有助于智庫(kù)對(duì)政策制定和政策執(zhí)行過(guò)程的實(shí)際問(wèn)題能夠及時(shí)了解，進(jìn)而推動(dòng)智庫(kù)研究與公共政策進(jìn)程同步進(jìn)行。

三、當(dāng)前中國(guó)特色新型智庫(kù)的發(fā)展現(xiàn)狀與限度

美國(guó)學(xué)者托馬斯經(jīng)過(guò)對(duì)智庫(kù)實(shí)際運(yùn)作過(guò)程的研究后認(rèn)為：“評(píng)論家對(duì)智庫(kù)的一般性描述表征出其矛盾的一面，智庫(kù)既是‘知識(shí)的圣殿’（Sanctuary of Knowledge），又是‘虛偽的游說(shuō)公司’（Lobbying of Hypocritical Firms）”。智庫(kù)在理想層面應(yīng)當(dāng)是以知識(shí)生產(chǎn)和再利用為基本職責(zé)，從而為公共政策所服務(wù)，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，但智庫(kù)發(fā)展的阻礙因素在于現(xiàn)代智庫(kù)成長(zhǎng)過(guò)程的異化可能。[11](p106-111)智庫(kù)發(fā)展的異化可能導(dǎo)致決策信息的可信度的降低，并削弱民主決策的科學(xué)性。[12](p77-83)為此，有必要探討當(dāng)前中國(guó)不同類型智庫(kù)的發(fā)展?fàn)顩r，以期找尋智庫(kù)發(fā)展的限度，從而為本土化的特色型智庫(kù)發(fā)展提供可借鑒性的指導(dǎo)。

（一）新中國(guó)成立后中國(guó)智庫(kù)的歷史演變。

縱觀諸多國(guó)家智庫(kù)發(fā)展進(jìn)程可知，其演進(jìn)邏輯與時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)情及公共決策體制相關(guān)聯(lián)，并基本呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。我國(guó)自1949年以后，智庫(kù)的歷史演變大致可分為如下幾個(gè)階段：

1.雛形時(shí)期（1949年—1978年）。

新中國(guó)成立后，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到技術(shù)的決定性作用，這雖然為智庫(kù)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但從現(xiàn)代智庫(kù)的意義來(lái)看，當(dāng)時(shí)的政策研究機(jī)構(gòu)還不能歸屬于智庫(kù)的范疇，其作為政府機(jī)關(guān)的延伸機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性嚴(yán)重喪失。盡管這一時(shí)期智庫(kù)的組成人員包括了專家、學(xué)者、技術(shù)人才，但研究?jī)?nèi)容集中為國(guó)家政策的解釋性工作，尚未拓展到現(xiàn)代意義上的智庫(kù)范疇，由此可稱之為中國(guó)智庫(kù)建設(shè)的先期“雛形”。這一時(shí)期智庫(kù)發(fā)展的特點(diǎn)是政治色彩過(guò)濃，政治依賴感強(qiáng)，智庫(kù)研究成果與黨中央國(guó)務(wù)院的決策意見(jiàn)保持高度的一致性，缺乏作為智庫(kù)應(yīng)有的獨(dú)立性和判斷力。

2.恢復(fù)發(fā)展時(shí)期（1978年—20世紀(jì)90年代）。

經(jīng)過(guò)多年的停滯，智庫(kù)發(fā)展自改革開(kāi)放以后有所恢復(fù)，在此階段內(nèi)智庫(kù)發(fā)展和研究焦點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)及體制改革，主要圍繞黨的建設(shè)服務(wù)，具體如價(jià)格機(jī)制、財(cái)政稅收體制及企業(yè)轉(zhuǎn)型。當(dāng)十一屆三中全會(huì)將黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)之時(shí)，智庫(kù)咨詢業(yè)已在逐步發(fā)展。智庫(kù)從中央政府到地方政府，從各個(gè)部門到社會(huì)組織，相繼成立政策研究室、政策研究中心，半官方性質(zhì)的智庫(kù)體系開(kāi)始形成。隨著十三大及十四大所提出的“科學(xué)決策”與“民主決策”，中國(guó)政策研究進(jìn)入了穩(wěn)定軌道。但基于這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過(guò)快，為了滿足改革過(guò)程中的多元化需求和利益訴求，以及政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的需要，民間智庫(kù)和政社共建型智庫(kù)得到了發(fā)展空間和機(jī)遇。

3.繁榮時(shí)期（20世紀(jì)90年代—21世紀(jì)初）。

隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化發(fā)展進(jìn)入了穩(wěn)定軌道，智庫(kù)開(kāi)始呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的繁榮時(shí)期，其規(guī)模及服務(wù)領(lǐng)域獲得了極大拓展，日趨于獨(dú)立性及多元化的特點(diǎn)。社會(huì)性的民間智庫(kù)及學(xué)術(shù)性的政社共建型智庫(kù)方興未艾，逐步初具規(guī)模。黨的十五大及十六大所提出的“繁榮決策科學(xué)與發(fā)展咨詢產(chǎn)業(yè)”，“實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略”；“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化”，“完善決策咨詢制度”等，都從政策體制及制度供給層面對(duì)中國(guó)科學(xué)決策機(jī)制和智庫(kù)建設(shè)起到了推動(dòng)作用。全國(guó)人大在1999年通過(guò)了《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，首次以立法形式提倡對(duì)政府以外的公用事業(yè)可進(jìn)行社會(huì)捐贈(zèng)，這為民間智庫(kù)和政社共建型智庫(kù)提供了發(fā)展機(jī)遇和生存契機(jī)。

4.中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)時(shí)期（2013年至今）。

自黨的十八大以來(lái)，改革進(jìn)入了全面深化和攻堅(jiān)期，同時(shí)又面臨著國(guó)際復(fù)雜形勢(shì)和外部環(huán)境的干擾，智庫(kù)建設(shè)亟須完成本土化的重構(gòu)，以期適應(yīng)中國(guó)改革的時(shí)代新要求。2013年4月，習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)議上首次提出要建設(shè)中國(guó)特色型智庫(kù)，將智庫(kù)建設(shè)納入到國(guó)家“軟實(shí)力”發(fā)展與建設(shè)體系的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”的重要議題。2015年初中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)等做出了法定意義上的科學(xué)界定，這為特色新型智庫(kù)建設(shè)提出新的發(fā)展要求和指導(dǎo)方向。

（二）中國(guó)特色新型智庫(kù)的發(fā)展現(xiàn)狀。

需要提及的是中國(guó)智庫(kù)建設(shè)尚未形成體系，智庫(kù)機(jī)構(gòu)及智庫(kù)內(nèi)成員難以精確統(tǒng)計(jì)。我們依據(jù)上海社科院智庫(kù)研究中心所發(fā)布的《中國(guó)智庫(kù)報(bào)告（2014）》的數(shù)據(jù)可知，當(dāng)前中國(guó)各類智庫(kù)目前約有2500家,研究人員約3.5萬(wàn)人，工作人員約27萬(wàn)，呈現(xiàn)如下幾個(gè)基本趨勢(shì)：

1.發(fā)展速度和規(guī)模穩(wěn)步提高。

根據(jù)2016年初美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)《全球智庫(kù)報(bào)2015》的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)智庫(kù)有9家單位進(jìn)入全球智庫(kù)的前150名，但這9個(gè)智庫(kù)基本上歸屬為政府主導(dǎo)型的智庫(kù)。同時(shí)，6家中國(guó)智庫(kù)躋身全球最佳民營(yíng)智庫(kù)50強(qiáng)，4家中國(guó)智庫(kù)登上全球最值得關(guān)注智庫(kù)100強(qiáng)榜單，在亞洲大國(guó)智庫(kù)60強(qiáng)榜單中，中國(guó)占據(jù)18個(gè)席位，約占30%。以上數(shù)據(jù)驗(yàn)證了近幾年中國(guó)智庫(kù)的發(fā)展在絕對(duì)數(shù)據(jù)和發(fā)展規(guī)模上有大幅度增長(zhǎng)，如表4所示。

表4 2010年—2015年中國(guó)美國(guó)及全球智庫(kù)數(shù)量的對(duì)比

圖2 2010年—2015年中美分別占全球智庫(kù)數(shù)量的比重

隨著中國(guó)當(dāng)下制度供給的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，中國(guó)智庫(kù)發(fā)展呈現(xiàn)出穩(wěn)態(tài)式增長(zhǎng)，但與美國(guó)智庫(kù)發(fā)展仍然存在較大差距，中美智庫(kù)數(shù)量比基本保持在1∶ 4和1∶ 5的比例區(qū)間中。《全球智庫(kù)報(bào)告2015》數(shù)據(jù)顯示，國(guó)內(nèi)排名最高的是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，位列第31名。在全球最值得關(guān)注智庫(kù)排名100強(qiáng)榜單中，僅僅只有4家中國(guó)智庫(kù)上榜?？梢?jiàn)，中國(guó)特色新型智庫(kù)與西方國(guó)家的智庫(kù)相比，仍然存在較大差距，頂尖級(jí)智庫(kù)的質(zhì)量和影響力有待進(jìn)一步發(fā)展。

2.總體發(fā)展布局呈現(xiàn)出非均衡態(tài)勢(shì)。

一般意義上，智庫(kù)為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展提供智力層面上的支持，扮演咨詢機(jī)構(gòu)角色。人才是決定智庫(kù)發(fā)展的主體性要素，且最大限度地接近公共決策層，從而有效把握智庫(kù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體性布局?！?015年中國(guó)智庫(kù)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，智庫(kù)分布集中于東部地區(qū)，東部區(qū)域所占比例高達(dá)62%，而中西部區(qū)域總和僅占35%。前15名的最具有影響力的中國(guó)特色新型智庫(kù)分布情況為：北京11家，上海3家，江蘇1家?？梢?jiàn)，中國(guó)最具影響力智庫(kù)主要集聚在國(guó)家政治中心北京，以及東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。長(zhǎng)三角和首都地區(qū)是當(dāng)前中國(guó)智庫(kù)建設(shè)的偏重點(diǎn)，智庫(kù)的非均衡式比較明顯。

3.智庫(kù)質(zhì)量呈現(xiàn)出偏向性發(fā)展局面。

一是數(shù)量和活躍程度。對(duì)于中國(guó)特色智庫(kù)而言，具體可分為官方性質(zhì)智庫(kù)、政社共建型智庫(kù)及民間智庫(kù)三類。相關(guān)數(shù)據(jù)表明官方性質(zhì)智庫(kù)在中國(guó)占據(jù)了絕大比例，而政社共建型智庫(kù)的力量最為薄弱。囿于中國(guó)改革開(kāi)放的政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不徹底和非均衡匹配的影響，政府主導(dǎo)型智庫(kù)仍然是智庫(kù)發(fā)展的最為活躍力量，其實(shí)力最為雄厚，民間智庫(kù)和政社共建型智庫(kù)表現(xiàn)出滯后的一面。據(jù)《中國(guó)智庫(kù)報(bào)告（2013）》的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，民間社會(huì)智庫(kù)數(shù)量?jī)H占5%，而中國(guó)各類智庫(kù)約為2600個(gè)，由此判定活躍在民間社會(huì)的民間智庫(kù)，且能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性運(yùn)營(yíng)大約在130個(gè)。而從《中國(guó)智庫(kù)報(bào)告（2014）》中統(tǒng)計(jì)了我國(guó)活躍智庫(kù)的數(shù)量有244家，分布類型如圖3所示。這亦說(shuō)明民間智庫(kù)和政社共建型智庫(kù)在數(shù)量上和活躍程度上不如政府主導(dǎo)型智庫(kù)。

圖3 活躍智庫(kù)的類型分布

二是綜合影響力。就這方面而言，政府主導(dǎo)型智庫(kù)大于政社共建型智庫(kù)，政社共建型智庫(kù)又大于民間智庫(kù)。《中國(guó)智庫(kù)報(bào)告（2015）》統(tǒng)計(jì)出前15家的智庫(kù)綜合影響力的排名，政府主導(dǎo)型智庫(kù)占了66.67%，政社共建型智庫(kù)緊隨其后占33.33%，而民間社會(huì)智庫(kù)卻沒(méi)有1家入選。以上數(shù)據(jù)和排名反映了在當(dāng)前中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)過(guò)程中，政府主導(dǎo)型智庫(kù)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中扮演主導(dǎo)角色，影響力最強(qiáng)。而政社共建型智庫(kù)自2013年后迅速發(fā)展，已然成為主導(dǎo)型智庫(kù)的重要推手。

（三）中國(guó)特色智庫(kù)的發(fā)展限度。

基于上文中國(guó)特色新型智庫(kù)的發(fā)展現(xiàn)狀，以及智庫(kù)發(fā)展仍處于最佳的機(jī)遇期。分析中國(guó)特色新型智庫(kù)在建設(shè)中所面臨的問(wèn)題，有助于厘清中國(guó)特色新型智庫(kù)發(fā)展的限度。

1.政府主導(dǎo)型智庫(kù)維度。

一是囿于傳統(tǒng)體制的固有影響，弱化了智庫(kù)的外在影響力。政府主導(dǎo)型智庫(kù)都因其內(nèi)嵌于黨政體制，運(yùn)行體制與黨政職能部門無(wú)異，導(dǎo)致其尚未在真正意義上實(shí)現(xiàn)智庫(kù)的獨(dú)立運(yùn)行。同時(shí)這部分智庫(kù)內(nèi)部運(yùn)行過(guò)程中的科層制嵌入，學(xué)術(shù)性和民主性氛圍缺乏，與公眾輿論拉大了距離，缺少輿論話語(yǔ)權(quán)。[13]此外，官方性質(zhì)的智庫(kù)因政策制定過(guò)程中的行政色彩，缺少現(xiàn)代科學(xué)化理論對(duì)政策制定的嵌入，削弱了智庫(kù)的外部影響力。

二是獨(dú)立性的缺乏進(jìn)一步降低了智庫(kù)的對(duì)外活躍度。諸多政府主導(dǎo)型智庫(kù)依附于行政部門，即中國(guó)語(yǔ)境下的“掛靠單位”和“吃皇糧”此特質(zhì)導(dǎo)致其在公共決策及公共項(xiàng)目時(shí)難以系統(tǒng)性地反映出公眾利益。從理論層面而言，政府主導(dǎo)型智庫(kù)從屬于行政部門，這一距離優(yōu)勢(shì)使得其能直觀將社會(huì)公眾信息抑或政策研究成果傳導(dǎo)公共決策層，實(shí)現(xiàn)公共政策制定的科學(xué)化、社會(huì)公正利益的合理合法。[14](p21-28)但由于缺乏獨(dú)立性，無(wú)法自主地參與政策的決策，甚至在一定程度上只是作為黨和國(guó)家政策方針的“解釋者和宣傳者”，并未在應(yīng)有智庫(kù)層面上發(fā)揮出思想和知識(shí)生產(chǎn)的作用，例如地方政府與地方性智庫(kù)進(jìn)行項(xiàng)目“尋租式”的代理與承包。此外，智庫(kù)項(xiàng)目研究過(guò)程中行政干預(yù)力量使得研究領(lǐng)域和研究問(wèn)題是以行政領(lǐng)導(dǎo)或行政決策層的意愿為主，產(chǎn)生“唯權(quán)論”，消解了智庫(kù)的影響力，最終降低了智庫(kù)對(duì)外活躍度。

2.民間社會(huì)型智庫(kù)維度。

民間社會(huì)型智庫(kù)內(nèi)嵌其獨(dú)立性的特點(diǎn)，其決策咨詢機(jī)構(gòu)往往獨(dú)立于政府之外。因此，其參與公共決策過(guò)程能夠科學(xué)合理地促進(jìn)政策的有效性發(fā)揮。但民間智庫(kù)自20世紀(jì)90年代才開(kāi)始嶄露頭角，發(fā)展比較緩慢，面臨著如下問(wèn)題：

一是配套政策體系的不健全，減緩了民間智庫(kù)的發(fā)展。其一，政府尚未正視民間智庫(kù)應(yīng)有的智庫(kù)地位，政策優(yōu)惠及制度性供給尚未惠及。其二，社會(huì)公眾對(duì)民間智庫(kù)缺乏必要的信任感，將其納入政府利益代表的范疇。其三，當(dāng)前中國(guó)的國(guó)情決定了政府對(duì)民間智庫(kù)的行政性管控影響政府與民間智庫(kù)的互動(dòng)關(guān)系，延緩了民間智庫(kù)的發(fā)展。

二是資金獲取渠道狹窄，難以維持民間智庫(kù)的正常運(yùn)營(yíng)。一個(gè)良好智庫(kù)的發(fā)揮，自然也離不開(kāi)資金保障的支持，資金籌集及獲取是當(dāng)前中國(guó)民間智庫(kù)發(fā)展的最大屏障。從我們對(duì)江蘇N市的調(diào)研來(lái)看，民間智庫(kù)資金嚴(yán)重短缺，僅占軟科學(xué)投入的5.13%。對(duì)比美國(guó)民間智庫(kù)，其資金來(lái)源是社會(huì)性捐贈(zèng)，但財(cái)政資金的投入也基本在15%—20%，政府對(duì)民間智庫(kù)的傾斜在制度層面解決了其正常運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題。中國(guó)民間智庫(kù)的影響力太薄弱，與官方性質(zhì)智庫(kù)、政社共建型智庫(kù)相比，只能屈于第三梯隊(duì)，此外，企業(yè)和社會(huì)對(duì)民間智庫(kù)的認(rèn)識(shí)尚未形成滿意狀態(tài)，并未在科學(xué)規(guī)劃、企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)、個(gè)體利益訴求等方面尋求幫助。最終造成的結(jié)果是進(jìn)一步地縮窄了民間智庫(kù)的資金獲取渠道。

3.政府與社會(huì)共建型智庫(kù)維度。

隨著事業(yè)單位性質(zhì)的體制內(nèi)學(xué)者專家在社會(huì)影響力的不斷擴(kuò)散，其社會(huì)認(rèn)可度和呼吁效應(yīng)得到有效聚集，政府與社會(huì)共建型智庫(kù)應(yīng)運(yùn)而生，政府與社會(huì)共建型智庫(kù)在中國(guó)主要囊括了高校研究所和科研院所?；诟咝５膹V泛認(rèn)可度，其內(nèi)部具有眾多專家和學(xué)者，理論指導(dǎo)的先進(jìn)性及研究方法的科學(xué)性，都為政社共建型智庫(kù)發(fā)展提供了決策層面上的先機(jī)。[15](p17-28)但在建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)過(guò)程中，政社共建型智庫(kù)發(fā)展亦遭遇到諸多問(wèn)題，具體有：

一是政社共建型智庫(kù)缺乏整體性發(fā)展思維。2015年，政社共建型智庫(kù)從供給端發(fā)力塑造實(shí)用性，致力于打造多層次的智庫(kù)成果，累計(jì)提供咨詢報(bào)告4.3萬(wàn)余份，其中2.2萬(wàn)余份被采納，決策影響力明顯提升。[16]盡管政社共建型智庫(kù)的研究成果急速增長(zhǎng)，但各個(gè)高校缺乏整合與合作，其相互獨(dú)立又進(jìn)一步導(dǎo)致了國(guó)家資源的浪費(fèi)。以《中國(guó)智庫(kù)報(bào)告（2015）》的數(shù)據(jù)為例，政社共建型智庫(kù)系統(tǒng)影響力在前10名的只有1所211高校，其余全是高校排名在全國(guó)前20的985高校，并且集中在北京地區(qū)及長(zhǎng)三角區(qū)域。國(guó)家和政府部門將項(xiàng)目及課題資源也更多傾向于重點(diǎn)院校，第二、三層級(jí)院校（211高校、普通本科院校）所承擔(dān)的項(xiàng)目較少。

二是項(xiàng)目課題難以形成智庫(kù)成果的推銷應(yīng)用。政社共建型智庫(kù)內(nèi)部的項(xiàng)目主要來(lái)自于政府委托、自主申報(bào)及企業(yè)委托。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，截至2014年，中國(guó)各級(jí)政府部門的項(xiàng)目課題高達(dá)45%流向高校課題組。但是項(xiàng)目課題的重要信息存在于政府內(nèi)部，政社共建型智庫(kù)難以從政府直接獲取，導(dǎo)致了政社共建型智庫(kù)與政府的信息不對(duì)稱，限制了項(xiàng)目信息的共享，公共決策的科學(xué)化難以進(jìn)行。[17](p139-147)高校成果的推銷需要依賴于政府，而政社共建型智庫(kù)內(nèi)部的專家學(xué)者某種意義上缺乏學(xué)術(shù)合作機(jī)制，抑制了政社共建型智庫(kù)成果的有效發(fā)揮。

四、轉(zhuǎn)型期中國(guó)特色新型智庫(kù)發(fā)展的路徑

（一）政府主導(dǎo)型智庫(kù)。

一是完善智庫(kù)管理體系，解決政府主導(dǎo)型智庫(kù)內(nèi)部體制問(wèn)題，強(qiáng)化其內(nèi)部管理，創(chuàng)新管理體制，從而提升智庫(kù)的外部競(jìng)爭(zhēng)力。重點(diǎn)從如下幾方面著手：其一，在考核機(jī)制上，將績(jī)效、科研成果納入政府主導(dǎo)型智庫(kù)內(nèi)部人員職稱評(píng)審體系之內(nèi)，強(qiáng)化“多勞多益”，推動(dòng)政府主導(dǎo)型智庫(kù)的良性發(fā)展。其二，在成果推銷機(jī)制上，借鑒國(guó)外西方經(jīng)驗(yàn)，借助于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，以數(shù)據(jù)信息化為媒介，從而建構(gòu)出新型推銷機(jī)制，改變傳統(tǒng)推銷模式。實(shí)現(xiàn)決策層、智庫(kù)、社會(huì)公眾之間的良性化發(fā)展渠道。其三，在人才交流層面上，強(qiáng)化與歐美國(guó)家智庫(kù)的合作交流，定期與海外智庫(kù)專家合作交流，協(xié)調(diào)和組織跨國(guó)式的合作項(xiàng)目以及國(guó)際智庫(kù)學(xué)術(shù)交流會(huì)議，以此來(lái)提供智庫(kù)思想的本土化與國(guó)際化的相互碰撞，最終提高智庫(kù)的外部影響力。

二是保持智庫(kù)研究的獨(dú)立性。如何控制和把握政府主導(dǎo)型智庫(kù)的獨(dú)立性，是當(dāng)前中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的重要一環(huán)。保持獨(dú)立性關(guān)鍵在于減少對(duì)各層級(jí)政府及事業(yè)單位的依賴性，智庫(kù)專家作為公共政策制定過(guò)程中的組成人員，保持獨(dú)立性是提供有效決策的重要保障。[18](p8-10)因此，堅(jiān)持智庫(kù)研究和決策分析的獨(dú)立性是維持智庫(kù)專屬性的最佳實(shí)現(xiàn)路徑。實(shí)踐過(guò)程中，一方面要準(zhǔn)確描述決策問(wèn)題，提供可操作性的參考方案；另一方面不能完全依賴于各層級(jí)政府所預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)，而是基于自身智庫(kù)的調(diào)研數(shù)據(jù)所做出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的判斷，從而保障科學(xué)地制定公共決策。

（二）民間社會(huì)智庫(kù)維度。

一是營(yíng)造民間社會(huì)智庫(kù)的良好配套環(huán)境，社會(huì)配套環(huán)境主要包括了政府層面的社會(huì)決策支持（自上而下）以及社會(huì)公眾及社會(huì)團(tuán)體的社會(huì)性支持（自下而上）。第一，從立法層面來(lái)看，尚未建立和形成一整套的法律法規(guī)引導(dǎo)和規(guī)制民間智庫(kù)，由此斷裂了民間智庫(kù)的法制化軌道發(fā)展，影響了民間智庫(kù)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)及后續(xù)評(píng)估等，阻礙了民間智庫(kù)的決策咨詢業(yè)務(wù)發(fā)展。第二，重塑民間智庫(kù)與政府的溝通與交流方式，實(shí)現(xiàn)雙方一體化的信息共享系統(tǒng)，最大限度地避免信息不對(duì)稱現(xiàn)象。第三，建立開(kāi)放式的公共空間和市場(chǎng)環(huán)境，允許民間智庫(kù)的自由進(jìn)入與退出，通過(guò)政策優(yōu)惠體系推動(dòng)更多民間智庫(kù)參與地方性公共政策的制定，從而打造出良好的公共軟環(huán)境。第四，著力轉(zhuǎn)變社會(huì)公眾對(duì)民間智庫(kù)的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)觀念，規(guī)避對(duì)民間智庫(kù)的偏差性認(rèn)知。

二是拓展作為NPO的民間智庫(kù)的融資渠道。首先，民間智庫(kù)的發(fā)展逆向作用于本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)以資金回饋于民間智庫(kù)，并推動(dòng)民間智庫(kù)與民間企業(yè)的良性互惠合作方式。其次，民間智庫(kù)借助于市場(chǎng)化手段，拓展經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，實(shí)現(xiàn)多元化資金供給方式，改變傳統(tǒng)財(cái)政資助套路，以民間社會(huì)性捐贈(zèng)（企業(yè)、基金會(huì)、社會(huì)個(gè)體）為主體的經(jīng)費(fèi)拓展方式。[19](p1305-1312)此外，市場(chǎng)化手段有助于智庫(kù)經(jīng)費(fèi)的合理分配，從而保持民間智庫(kù)在發(fā)展過(guò)程中的“優(yōu)勝劣汰”模式。再次，以西方發(fā)達(dá)國(guó)家智庫(kù)發(fā)展模式為學(xué)習(xí)藍(lán)本，諸如蘭德公司、倫敦國(guó)家戰(zhàn)略研究所等，以合伙人形式實(shí)現(xiàn)民間智庫(kù)的運(yùn)營(yíng)。

（三）政社共建型智庫(kù)維度

一是整合智力資源。政社共建型智庫(kù)的存在極大補(bǔ)充了中國(guó)新型智庫(kù)的容量和增量，但在實(shí)踐過(guò)程中反映出的是難以形成協(xié)調(diào)一致的政社共建型智庫(kù)管理過(guò)程，且在治理體系內(nèi)部中各個(gè)高校之間的張力凸顯，未能實(shí)現(xiàn)整體性治理。[20](p114-121)為此，應(yīng)整合政社共建型智庫(kù)的資源，實(shí)現(xiàn)資源從碎片化到整體性，提高政社共建型智庫(kù)的運(yùn)行效率。首先，整合高校的分散化學(xué)科，實(shí)現(xiàn)學(xué)科的協(xié)調(diào)。公共政策的制定實(shí)質(zhì)是社會(huì)問(wèn)題的再現(xiàn)，而社會(huì)問(wèn)題的消解往往需要跨學(xué)科式的系統(tǒng)解決，以學(xué)科資源的整合圍繞社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決，實(shí)現(xiàn)學(xué)科資源的整體性。其次，重塑線性學(xué)科隊(duì)伍建設(shè)模式，解構(gòu)傳統(tǒng)的縱向型學(xué)科發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐袁F(xiàn)實(shí)問(wèn)題為研究中心的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)模式，綜合學(xué)科資源，凸顯資源的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。再次，以基地化發(fā)展模式推動(dòng)高校智力資源的整合。當(dāng)下政社共建型智庫(kù)應(yīng)積極對(duì)外合作與交流，以人才培養(yǎng)和學(xué)習(xí)為輸出機(jī)制，推動(dòng)合作的深度。

二是積極搭建學(xué)術(shù)研究的合作交流平臺(tái)。政社共建型智庫(kù)的發(fā)展自然離不開(kāi)社會(huì)的發(fā)展，而社會(huì)需求的不斷增長(zhǎng)帶來(lái)了公共政策制定的復(fù)雜性，因此，積極搭建學(xué)術(shù)研究的合作交流平臺(tái)有助于社會(huì)問(wèn)題的跨區(qū)域化解及跨學(xué)科的整體性。第一，學(xué)術(shù)研究的合作交流平臺(tái)盡量趨向于扁平式的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。政社共建型智庫(kù)是當(dāng)前中國(guó)特色新型智庫(kù)發(fā)展中思想最為活躍的場(chǎng)域，亦是思想傳播最為迅速的集散場(chǎng)。以網(wǎng)絡(luò)化的高校交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府、市

場(chǎng)與社會(huì)的多元合作交流模式，推動(dòng)智庫(kù)創(chuàng)新的集聚擴(kuò)散，便于強(qiáng)化政社共建型智庫(kù)的快速反應(yīng)能力。[21](p68-72)第二，深化合作交流方式。囿于政社共建型智庫(kù)的單一人員結(jié)構(gòu)模式，絕大多數(shù)智庫(kù)專家歸屬于高校內(nèi)部的專家學(xué)者，這種單一化的人員結(jié)構(gòu)模式雖然保障了政社共建型智庫(kù)為公共政策制定提供專業(yè)性及科學(xué)性的咨詢服務(wù)，但其智庫(kù)專家成員大多缺乏公共事務(wù)治理的實(shí)務(wù)能力，有可能對(duì)公共決策的準(zhǔn)確定位和現(xiàn)實(shí)把握出現(xiàn)偏差性影響。因此，深化合作交流方式可以嘗試拓展政社共建型智庫(kù)的交流和合作群體、對(duì)象及實(shí)踐者，延伸及拓展到各層級(jí)的政府、人大、政協(xié)、民主黨派，通過(guò)定期的專家與實(shí)務(wù)者的產(chǎn)學(xué)研幫助，以學(xué)術(shù)研討會(huì)、成果及政策發(fā)布交流為主，實(shí)現(xiàn)政社共建型智庫(kù)決策的科學(xué)化。

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責(zé)任編輯 申華

C963；D63

A

1003-8477（2017）01-0047-08

詹國(guó)輝（1989—），男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；張新文（1971—），男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村公共服務(wù)供給的‘碎片化’及其治理研究”（14BGL150）；江蘇省高校重點(diǎn)社科項(xiàng)目“社會(huì)治理創(chuàng)新的價(jià)值研究”（2015ZDIXM012）；江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“農(nóng)村社會(huì)治理質(zhì)量測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)研究——以江蘇省為例（KYLX16_1002）”的階段性成果。