鄒思梅

基于三圈理論視野探析深圳健康城市建設(shè)

鄒思梅

健康城市已經(jīng)成為世界衛(wèi)生組織的行動(dòng)戰(zhàn)略。實(shí)踐證明，建設(shè)健康城市是實(shí)現(xiàn)人人享有衛(wèi)生保健、促進(jìn)人民健康的最有效途徑。文章采用“三圈理論”對(duì)“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)啟動(dòng)健康城市建設(shè)”的價(jià)值、能力、支持分別進(jìn)行分析，并提出了深圳啟動(dòng)建設(shè)健康城市的關(guān)鍵點(diǎn)在于健康城市的公共價(jià)值要被政府充分認(rèn)識(shí)和社會(huì)環(huán)境改善能力提升的建議。

健康城市；公共政策；三圈理論

世界衛(wèi)生組織（WHO）于1986年發(fā)起了國(guó)際化健康城市建設(shè)活動(dòng)，旨在建設(shè)一個(gè)不斷開(kāi)發(fā)、發(fā)展自然和社會(huì)環(huán)境，并不斷擴(kuò)大社會(huì)資源，使人們能夠在享受生命和充分發(fā)揮潛能方面互相支持的城市[1]。健康城市的發(fā)展與實(shí)踐證明，這是實(shí)現(xiàn)人人享有衛(wèi)生保健、促進(jìn)人民健康的最有效途徑。據(jù)報(bào)道[2]，目前全球有4000多個(gè)城市加入了健康城市的建設(shè)行列。2003年，我國(guó)的蘇州市被推舉為西太區(qū)健康城市聯(lián)盟5個(gè)聯(lián)盟理事城市之一[3]。作為改革開(kāi)放的先行地，城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力全國(guó)領(lǐng)先的年輕城市——深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)卻遲遲未啟動(dòng)健康城市建設(shè)工作。三圈理論是一種實(shí)施決策過(guò)程的工具，是公共組織戰(zhàn)略管理的理論框架，被廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)決策。本文運(yùn)用三圈理論將深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)啟動(dòng)健康城市建設(shè)的公共價(jià)值、物質(zhì)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境改善能力、大眾參與的支持程度進(jìn)行分析，從而得出幾點(diǎn)啟示。

1 健康城市基本情況

健康城市項(xiàng)目是一個(gè)多部門(mén)合作的長(zhǎng)期系統(tǒng)工程。為促進(jìn)全球健康城市項(xiàng)目的推進(jìn)，WHO在1996年提出了健康城市的10項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，為各國(guó)開(kāi)展健康城市建設(shè)提供了良好的借鑒和參考，但不設(shè)立全球統(tǒng)一的指標(biāo)體系，由各國(guó)制定符合國(guó)情的標(biāo)準(zhǔn)[4]。健康城市實(shí)施分為3個(gè)階段：?jiǎn)?dòng)階段、組織計(jì)劃階段和行動(dòng)階段。

1.1 國(guó)外健康城市建設(shè)情況

作為健康城市建設(shè)的先鋒，歐洲區(qū)的城市于1987年開(kāi)始啟動(dòng)健康城市計(jì)劃，并在2000年發(fā)布了《健康城市項(xiàng)目發(fā)展指南》，確定了歐洲健康城市的評(píng)估過(guò)程[5]，經(jīng)過(guò)了25年5個(gè)階段的實(shí)施后，成員城市開(kāi)始加入到WHO的效果評(píng)估當(dāng)中。位于美洲區(qū)的加拿大也是全球最早啟動(dòng)健康城市的國(guó)家之一。東地中海地區(qū)會(huì)員國(guó)于1990年一致通過(guò)了健康城市的目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃和行動(dòng)方案。隨著歐美發(fā)達(dá)國(guó)家健康城市啟動(dòng)，西太區(qū)的日本、新西蘭和澳大利亞也加入了這一行動(dòng)。東南亞區(qū)的6個(gè)國(guó)家也于1994年啟動(dòng)健康城市建設(shè)，并于1999年制定了區(qū)域內(nèi)健康城市的行動(dòng)框架。非洲區(qū)雖然啟動(dòng)較晚，但非常善于利用國(guó)際資源來(lái)促進(jìn)自身發(fā)展[6]。

1.2 國(guó)內(nèi)健康城市建設(shè)情況

1994年，上海市嘉定區(qū)及北京市東城區(qū)作為“中國(guó)健康城市計(jì)劃試點(diǎn)區(qū)”，率先啟動(dòng)了健康城市建設(shè)計(jì)劃[7]。1997年，我國(guó)原國(guó)家衛(wèi)生部將健康城市建設(shè)移交給了全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室。2007年，上海、杭州、蘇州、張家港、大連、克拉瑪依、北京市東城區(qū)等10個(gè)市（區(qū)、鎮(zhèn)）成為我國(guó)第一批健康城市試點(diǎn)城市（區(qū)、鎮(zhèn)）。此后，長(zhǎng)春、寧波、廣州等城市也加入了建設(shè)行列[8-10]。

1.3 深圳與健康城市

早在1992年，深圳便成為首批獲得“國(guó)家衛(wèi)生城市”稱號(hào)的副省級(jí)城市和計(jì)劃單列市，至今已順利通過(guò)了國(guó)家衛(wèi)生城市的6次復(fù)查，尚未啟動(dòng)健康城市建設(shè)工作，但深圳學(xué)者對(duì)健康城市的理論研究從未止步，如健康城市的哲學(xué)思考[11]、公眾參與模式[12]、可持續(xù)發(fā)展[13]等。

2 三圈理論的概念

1955年，馬克?莫爾教授提出三圈理論，他認(rèn)為一項(xiàng)公共政策的制定或?qū)崿F(xiàn)一種戰(zhàn)略計(jì)劃要確保3個(gè)要素[14]：①能為社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值；②政策的實(shí)施者要具備相應(yīng)能力提供管理和服務(wù)；③這項(xiàng)政策還需得到政策作用對(duì)象的支持。這就形成3個(gè)圓圈，第1個(gè)圈是指公共價(jià)值，第2個(gè)圈是指能力，第3個(gè)圈是指支持，見(jiàn)圖1。一般來(lái)講，一項(xiàng)優(yōu)秀的決策方案是這3個(gè)圓圈盡可能多的重疊。在政策制定中，3個(gè)要素所發(fā)揮的作用是不同的。價(jià)值占據(jù)主體地位，是三者的核心，是決策的起點(diǎn)。價(jià)值圈的界定若不清晰，再加上決策者的主觀意識(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)見(jiàn)仁見(jiàn)智的現(xiàn)象。這就要求決策者必須保持清晰的頭腦，應(yīng)以為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富、促進(jìn)健康與幸福為已任，從而完成價(jià)值的判斷。確定價(jià)值圈后，能力圈與支持圈分別與之靠攏，表現(xiàn)出越多重疊，公共政策便能發(fā)揮最大功效。

3 對(duì)深圳啟動(dòng)健康城市建設(shè)的理論分析

3.1 深圳啟動(dòng)健康城市建設(shè)的價(jià)值分析

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，始終堅(jiān)持改革開(kāi)放，走過(guò)了35年的光輝歷程，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、現(xiàn)代化、城市化發(fā)展史上的奇跡。2014年地區(qū)生產(chǎn)總值16001.98億元，人均生產(chǎn)總值149497元/人，整體綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力躍居全國(guó)前三[15]。在新的歷史時(shí)期，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快社會(huì)建設(shè)，提升發(fā)展質(zhì)量，成為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的戰(zhàn)略任務(wù)和必然選擇。按照深圳政府十二五規(guī)劃指導(dǎo)思想，不僅要?jiǎng)?chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，還要?jiǎng)?chuàng)造社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和城市發(fā)展質(zhì)量，推動(dòng)低碳綠色發(fā)展，優(yōu)化宜居宜業(yè)環(huán)境，提升深圳現(xiàn)代化、國(guó)際化先進(jìn)城市形象。不可否認(rèn)，在深圳快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著多種發(fā)展矛盾交織、兩難問(wèn)題增多的復(fù)雜局面，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾依舊突出，土地資源、環(huán)境容量等剛性約束強(qiáng)化，社會(huì)建設(shè)相對(duì)滯后。而健康城市是衡量一個(gè)城市綜合管理水平和城市文明的重要標(biāo)志之一，是全面推進(jìn)人類(lèi)發(fā)展、提高全民族健康素質(zhì)的重要載體，也是一個(gè)城市可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的最佳切入點(diǎn)。選擇啟動(dòng)建設(shè)健康城市，突出了健康是深圳市民的第一財(cái)富的理念，通過(guò)政府和公眾的努力，建立富裕充足的物質(zhì)環(huán)境、潔凈有序的社會(huì)環(huán)境，以提高市民的健康水平和生活品質(zhì)，完全符合深圳重視社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和城市發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)深圳成為現(xiàn)代化、國(guó)際化先進(jìn)城市的發(fā)展理論和思路。

3.2 深圳啟動(dòng)健康城市建設(shè)的能力分析

國(guó)際健康城市與國(guó)家衛(wèi)生城市的建設(shè)不同，國(guó)家衛(wèi)生城市注重物質(zhì)環(huán)境改善，關(guān)注改善的結(jié)果，而健康城市則關(guān)注社會(huì)環(huán)境，只要政府承諾為了促進(jìn)人群健康而改善工作，都可以申報(bào)，同時(shí)也關(guān)注物質(zhì)環(huán)境的改善，關(guān)注政府服務(wù)，關(guān)注人群，尤為關(guān)注過(guò)程和方法，強(qiáng)調(diào)一個(gè)城市要學(xué)會(huì)一種促進(jìn)健康的方法[16]。 因而，建設(shè)健康城市的能力不僅包括集中人、財(cái)、物資源來(lái)改善物質(zhì)環(huán)境的能力，還尤其需要改善社會(huì)環(huán)境的能力。

3.2.1 物質(zhì)環(huán)境改善能力

圖1 三圈理論示意圖

通過(guò)創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市，深圳的環(huán)境立法、市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、空氣質(zhì)量、水質(zhì)安全、醫(yī)療服務(wù)、信息化城管工作碩果累累，如出臺(tái)全國(guó)“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢薄渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等20多個(gè)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章；全市建成公園 889個(gè)，新建、改造提升道路綠化270多條，生態(tài)復(fù)綠400多公頃，建成各級(jí)綠道約2400公里；建成475公里、8361公頃的生態(tài)景觀林帶，綠化覆蓋率達(dá)45.08%，人均綠地面積16.8平方米；有體育健身設(shè)施的社區(qū)占比95.1%；2014年全年優(yōu)良空氣質(zhì)量天數(shù)占總有效天數(shù)95.6%，居副省級(jí)以上城市最優(yōu)水平；城市生活污水集中處理率96.5%，集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%，自來(lái)水水質(zhì)綜合合格率分別為99.97%，并榮獲“國(guó)家節(jié)水型城市”稱號(hào)；引進(jìn)24個(gè)國(guó)內(nèi)外一流醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，新增醫(yī)院20家，社區(qū)康復(fù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)標(biāo)率 96%；通過(guò)數(shù)字化城管接受群眾衛(wèi)生投訴結(jié)案率96.94%[17]等。以上數(shù)據(jù)均有力地印證了深圳對(duì)物質(zhì)環(huán)境改善的能力。

3.2.2 社會(huì)環(huán)境改善能力

健康城市理念要求改善社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)健康，提高人民群眾的健康水平。但不可忽視的現(xiàn)實(shí)是，目前深圳社會(huì)保障水平不高，離“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)還有距離，部分小型工廠、作坊務(wù)工人員無(wú)保險(xiǎn)，廣大的勞務(wù)工群體醫(yī)保雖有覆蓋，但水平較低；一些企業(yè)職業(yè)病發(fā)病率上升；食品衛(wèi)生抽檢合格率不高；原特區(qū)內(nèi)外、各區(qū)之間醫(yī)療資源配置差距大，且深圳平均每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)、護(hù)士數(shù)、床位數(shù)均低于全國(guó)平均水平，“小病進(jìn)社區(qū)，大病進(jìn)醫(yī)院”的雙向良性循環(huán)還沒(méi)有形成，看病貴、看病難的問(wèn)題未得到根本解決；大量的外來(lái)人口流動(dòng)性大，兒童免疫、慢性病、精神病方面均不易管理，容易發(fā)生傳染病爆發(fā)或精神病人肇事肇禍等問(wèn)題，以及因工作環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)激烈，職場(chǎng)壓力大，房?jī)r(jià)飆升，人員歸屬感缺失等現(xiàn)實(shí)因素可能造成的心理問(wèn)題等；2014年深圳居民健康素養(yǎng)水平僅為9%。以上均說(shuō)明深圳在社會(huì)環(huán)境改善方面的能力有待提升。

3.3 深圳啟動(dòng)健康城市建設(shè)的支持分析

對(duì)于一項(xiàng)政府公共決策，公眾參與就是最大的支持。公眾若能真實(shí)反映健康需求并關(guān)注影響健康的危險(xiǎn)因素，響應(yīng)政府的承諾，積極參與那些涉及他們身心健康和人生幸福等社會(huì)事務(wù)的決策過(guò)程，主動(dòng)參加各項(xiàng)健康教育活動(dòng)及健康管理，加強(qiáng)健康投資，不斷提高健康素養(yǎng)知識(shí)與技能水平，選擇健康行為和生活方式，并深信自己在參與健康城市建設(shè)后能夠獲得社區(qū)環(huán)境改善、生活質(zhì)量提高、社會(huì)保障良好、健康素質(zhì)提高等間接或長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，都將大大促進(jìn)健康城市的建設(shè)。深圳一向以“年輕”、“創(chuàng)新”、“高效”著稱，在國(guó)內(nèi)反響較大的“深圳十大觀念”，是通過(guò)廣泛征集民意，市民高度參與、專(zhuān)家主動(dòng)關(guān)注并達(dá)成共識(shí)后出爐。此外，從1989年的19名義工，能夠發(fā)展到今天1000個(gè)義工組織和110萬(wàn)名義工[18]，這在一定程度上也說(shuō)明深圳公眾參與程度較高，人人渴望健康。因此，在政府的有力引導(dǎo)下，公眾參與健康城市建設(shè)的廣度、深度、效果都將會(huì)有所突破。

4 加快深圳建設(shè)健康城市的幾點(diǎn)啟示

根據(jù)三圈理論原理，只有當(dāng)價(jià)值、能力、支持3個(gè)圈向中心靠攏并有重疊時(shí)，某項(xiàng)政策才有實(shí)現(xiàn)的可能。目前，深圳啟動(dòng)建設(shè)健康城市的關(guān)鍵點(diǎn)是公共價(jià)值要被政府充分認(rèn)識(shí)和社會(huì)環(huán)境改善能力的提升。

4.1 政府主導(dǎo)及政治承諾

政府在應(yīng)對(duì)人的健康問(wèn)題上，應(yīng)從被動(dòng)和末端處理轉(zhuǎn)向以預(yù)防為主的源頭治理，從單純領(lǐng)先醫(yī)療技術(shù)手段轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等綜合手段，從依靠單一的衛(wèi)生部門(mén)力量轉(zhuǎn)向依靠城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等方方面面的力量，從政府的獨(dú)自治理轉(zhuǎn)向社會(huì)共同參與的城市發(fā)展和全面發(fā)展的策略。健康城市完全符合深圳創(chuàng)造社會(huì)發(fā)展質(zhì)量、城市發(fā)展質(zhì)量，提升現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)的城市的發(fā)展理論和思路。強(qiáng)有力的政治支持是健康城市建設(shè)得以持續(xù)、有續(xù)實(shí)施的基礎(chǔ)，在許多成功的例子中，市長(zhǎng)承諾都起到了巨大的作用。當(dāng)前的深圳，應(yīng)以保障深圳市民的健康和滿足市民健康需求作為根本出發(fā)點(diǎn)，選擇健康城市的發(fā)展思路，將其視作解決城市化進(jìn)程中諸多問(wèn)題的有效手段和方法。政府還應(yīng)給予政治保證，承擔(dān)組織主體的責(zé)任與義務(wù)，并積極將此寫(xiě)入政府規(guī)劃，還可成立相應(yīng)的長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)，吸收國(guó)內(nèi)外健康城市先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)建設(shè)工作。

4.2 能力提升與社會(huì)支持

4.2.1 提升解決人口規(guī)模過(guò)大的能力

從水資源和土地資源制約角度看，深圳的資源適度規(guī)模在1100萬(wàn)人左右。實(shí)際上，早在2010年普查時(shí)深圳人口就超過(guò)了1500萬(wàn)。建議發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，在資金、政策上扶持和加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過(guò)本地發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)達(dá)到勞動(dòng)就業(yè)需求的減少，從而實(shí)現(xiàn)高素質(zhì)勞動(dòng)力調(diào)入與低素質(zhì)勞動(dòng)力遷出，以此緩解人口壓力。另外，也有人認(rèn)為可以用勞動(dòng)報(bào)酬與城市生活消費(fèi)的差額來(lái)調(diào)整人口遷移行為；科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu)與空間分布結(jié)構(gòu)，在人口密度較高的福田、羅湖、南山等區(qū)主要發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)，在人口密度相對(duì)較小的光明、坪山、大鵬新區(qū)等大力發(fā)展制造業(yè)，聚集從事加工制造的人口等方法[19]。

4.2.2 提升解決食品安全問(wèn)題的能力

民以食為天，食以安為先。根據(jù)媒體報(bào)道及市民反映的多寡，深圳食品安全最為突出的問(wèn)題應(yīng)是層出不窮的地下“黑窩點(diǎn)”，即無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)加工與經(jīng)營(yíng)，其衛(wèi)生環(huán)境條件惡劣，食品質(zhì)量堪憂。造成“黑窩點(diǎn)”泛濫的原因是多方面的：①原特區(qū)外違法建筑和閑置廠房的存在為無(wú)證無(wú)照加工行為提供了生存條件；②人口急劇增長(zhǎng)形成了巨大的市場(chǎng)需求；③有限的執(zhí)法力量，決定了打擊面只能是蜻蜓點(diǎn)水式的。針對(duì)此問(wèn)題，如果能夠形成聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，讓為無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)提供生產(chǎn)場(chǎng)地的業(yè)主負(fù)連帶責(zé)任，并加大對(duì)業(yè)主的處罰力度，則能從源頭上確保食品安全。此外，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)應(yīng)該參照超市、商場(chǎng)，建立起食品質(zhì)量安全可追溯體系，鼓勵(lì)要求其從正規(guī)生產(chǎn)企業(yè)采購(gòu)，將違法生產(chǎn)的食品拒之門(mén)外，從而為市民筑起一道可靠的屏障。

4.2.3 提升健康城市宣傳策劃的能力

健康城市是政府主導(dǎo)下公眾參與改善社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)健康社會(huì)、健康人群的一個(gè)過(guò)程。健康城市決策咨詢、規(guī)劃確立、全面實(shí)施、階段評(píng)估的每一個(gè)過(guò)程都需要公眾廣泛參與。而公眾積極參與的前提是有明確的輿論引導(dǎo)以及之后形成的濃厚社會(huì)氛圍。輿論引導(dǎo)要靠有效、深入人心的宣傳，而宣傳則需要策劃。建議政府應(yīng)在建設(shè)健康城市過(guò)程中，引進(jìn)相應(yīng)的優(yōu)秀人才專(zhuān)門(mén)從事此項(xiàng)工作，以提高公眾參與程度，最終實(shí)現(xiàn)人人參與健康城市建設(shè)，人人參與自身健康促進(jìn)的目標(biāo)。

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Exploration and analysis on the construction of a healthy city in Shenzhen based on the three-circle theory

Zou Simei. The Central’s Hospital of Guangming New District of Shenzhen, Shenzhen 518107, Guangdong Province, China

The healthy city has become an action strategy of the World Health Organization. The practice has proved that the construction of a healthy city is the most effective way to allow everyone to enjoy healthcare services and improve the health of people. The paper analyzes the value, ability and support of “starting of the construction of a healthy city by Shenzhen Special Economic Zone” with the three-circle theory, and Proposes that the key point of starting the construction of a healthy city by Shenzhen is that the public value of the healthy city shall be fully recognized by the government and its ability to improve the social environment shall be improved.

Healthy city; Public policies; Three-circle theory

2016-09-28）

10.3969/j.issn.2095-7432.2017.01.007

518107 深圳市光明新區(qū)中心醫(yī)院