唐敏李向天

新疆棉花目標價格改革試點政策研究

唐敏李向天

棉花目標價格政策的實施，使棉農(nóng)基本收益得到保障、棉花市場機制得以形成、棉花質(zhì)量得以改善、棉花生產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)得以調(diào)整、紡織企業(yè)競爭力得以提高。

2014年9月，國家實行棉花目標價格補貼政策，在新疆地區(qū)進行試點。在棉花目標價格補貼政策實施之前，中國實行的是棉花臨時收儲制度，臨時收儲政策旨在保障棉農(nóng)的棉花有出路，以保證棉農(nóng)的基本收益。在實施臨時收儲政策后，中國棉花的價格不再由市場供求決定，而是直接由國家規(guī)定的收儲價來決定。由于棉農(nóng)生產(chǎn)的棉花基本上都由國家棉花儲備庫收購，因此，臨時收儲政策穩(wěn)定了棉花市場價格，在保障棉農(nóng)收益的同時，棉花銷售的市場風險大大降低，棉花加工企業(yè)也能得到穩(wěn)定的收益。

近年來，新疆地區(qū)的植棉面積不斷增加，棉花產(chǎn)量在全國棉產(chǎn)量中所占的比重也越來越高。2015年新疆農(nóng)作物播種面積9189.09萬畝，其中棉花3409.67萬畝，棉花是新疆主要農(nóng)作物之一。棉花產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也拉動了新疆農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，全疆從事棉花生產(chǎn)人口達700多萬，農(nóng)戶現(xiàn)金收入的35%來自棉花，部分棉區(qū)棉農(nóng)收入的60%—70%來自棉花。

按照市場決定價格、保障植棉者基本收益、統(tǒng)籌兼顧和保持政策平穩(wěn)過渡原則，2014年國家發(fā)改委、財政部正式下發(fā)執(zhí)行的《新疆棉花目標價格改革試點工作實施方案》，標志棉花目標價格改革正式啟動。2015年9月24日，經(jīng)國家批準，新疆下發(fā)了《關于印發(fā)新疆維吾爾自治區(qū)棉花目標價格改革試點工作實施方案的通知》。與2014年相比，新的棉花目標價格工作實施方案變更了補貼資金分配和補貼方式，強化了棉加工企業(yè)的資格認定和退出機制，更新了其他政策支持的監(jiān)督檢查等方面。

取得的成效

棉農(nóng)基本收益得到保障。按照《新疆棉花目標價格改革試點補貼資金使用管理暫行辦法》，當棉花的市場價格低于目標價格時，由中央財政對新疆棉花種植者進行資金補貼，補貼資金實行“一次預撥、一次清算”，明確了補貼標準與依據(jù)。棉花目標價格政策的實施，國家由之前的“暗補”變?yōu)榕c市場聯(lián)系更緊密的“明補”，讓棉花生產(chǎn)者得到中央財政的補貼，與臨時收儲政策相比，這減少了中間環(huán)節(jié)，提高了補貼效率，提升了棉農(nóng)應對市場變化的能力。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2015年新疆棉花平均畝產(chǎn)量108.21公斤，與上年相比下降14.13公斤，降幅11.55%；棉花畝均成本2119.55元，與上年相比增加8.33元，增幅0.39%；平均每公斤皮棉出售價格為11.18元，與上年相比下降1.55元，降幅12.18%；每畝棉花產(chǎn)值1468.92元，與上年相比減少382.26元，降幅20.65%；每畝棉花凈利潤較上年相比減少357.73元，降幅150.39%。因此，新疆棉花生產(chǎn)成本高，收益少，沒有目標價格補貼收入，棉農(nóng)生產(chǎn)難以為繼。

棉花市場機制已經(jīng)形成。棉花目標價格補貼試點改革的目的就是，在保障農(nóng)民基本利益的前提下，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，棉價由市場供求雙方共同決定。臨時收儲階段，棉加工企業(yè)的棉花可以直接賣給國家，由國家承擔市場風險，這不僅導致國內(nèi)外棉花差價增大，紡織企業(yè)買不起國產(chǎn)棉花，而且導致棉加工企業(yè)與紡織企業(yè)脫節(jié)，不利于流通企業(yè)的市場接軌能力。實施目標價格改革后，國內(nèi)棉花價格指數(shù)與國際棉花指數(shù)差價已從2014年的4744元/噸縮小至2016年的2349元/噸，國家棉花價格B指數(shù)由2014年度17040元/噸回歸到2016年度12240元/噸的市場水平，大幅度降低國內(nèi)紡織企業(yè)用棉成本，棉花市場價格形成機制已經(jīng)顯現(xiàn)。

棉花質(zhì)量得以改善。國家實行臨時收儲政策期間，采取敞開收購，導致棉農(nóng)只重視產(chǎn)量不重視品質(zhì)，國儲棉雜質(zhì)高，長度短。實行目標價格改革后，棉農(nóng)依據(jù)籽棉交售量和棉花種植面積得到補貼，如果棉農(nóng)種的棉花質(zhì)量好、衣分高，則棉花賣出的價格高于市場平均價，棉農(nóng)賣棉花加上補貼的收入就會多一些。同時，目標價格改革中，實行“一線一證”，即一條棉花加工生產(chǎn)線須具有一個《棉花加工資格認定證書》，這強化了棉加工企業(yè)加工資格認定，同時，棉加工企業(yè)需要自己尋找產(chǎn)業(yè)鏈下游企業(yè)并承擔市場價格波動以及棉花銷售的風險，因此棉加工企業(yè)不僅增強了自主決策能力，質(zhì)量意識也明顯增強。因此，目標價格改革后，棉農(nóng)、棉加工銷售企業(yè)開始注重棉花的質(zhì)量，從長期來看，這會促進棉花質(zhì)量改善。

棉花生產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整效果顯現(xiàn)。據(jù)國家棉花市場監(jiān)測系統(tǒng)2016年3月中旬全國范圍棉花種植意向調(diào)查顯示，2016年全國植棉意向面積4462.7萬畝，同比減少656.1萬畝，降幅12.8%。其中，黃河流域植棉意向面積為865.8萬畝，同比下降21.8%；長江中下游棉區(qū)植棉意向面積654.0萬畝，同比下降17.7%；西北內(nèi)陸地區(qū)植棉意向面積同比下降8.3%，其中新疆下降8.0%。三大主產(chǎn)棉區(qū)在政策實施前后的植棉面積變化如下圖所示。

三大產(chǎn)棉區(qū)政策前后植棉面積變化

在目標價格補貼政策實施后，市場競爭加劇，競爭力較弱的植棉區(qū)將被淘汰，棉花的生產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。國家棉花市場監(jiān)測系統(tǒng)檢測到2016年6月全國范圍棉花實播面積數(shù)據(jù)，全國棉花種植面積有進一步下降的趨勢，尤其是黃河流域和長江流域。而相對來說，新疆棉花的種植面積則趨于穩(wěn)定。數(shù)據(jù)充分表明，棉花價格回歸市場，形成的市場機制正在逐步淘汰沒有競爭力的棉花種植區(qū)，棉花種植逐步向優(yōu)勢棉區(qū)新疆靠攏，棉花生產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化。

紡織企業(yè)競爭力提高。新棉上市后，市場競爭使內(nèi)外棉價接軌，國產(chǎn)棉價格下降，目前（2016年）維持在12300元/噸左右，降幅約4700元/噸，大幅降低了中國紡織企業(yè)的用棉成本，購買新疆棉花的意愿增強（目前新疆棉花銷售已超過60%）。目標價格政策實施后，棉花價格回歸市場，國內(nèi)外棉花價格倒掛的現(xiàn)象逐步減弱，目前國內(nèi)外棉價基本上能維持同步，這樣使得紡織企業(yè)的競爭力加強，呈現(xiàn)穩(wěn)步向上的勢頭，企業(yè)運行質(zhì)量總體平穩(wěn)，效益穩(wěn)定增長。棉花目標價格改革政策吸引眾多紡織服裝企業(yè)落戶新疆，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會。2015年新疆紡織服裝產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資達317.9億元，較2014年增長231%，2016年上半年，全區(qū)紡織類工業(yè)完成投資又較上年同期增加38億元。

存在的主要問題

棉花目標價格改革試點工作是一項新政策，在實施過程中沒有現(xiàn)成的模式和方案可循，因此不可避免地會存在一些問題。

一是政策實施細則復雜，操作難度較大。新疆目標價格補貼工作環(huán)節(jié)多，包括：棉花種植面積核實、種植證明發(fā)放、測產(chǎn)、實際產(chǎn)量統(tǒng)計、基礎數(shù)據(jù)錄入、棉花公檢、資金發(fā)放等諸多環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計，完成補貼兌付工作至少需要14個環(huán)節(jié)，耗時達7個月，給縣、鄉(xiāng)、村基層工作人員增大了核實面積和產(chǎn)量，工作難度大。其中，對新疆棉花實行入庫公檢，既可以確定新疆棉花產(chǎn)量、掌握新疆棉花質(zhì)量，也可以檢驗收購棉花的加工企業(yè)是否如實開具籽棉收購票據(jù)，防止“轉(zhuǎn)圈棉”套取補貼資金，還可以保障棉花補貼順利發(fā)放到棉農(nóng)手中。但據(jù)企業(yè)反映，入庫公檢也給企業(yè)帶來不便，包括增加流通環(huán)節(jié)、提高銷售成本；申請預約入庫周期長，增加經(jīng)營時間風險；不利按質(zhì)量組批，難以滿足客戶需求；重量檢驗與品質(zhì)檢驗結(jié)果無法及時合并，影響棉花銷售造成。

二是數(shù)據(jù)統(tǒng)計差距大，補貼資金被攤薄。按照政策設定，目標價格補貼總額依據(jù)產(chǎn)量核定，按照生產(chǎn)者種植面積與產(chǎn)量分別補貼。按照國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2015年新疆植棉面積為2856萬畝，而自治區(qū)核定的數(shù)據(jù)為2488萬畝，相差368萬畝。由于新疆自治區(qū)核定的數(shù)據(jù)與國家統(tǒng)計部門測定的數(shù)據(jù)差距較大，導致新疆部分面積、產(chǎn)量沒有納入補貼范圍，致使發(fā)放到棉農(nóng)手中的補貼金額被攤薄，基本農(nóng)戶實際收入低于政策標準。

三是缺乏相應的配套政策。棉花目標價格補貼只是在棉花市場化的趨勢下對棉農(nóng)基本收益的保障，并不是增加棉農(nóng)收入重要的途徑。由于社會各方對棉花目標價格補貼政策期望過大，以至于很多矛盾都被誤以為是政策導致，在政策執(zhí)行的過程中存在很大的壓力。因此，對于棉花目標價格補貼，需要配套相應的政策。2015年7月，新疆地區(qū)持續(xù)近一個月的高溫日照，造成棉花頂桃脫落，產(chǎn)量下降，全疆棉花平均收購價格約為5.4元/公斤，較上年下降15%左右，所以要推廣農(nóng)業(yè)保險政策，以降低因災歉收的風險。銀行等金融機構(gòu)在設計農(nóng)業(yè)貸款時，需要考慮到棉農(nóng)售棉的時間和拿到補貼的時間，再根據(jù)實際情況進行調(diào)整。地方政府應拿出一定的配套資金，幫助棉花專業(yè)合作社發(fā)展，通過棉花種植技術的改進和合作社規(guī)?；?jīng)營，讓棉農(nóng)實現(xiàn)增收。

四是儀器化公檢有待完善。棉花目標價格改革工作需要棉花儀器化公檢，但在棉花儀器化公證檢驗工作過程中存在某些問題。對于棉花加工企業(yè)，有在線測回潮、條碼打印劃道、夾包機夾損、條碼涂墨無法錄入、缺號、漏號、棉花混等混級收購、加工及轉(zhuǎn)圈棉等現(xiàn)象需要改善。而棉花監(jiān)管倉庫存在樣品回潮、條碼缺失、取樣、樣品管理、樣品交接，樣品重量上不足等一些問題。所以，纖檢機構(gòu)需認真履行棉花質(zhì)量監(jiān)管職能，棉花加工企業(yè)要嚴格按國家標準執(zhí)行，同時還要加強對棉花監(jiān)管倉庫的管理。

五是新疆棉花物流體系急需改進。目標價格改革前，新疆棉花每年80%以上都要運到內(nèi)地，鐵路部門能夠與中國儲備棉管理總公司對接，可以有計劃安排運力；目標價格改革后，棉花加工企業(yè)在市場上不定向售棉，鐵路運力組織困難。因此，新疆棉花物流體系組織化程度低，要采取對應的措施提高新疆棉花的運輸與銷售能力。一方面要保證充足的運力，加快鐵路及相應的基礎設施建設，提高新疆棉花對外運輸?shù)慕M織化程度；另一方面要推動建設新疆棉花供需信息平臺，這樣棉花供需雙方都可以在此平臺進行信息發(fā)布，可避免棉花需求企業(yè)盲目采購和集中外運，減少棉花需求企業(yè)的無序競爭，以改善新疆棉花物流體系。

六是目標價格水平偏高。目前認為棉花目標價格政策偏高，由2014年的19800元/噸已降至2016年的18600元/噸，這種下調(diào)只是說明了目標價格的一個傾向，并沒有從根本上解決價格過高的問題。這也給政府財政帶來了一定的壓力，政府支出超出預期，而且面臨“黃箱政策”壓力。但目前價格過高的原因主要是由于棉花的種植成本過高，如果目標價格再下跌，棉農(nóng)的收益將無法保證。因此，解決這一問題必須從源頭出發(fā)，降低棉花的種植成本。

棉花目標價格政策完善思路

完善政策的制定方式，確定合理的目標價格

制定棉花目標價格補貼政策的主要目的是為國家完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制摸索經(jīng)驗，保持新疆棉花種植面積和總產(chǎn)量基本穩(wěn)定，保障國家棉花安全，促進新疆棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目標價格政策不僅應該能夠應對國際貿(mào)易問題，而且也要應該促進棉花產(chǎn)業(yè)進步。與目前的市場價格相比，每噸18600元的目標價格依然偏高。國家應充分考慮市場的發(fā)展規(guī)律、棉花的種植生產(chǎn)規(guī)律、如何保障棉農(nóng)的收益、如何提高中國棉花的競爭力等多方面因素，確定更加合理的目標價格。棉花目標價格政策的制定，與棉花生產(chǎn)者、棉加工銷售企業(yè)、棉紡織企業(yè)關系密切，直接影響到棉花全產(chǎn)業(yè)鏈。因此，中央和地方各級政府渉棉部門需要加強溝通，并積極與研究棉花產(chǎn)業(yè)政策的專家會商討論，以提高決策的科學性。

按產(chǎn)量補貼，與質(zhì)量掛鉤

改進補貼實施方式，按產(chǎn)量補貼（按籽棉交售量補），政策環(huán)節(jié)少，易于簡化操作程序，棉農(nóng)售棉方便。與質(zhì)量掛鉤是因為雖然目標價格補貼政策的實施，讓棉花行業(yè)回歸市場機制，企業(yè)開始重視棉花質(zhì)量，質(zhì)量意識有所增強，對棉花品質(zhì)的提升產(chǎn)生了一定的有利影響，但補貼政策只與面積和產(chǎn)量掛鉤，沒有與質(zhì)量掛鉤，農(nóng)民只重視產(chǎn)量忽視了質(zhì)量，加工企業(yè)則混等混級堆放等。補貼收益與棉花質(zhì)量掛鉤，可形成綜合補貼與專項補貼相結(jié)合的政策體系，推進棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，補貼資金可以在年底前進行一次性撥付，這樣可以減少補貼工作環(huán)節(jié)，減輕工作人員的負擔，還能提高資金發(fā)放的準確性。

完善棉花在庫公檢制度，提高流通效率

“入庫公檢”不但延遲皮棉的上市時間，而且還會增加每噸約250元的成本，棉加工和紡織企業(yè)會通過壓低籽棉價格，把這個附加成本轉(zhuǎn)移給棉農(nóng)，增加國家財政補貼壓力。棉花加工、銷售、紡織企業(yè)是市場的主體，在準確核實新疆棉花產(chǎn)量與質(zhì)量的前提下，積極探索高效率的棉花公檢、入庫方式與監(jiān)管流程，如優(yōu)化布局、增加監(jiān)管庫、完善預約出入庫流程、規(guī)范條例碼管理制度，合并重量質(zhì)量證書等，來提高皮棉流通效率。

完善配套政策體系，建立棉花價格保險制度

棉花目標價格補貼屬于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》所限制的“黃箱政策”，受總補貼規(guī)模的約束，該政策的農(nóng)業(yè)補貼總量不能超過當年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8.5%，因此中國的棉花目標價格補貼額度有限。國家應增加生產(chǎn)基礎設施的投入建設、科技研發(fā)、農(nóng)業(yè)保險等“綠箱”補貼政策。比如，可以推廣機械采棉技術，增加對棉花良種研發(fā)的資金支持，提高新疆棉花生產(chǎn)現(xiàn)代化水平；考慮實際生產(chǎn)情況，完善農(nóng)業(yè)保險的制定方式，降低棉花種植風險；完善棉花期貨市場，利用期貨價格發(fā)現(xiàn)功能，降低棉花價格風險；提高違法成本，加強執(zhí)法力度，協(xié)調(diào)好各項措施，促進政策的目標實現(xiàn)。

探索建立長效合理的收儲機制

中國的棉花生產(chǎn)、流通和紡織工業(yè)目前正在進入艱難的轉(zhuǎn)型時期。如何在新的發(fā)展形勢下，保護棉農(nóng)利益，增加有效供給，維護中國棉花產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展顯得十分重要。2016年4月15日，國家發(fā)展改革委、財政部決定從2016年起逐步有序消化國家儲備棉庫存，將儲備規(guī)模調(diào)整至合理水平。由于2016年國家限制棉花進口，拋儲時間延遲，全面公檢速度慢，導致國內(nèi)棉價上漲。棉花不斷漲價，但價格沒有傳遞至產(chǎn)業(yè)鏈下游，棉紡織企業(yè)無法消化高昂的原料成本，生產(chǎn)經(jīng)營狀況嚴峻。同時，此次輪出儲備棉致使國內(nèi)外棉價差擴大，這些都與儲備棉消化總體思路以及棉花目標價格改革目的相違背。所以，要完善棉花收儲機制，穩(wěn)定市場預期，改進公檢流程，棉花輪出要保持常態(tài)化，讓棉花儲備政策與目標價格政策相輔相成，共同促進中國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

提升棉花產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展

提高中國棉花的競爭力，不僅需要增加基礎設施建設投入，而且要提高對科技研發(fā)的資金支持，還要鼓勵印染、加工等棉紡織產(chǎn)業(yè)鏈下游企業(yè)在新疆集聚發(fā)展，共享從原料生產(chǎn)到紡織成品銷售的產(chǎn)業(yè)利潤，降低流通成本。要統(tǒng)籌新疆與內(nèi)地棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，研究如何建立一個生產(chǎn)、加工、銷售為一體的棉紡產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化棉花產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰棉花加工落后產(chǎn)能，按照差異化原則支持新疆棉紡業(yè)發(fā)展，以防止新疆與內(nèi)地過度競爭。發(fā)展機采棉、推進棉花生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變和完善棉花產(chǎn)銷數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，這些對充分發(fā)揮目標價格政策的市場化倒逼效應、提升新疆棉花產(chǎn)業(yè)競爭力具有重要的現(xiàn)實意義。

做好政策宣傳工作

新疆棉花實行目標價格改革，從設定目標價格水平，到出臺新疆棉花目標價格細則，再到明確內(nèi)地補貼標準，政策制定的每個環(huán)節(jié)都相當復雜。而新棉上市后，國產(chǎn)棉花市場價格一路下滑，與國際市場棉花價格差距不斷縮小，直接售棉收入減少，棉農(nóng)對補貼期望過高。因此，要做好政策宣傳工作，要對補貼資金發(fā)放的依據(jù)、辦法和程序等相關政策對棉農(nóng)做出合理的解釋，讓棉民了解并且理解補貼政策，同時做好各種應急預案，防止因政策理解問題而出現(xiàn)不穩(wěn)定因素。

（唐敏系安徽財經(jīng)大學中國合作社研究院副院長、教授；李向天系安徽財經(jīng)大學產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學碩士研究生）